蘭坪縣“天保工程”二期森林管護(hù)對策的探討

楊華

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院，云南 大理 671000）

蘭坪縣“天保工程”二期森林管護(hù)對策的探討

楊華

（云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院，云南 大理 671000）

從蘭坪縣林業(yè)局與蘭坪云嶺省級自然保護(hù)區(qū)管護(hù)范圍重疊體制不順，影響管護(hù)成效的現(xiàn)狀入手，提出天保工程二期應(yīng)對森林管護(hù)體系進(jìn)行調(diào)整，針對森林管護(hù)對象、管護(hù)類型的不同，對管護(hù)模式、責(zé)任單位、責(zé)任區(qū)劃分及管護(hù)人員安置等情況進(jìn)行探討，并提出相關(guān)的對策和建議。

天保工程；森林管護(hù)；蘭坪縣

1 基本情況

蘭坪縣位于滇西北怒江傈僳族自治州的東部，地理坐標(biāo)介于東經(jīng)98°58′23″～99°38′34″，北緯26°06′39″～27°04′52″之間，東北與麗江市玉龍納西族自治縣為鄰、東部與大理州劍川縣接壤，南接大理州云龍縣，西部由南向北分別與瀘水縣、福貢縣相連，北面緊接迪慶州維西傈僳族自治縣，南北長117 km，東西寬68 km，國土面積4 372.38 km2。交通區(qū)位上，蘭坪縣地處滇西四地十縣旅游環(huán)線的中心節(jié)點和主要入口，是通向金沙江、瀾滄江、怒江“三江并流”地區(qū)的重要門戶，被譽為“三江之門”。蘭坪縣地處北亞熱帶季風(fēng)氣候區(qū)，境內(nèi)山巒重疊，河谷縱橫，地形地貌復(fù)雜多樣，森林茂密，地處橫段山脈云嶺中部縱谷區(qū)，形狀呈狹長條形，區(qū)內(nèi)大部為高山峽谷，山脈、河流縱貫，垂直高差顯著變化，自然地理條件獨具一格，孕育著眾多動植物資源，生物多樣性非常豐富。

2 森林管護(hù)概述

2.1 工程區(qū)面積及森林管護(hù)任務(wù)

蘭坪縣天保工程區(qū)總面積437 238.0 hm2，其中：林地面積337 638.3 hm2，占國土面積的77.2％；非林地面積99 599.7 hm2，占22.8％。工程區(qū)林地活立木總蓄積量31 384 610 m3，森林覆蓋率66.3％[1]。蘭坪云嶺省級自然保護(hù)區(qū)是蘭坪縣境內(nèi)唯一的自然保護(hù)區(qū)，總面積75 894 hm2，其中：核心區(qū)面積22 796.0 hm2，緩沖區(qū)面積19 764.2 hm2，實驗區(qū)面積33 333.8 hm2。保護(hù)區(qū)屬自然生態(tài)類別森林生態(tài)系統(tǒng)類型，主要保護(hù)對象為滇金絲猴、須彌紅豆杉等珍稀瀕危物種，原始森林生態(tài)系統(tǒng)及重要的水源涵養(yǎng)地，是集科研、教學(xué)、生產(chǎn)、旅游多功能于一體的綜合型自然保護(hù)區(qū)[2]。蘭坪縣天保工程森林管護(hù)任務(wù)337 638.3 hm2，其中：非保護(hù)區(qū)管護(hù)面積272 709.5 hm2，保護(hù)區(qū)管護(hù)面積64 928.8 hm2[3]。

2.2 工程建設(shè)期限

蘭坪縣地處瀾滄江流域，境內(nèi)大小河流均屬瀾滄江水系。由于受瀾滄江及一、二級支流的切割，山高谷深，加上土層瘠薄，降雨量集中在雨季，農(nóng)業(yè)人口多，經(jīng)濟落后等特點，極易造成水土流失。特殊的區(qū)位，決定了它在云南省天然林資源保護(hù)工程建設(shè)中的重要地位。天保工程目前分兩期進(jìn)行實施，其中：天保工程一期從2000年至2010年，天保工程二期從2011年至2020年。

