黑龍江省實施森林生態(tài)效益補償基金制度的思考

于興新

（鐵力林業(yè)局，黑龍江 伊春 152500）

黑龍江省實施森林生態(tài)效益補償基金制度的思考

于興新

（鐵力林業(yè)局，黑龍江 伊春 152500）

從黑龍江省多年來森林生態(tài)效益補償工作實施情況入手，分析黑龍江省在森林生態(tài)效益補償工作中存在的問題，提出建立和完善分類經營，完善基礎設施建設，建立明確的林權制度，多渠道融資和必要的法律保證等對策建議。

生態(tài)效益；資源管理；補償基金

1 黑龍江省森林生態(tài)效益補償概況

黑龍江省是林業(yè)大省，是國家的重點林區(qū)之一，全省林業(yè)經營面積3 375萬hm2，有林地面積2 007萬hm2，森林覆蓋率為43.6％，均居全國前列。自2001年開始，國家在黑龍江省的34個縣43個單位開展了中央森林生態(tài)效益補償基金試點，試點面積191.5萬hm2，落實管護人員7 675人，管理人員631名。按照國家部署，黑龍江省在2001年全面開展了森林分類區(qū)劃界定工作。為保證森林分類區(qū)劃界定工作順利進行，黑龍江省先后下發(fā)了黑林發(fā)〔2001〕37號《黑龍江省森林分類區(qū)劃界定工作方案》、黑林發(fā)〔2001〕76號“黑龍江省林業(yè)廳下發(fā)國家林業(yè)局‘關于《國家公益林認定辦法》（暫行）通知’的通知”等四個文件。2002年黑龍江省又先后下發(fā)了《黑龍江省森林生態(tài)效益補助試點工作方案》、《黑龍江省關于搞好森林生態(tài)效益補償試點工作的通知》、《黑龍江省2002年森林生態(tài)效益補助資金的通知》進一步明確了試點范圍、布局、規(guī)模、內容以及資金的預算和管理[1]。據統(tǒng)計，全省各市、縣召開森林分類區(qū)劃界定工作會議及培訓會議200多次，培訓人員4 000多人次。經過七個月的區(qū)劃界定工作，全省71個縣（市）、5個國有林場管理局、5個自然保護區(qū)等92個單位于2001年7月末全部完成區(qū)劃工作。自2002年起，全省每年投入生態(tài)效益補償資金1.25億元。2004年又在28個縣、32個單位開展了省級森林生態(tài)效益補償基金試點，安排資金2 000萬元，落實管護面積19.5萬hm2，安排管護人員201人，管理人員117人。

2 黑龍江省森林生態(tài)效益補償基金制度實施存在問題分析

2.1 對森林生態(tài)效益補償的定位不準

黑龍江省于2004年建立了森林生態(tài)效益補償基金制度，但現行的森林生態(tài)效益補償其實是補助的性質。補償和補助是兩個不同的概念，補助是指政府為扶持某一特定行業(yè)而給予的優(yōu)惠，是具有階段性的特點；補償是指特定受益者因為消費某一產品或服務而給予生產者一定額度的支付，具有市場交換的意義[2]。雖然國家已經在全國確立了森林生態(tài)效益補償基金制度，黑龍江省也積極的實施這一制度，但森林生態(tài)效益補助資金主要是對重點防護林和特種用途林的管護費用進行補助，而不是直接對其撫育更新、營造林成本等進行的補償，因此，它不是完全意義的“補償”制度。

2.2 森林生態(tài)效益補償的補償標準偏低、范圍偏窄

目前黑龍江省森林生態(tài)效益補償資金全部來源于國家財政撥款，財政負擔重、財政轉移支付資金缺乏，難以滿足黑龍江這樣一個林業(yè)大省的生態(tài)公益林營造與管護的實際需要。就目前的補償標準與程度而言，還主要是根據國家財政撥款的數額以及黑龍江省實際進行補償的面積和補償的難易程度來確定，對于規(guī)模大、人口稀薄、易于管護的縣，每人平均管護面積280 hm2，37.5元/hm2；對于那些管護難度大、責任重的地區(qū)，每人平均管護面積175 hm2，60元/hm2。整體補償的標準都偏低。此外，黑龍江省林業(yè)廳還有155.79萬hm2重點公益林未實施森林生態(tài)效益補償，天保工程區(qū)范圍內的森林也未實施補償。