2.3 森林管護(hù)工作開展情況

天保工程一期，蘭坪縣森林管護(hù)由8個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）成立的天保所和原省、州、縣三級森工單位（紅旗局二林場、州木材公司、縣木材公司）和縣林業(yè)局新生橋國營林場分別成立的長巖山天保所、金河天保所、通河天保所和新生橋天保所共計12個實施單位實施。蘭坪云嶺省級自然保護(hù)區(qū)自2003年正式成立，成立時間在天保工程正式啟動之后，雖然對森林管護(hù)做過一些規(guī)劃，也曾提出建立保護(hù)區(qū)管理局—管理站—管理點3級管理體系，但由于資金嚴(yán)重不足、管理機構(gòu)設(shè)置存在爭議等諸多原因，長期以來一直未能建立起有效的管理體系。保護(hù)區(qū)管理局與天保所之間的管護(hù)區(qū)域界線不清，責(zé)任不明確，管理體制尚未理順，在開展具體管護(hù)工作中時有相互推諉、扯皮的事件發(fā)生，目前保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的森林管護(hù)工作由天保所代管，保護(hù)區(qū)管理局基本不參與管護(hù)工作，未能有效行使其對保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)的資源管理職能。

2.4 繼續(xù)實施天保工程的意義

通過天然林資源保護(hù)工程一期10年的實施，蘭坪縣有效提高森林覆蓋率，遏制水土流失，改善生態(tài)環(huán)境；妥善安置森工企業(yè)職工，為農(nóng)村勞動力提供了一定數(shù)量的就業(yè)崗位，山區(qū)林農(nóng)的生活得到一定提高；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)境和條件相應(yīng)得到改善，為推動當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展及建設(shè)和諧穩(wěn)定的蘭坪做出了重要的貢獻(xiàn)。實施天保工程二期，不僅是對天保工程一期成果的鞏固，而且對進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，改善林區(qū)職工生產(chǎn)生活條件，保障瀾滄江流域生態(tài)安全具有重要意義。

3 加強森林管護(hù)的對策

3.1 建立新的森林管護(hù)機制

天保工程二期，采取在“蘭坪縣天然林資源保護(hù)工程領(lǐng)導(dǎo)小組”的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實行領(lǐng)導(dǎo)干部到護(hù)林員層層負(fù)責(zé)制并層層簽訂管護(hù)責(zé)任狀和管護(hù)合同，明確目標(biāo)、職責(zé)，嚴(yán)明獎懲的管護(hù)組織形式。針對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所人員不足、技術(shù)力量薄弱的實際，根據(jù)國有林管護(hù)面積大小及管護(hù)難易程度，抽調(diào)一部分森工職工安置到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所成立專業(yè)管護(hù)隊伍，與鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）天保所職工合署辦公，共同管理，共同監(jiān)督，同工同酬。國有林部分由省、州、縣級森工職工組成專業(yè)管護(hù)隊伍管護(hù)；集體公益林部分由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）聘請的專職護(hù)林員分管護(hù)點的責(zé)任范圍管護(hù)；集體商品林部分作為一般管護(hù)，由各實施單位監(jiān)管，已確權(quán)到戶的商品林，權(quán)屬明確，采用由專業(yè)管護(hù)隊伍、聘請的半脫產(chǎn)護(hù)林員共同管護(hù)，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)每年按管護(hù)面積和考核結(jié)果給予一定的工作經(jīng)費。

3.2 合理調(diào)整管護(hù)體系，協(xié)調(diào)好各部門的分工合作

統(tǒng)籌安排省、州、縣各級森工單位和國有林場、保護(hù)區(qū)的任務(wù)、資金，科學(xué)合理的整合資源和人力，妥善處理工程建設(shè)中的各項利益關(guān)系，妥善安排森工職工繼續(xù)從事森林管護(hù)等工作，保障職工就業(yè)。充實天保人員編制，國有林設(shè)立巡護(hù)點、集體林在村委會設(shè)立管護(hù)點作為責(zé)任單位，確保各級領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)落到實處。對于林業(yè)站、天保所、保護(hù)區(qū)管理站（點）合在一起辦公的情況，實行幾塊牌子，一套人馬，強調(diào)分工負(fù)責(zé)，協(xié)調(diào)合作，遵紀(jì)守法，服從安排，及時報告資源林政案件、資源監(jiān)測、森林火災(zāi)、病蟲害發(fā)生等情況，定期和不定期進(jìn)行工作總結(jié)、匯報和交流。

3.3 重新確定責(zé)任單位、劃分責(zé)任區(qū)和增加管護(hù)人員

天保工程二期，為便于森林管護(hù)工作的開展，根據(jù)蘭坪縣國有林和集體林實際，因地制宜確定管護(hù)模式：國有林為重點管護(hù)對象，采取專業(yè)和承包管護(hù)模式，面積148 546.7 hm2；集體林按照集體林權(quán)制度改革的要求，已確權(quán)到戶的充分尊重林農(nóng)意愿，集體公益林為重點管護(hù)對象，采取承包管護(hù)模式，面積73 300.0 hm2；集體商品林為一般管護(hù)，采取專業(yè)隊伍和護(hù)林員共管模式，面積115 791.7hm2。各實施單位針對重點管護(hù)范圍重新確定管護(hù)責(zé)任單位和責(zé)任區(qū)劃分，共確定責(zé)任單位130個，其中巡護(hù)點責(zé)任單位28個，村委會責(zé)任單位102個；共劃分責(zé)任區(qū)457個，其中巡護(hù)點責(zé)任區(qū)97個，村委會責(zé)任區(qū)360個；共安排森林管護(hù)人員527人，其中：森工人員組成的專業(yè)管護(hù)隊伍167人；聘請的護(hù)林員增加到360人，包括專職護(hù)林員184人和半脫產(chǎn)護(hù)林員176人（詳見表1）。

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3.4 設(shè)定合理的巡護(hù)路線

蘭坪縣森林覆蓋率高，大部分管護(hù)地塊山高坡陡，交通不便，給管護(hù)工作帶來了一定的難度。根據(jù)林區(qū)情況制定合理的巡護(hù)路線，巡護(hù)計劃，是提高管護(hù)效益，及時處理森林火災(zāi)，林業(yè)有害生物防治和偷砍盜伐的有效途徑。結(jié)合現(xiàn)有林地區(qū)道路情況，根據(jù)管護(hù)責(zé)任區(qū)的劃分按地形、行政村、國有林界線分布情況合理確定巡護(hù)線路43條，巡護(hù)里程約1 389.5 km，每次巡護(hù)不少于2人，每月巡護(hù)天數(shù)不低于21天。按巡護(hù)計劃定期巡護(hù)，將每次巡護(hù)情況如實記述于巡護(hù)工作記錄和工作地圖上，每月裝訂成冊上報天保所，重大情況立即上報。天保所要向管護(hù)人員提供標(biāo)有巡護(hù)線路的圖紙，巡護(hù)人員要管好本人管護(hù)的范圍內(nèi)的森林，并協(xié)調(diào)好管護(hù)區(qū)內(nèi)社區(qū)的關(guān)系，處理好偷砍盜伐、林業(yè)有害生物防治、火災(zāi)等突發(fā)事件。要記好巡護(hù)記錄，巡護(hù)記錄要記載巡護(hù)中發(fā)生的情況及處理意見、處理結(jié)果等。

3.5 實行任期目標(biāo)責(zé)任制并采取有效的激勵措施

建立蘭坪縣天保工程二期工程目標(biāo)責(zé)任制度，森林管護(hù)實行競爭上崗。對森工企業(yè)分流人員由縣天保辦與各天保所層層簽訂責(zé)任狀，明確責(zé)任義務(wù)。聘用當(dāng)?shù)刈o(hù)林人員，可采用先由村民委員會提名選舉，并簽訂合同，實行目標(biāo)責(zé)任制，采取有效的激勵機制，強化管理。根據(jù)森林管護(hù)對象的權(quán)屬構(gòu)成、區(qū)劃分布和管護(hù)難度等情況合理劃定管護(hù)責(zé)任區(qū)，將管護(hù)任務(wù)落實到各相關(guān)責(zé)任單位、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織以及權(quán)益人，明確管護(hù)責(zé)任，落實具體管護(hù)人員。