2.3 宣傳、認識不到位

有的地區(qū)沒有按要求認真組織業(yè)務人員、財務人員、管理人員以及管護人員學習森林生態(tài)效益補償工作的有關方針和政策，有的地區(qū)培訓工作敷衍走過場，致使有些地區(qū)的管護責任人，甚至個別地區(qū)的主要領導以及管理人員沒能很好的理解和掌握國家重點防護林、特種用途林保護和管理的有關政策，影響了補償工作的開展。一是有的地區(qū)領導認識不到位，沒有從改善人民生存環(huán)境，提高人民生產生活質量的高度認識森林生態(tài)效益補償工作的重要性，沒有真正擺上領導議事日程；二是管護責任人認識不到位，有的地區(qū)管護責任人對補償期限還存有疑慮，沒有全身心的投入；三是宣傳工作不到位，還沒有讓全社會認識到森林生態(tài)效益的價值，還沒有真正的實現由無償使用森林生態(tài)效益向有償使用森林生態(tài)效益的觀念轉變。

2.4 資金的使用和管理不當

有的縣不能按照資金使用管理辦法的要求，及時足額撥付補償資金，林財兩家均存在滯撥資金問題。在森林生態(tài)效益補償工作的檢查中，發(fā)現有的縣對下?lián)苜Y金在下?lián)苓^程中全部下?lián)艿搅謽I(yè)局，但反過來，要求林業(yè)局多繳利潤，過多繳費用或將收取的資源有償使用費用上繳縣里，說白了還是變相截留了森林生態(tài)效益補償資金，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體林管護經營中，也存在以農民名義承包，卻不把管護經營工資落實到農民手里的問題。

3 完善黑龍江省森林生態(tài)效益補償制度的建議

3.1 加強分類經營，完善基礎設施建設

分類經營是建立新的林業(yè)經營管理體制和發(fā)展模式的基礎上的，是林業(yè)改革和發(fā)展的重要措施，可以從根本上解決政策與機制的問題，是林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的基礎，也是實行森林生態(tài)效益補償的前提條件。在此基礎上，建立起來的森林生態(tài)效益補償制度才能發(fā)揮應有的作用。按照《森林法》規(guī)定，林種劃分為5種：用材林、經濟林、薪炭材、防護林和特種用途林，其中用材林、經濟林和薪炭林為商品林，商品林主要發(fā)揮其經濟功能；防護林和特種用途林為公益林，公益林主要發(fā)揮生態(tài)功能[3]。前者為滿足社會發(fā)展提供經濟供給，后者為人類提供良好的生存和發(fā)展環(huán)境。黑龍江省是林業(yè)大省，應結合本地的經濟發(fā)展水平和森林資源的實際狀況，根據自己的特點，科學規(guī)劃，合理布局將規(guī)劃好的公益林和商品林的林業(yè)用地，按照林種類型落實到山頭地塊，做到權屬、地類清楚，事權劃分和經營主體明確，檢查監(jiān)督人員明確，來確保森林生態(tài)效益補償工作順利實施。目前還應繼續(xù)加大在基礎設施建設方面的投入，保證管護人員人人都有必要的通訊工具和交通工具，加強對森林防火和病蟲害防治方面的設備投入。

3.2 加大森林生態(tài)效益補償資金的投入

現行的森林生態(tài)效益補償資金源于國家財政，分別由中央政府和各級地方政府承擔，將公益林建設和管理納入到各級政府的財政預算，但對于生態(tài)效益補償的投入還是不能滿足需求。一是補償的標準偏低，再者補償的范圍相對狹窄，應該加大對森林生態(tài)效益補償資金的投入。國家現行補償標準是實行75元/hm2，補償標準還不能滿足實際的支出，還應該進一步提高這個標準。補償資金應該建立以政府財政為主導，社會征收為輔的機制，吸收社會閑散資金用于林業(yè)生態(tài)建設。政府應根據具體情況制定相應優(yōu)惠政策，積極吸引社會資金投向森林生態(tài)效益補償基金，來保證森林生態(tài)效益的改善，促進森林生態(tài)效益補償制度的進一步完善和合理化。

3.3 加強森林生態(tài)效益補償資金的管理及監(jiān)督

森林生態(tài)效益補償資金作為用于重點防護林、特種用途林的保護和管理的專項資金必須要保證?？顚Ｓ?，嚴格按照中央財政的有關規(guī)定進行管理和監(jiān)督，保證合理有效的使用資金。對管護人員的費用支出要制定嚴格的定員定額標準，實行定員定額管理。對費用支出實行報賬制管理辦法，完善報賬的憑證，統(tǒng)一實行政府采購。補償資金的使用單位要加強日常的財務管理，健全會計賬目，定期向主管部門報告財務情況。各級財政部門和林業(yè)主管部門要加強對補償資金使用的管理和監(jiān)督，組織專門的監(jiān)督機構，建立動態(tài)的監(jiān)督機制，對那些違反資金使用規(guī)定，截留、擠占、挪用或造成資金損失浪費的部門和單位，視情節(jié)輕重，采取扣減、停撥、取消補償資金等懲罰措施，直至追究有關人員行政、法律責任。各級政府和林業(yè)主管部門應該全面加強對重點防護林、特種用途林的管理工作，保證資金的有效性。

3.4 加強森林資源管理

①要利用現代化科技手段進行森林類型、面積和蓄積的統(tǒng)計、分析、查詢、數據更新和動態(tài)監(jiān)測；②加強森林生態(tài)效益補償工作的林權管理。各級的林業(yè)主管部門要嚴格的按照國家規(guī)定對重點防護林、特種用途林進行林權變更、登記和發(fā)放林權證；③要加強林地的保護管理，堅決要制止和打擊侵占林地、亂砍濫伐、亂捕濫獵、毀林開荒等現象，堅決遏制林地的流失；④要加強森林資源監(jiān)察工作。對劃定的國家重點防護林、特種用途林實行林地小班地籍管理，定期對其資源消長、功能及效應進行監(jiān)測、分析和評價，從而達到森林生態(tài)效益補償的根本目的。

3.5 建立和完善法律體系

加強生態(tài)保護立法，為建立和完善森林生態(tài)補償制度提供法律依據。為了能夠保證長期、穩(wěn)定的政府財政轉移支付，避免森林生態(tài)效益補償變成一種短期行為，也必須要在法律上做出明確的規(guī)定，確保資金的持續(xù)、可靠的用于生態(tài)保護。制定專項自然生態(tài)保護法，對自然資源開發(fā)與管理、生態(tài)保護與建設，生態(tài)投入與補償的方針、政策、制度和措施進行統(tǒng)一的規(guī)定和協(xié)調，以保障森林生態(tài)效益補償工作順利的進行。

[1]韓連生.關于當前森林生態(tài)效益補助試點工作的幾個問題[R].黑龍江:黑龍江省林業(yè)廳,2002.

[2]國家體改委、農業(yè)部.林業(yè)經濟體制改革總體綱要[R].北京:國家體改委、農業(yè)部,1995.

[3]汪俊蓉,崔競.試論建立我國的森林生態(tài)效益補償制度[J].重慶工學院學報,2005(7):59-65.

［責任編輯：路實］

Thinking on Implementing the System of the Forest Ecological Benefit Compensation Fund in Heilongjiang Province

YUXing-xin
(Tieli ForestryBureau,Yichun Heilongjiang152500,China)

This paper stated with the implementation of forest ecological benefit compensation in Heilongjiang province,analysed the problems of implementing the system of the forest ecological benefit compensation fund in Heilongjiang province,and put forward establish the classification management, improve infrastructure,create clear forest right system,multi-channel financing,set up the necessary legal guarantees and other countermeasures.

ecological effects;resource management;compensation fund

F316.23

A

1673-5919（2013）03-0034-02

2013-04-24

于興新（1971-），男，黑龍江蘭西人，經濟師，從事林業(yè)企業(yè)管理工作。