4 相關(guān)建議

4.1 建立健全天保工程建設(shè)、自然保護(hù)區(qū)工程建設(shè)的管理制度，加強宣傳力度

在天保一期制定的天然林資源保護(hù)工程、自然保護(hù)區(qū)工程管理辦法、資金管理辦法及管護(hù)人員工作細(xì)則等各種工程管理制度的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按省、州出臺的管理辦法及其它相關(guān)法律、法規(guī)，制定并完善森林管護(hù)管理、監(jiān)督的相關(guān)制度和機制，并采取有效的激勵措施，促進(jìn)管理，加強森林管護(hù)力度，改善執(zhí)法環(huán)境，建立森林資源保護(hù)管理長效機制。在縣天保辦的統(tǒng)一負(fù)責(zé)下，理順保護(hù)區(qū)和各天保所管理體制，搞清具體負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)森林管護(hù)任務(wù)、目標(biāo)，做到認(rèn)真宣傳貫徹執(zhí)行國家有關(guān)天保工程和自然保護(hù)區(qū)的方針、政策和法律、法規(guī)，不斷提高天保工程、自然保護(hù)區(qū)認(rèn)知度和生物多樣性保護(hù)意識。

4.2 加強護(hù)林防火，提高林政執(zhí)法水平

保護(hù)是發(fā)展的前提，應(yīng)充分總結(jié)天保一期森林管護(hù)工作的經(jīng)驗，繼續(xù)加大護(hù)林防火和林政執(zhí)法力度，同時加大檢查、稽查力度，發(fā)現(xiàn)問題，及時查處，確保工程建設(shè)成果。在每年的12月至次年5月防火期，加強地面巡護(hù)，嚴(yán)禁野外用火，消除火災(zāi)隱患，發(fā)現(xiàn)火情及時報告并積極就地組織撲救；7月份開始重點巡護(hù)水源林區(qū)、水土保持林區(qū)，嚴(yán)厲查處、打擊毀林開荒、采砂、采石等違法使用林地行為；10月份以后重點制止各種亂砍濫伐，偷砍盜伐森林和亂捕獵野生動物的違法行為。對轄區(qū)內(nèi)存在的破壞森林資源的現(xiàn)象，要摸清情況，查找問題，組織資源林政管理人員、森林公安、天保管護(hù)人員對所轄林區(qū)進(jìn)行認(rèn)真排查，掌握林區(qū)動態(tài)，積極開展專項嚴(yán)打行動，開展對木材經(jīng)營（加工）單位的清理整頓，對木材來源合法的給予頒證，堅決關(guān)閉、取締非法設(shè)立的木材交易市場，堅持嚴(yán)打態(tài)勢[4]。

4.3 與科研部門合作開展各種形式的技術(shù)培訓(xùn)，努力推進(jìn)科技興林之路

依靠科學(xué)技術(shù)，強化科學(xué)管理，是振興林業(yè)的根本出路。應(yīng)認(rèn)真抓好各級管護(hù)人員、技術(shù)人員的各種培訓(xùn)工作，提高相應(yīng)管理水平和業(yè)務(wù)技術(shù)水平等綜合素質(zhì)，積極搞好現(xiàn)有科技成果的整理、挑選和推廣，盡快使科技成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力，真正走上科技興林之路。蘭坪縣冬春霜凍、干旱，雨季冰雹、洪澇等自然災(zāi)害頻繁，針對工程建設(shè)中的薄弱環(huán)節(jié)或出現(xiàn)的技術(shù)難題，應(yīng)組織力量，與各級科研機構(gòu)、教學(xué)部門密切合作，聘請有關(guān)專家進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)，攻克技術(shù)難關(guān)，確保工程質(zhì)量。

4.4 繼續(xù)停止天然林商品性采伐，加強對現(xiàn)有資源的保護(hù)

由于歷史上對天然林大量采伐，生態(tài)環(huán)境惡化，森林破壞嚴(yán)重，天然林面積日益減少，野生動植物及其生存環(huán)境面臨嚴(yán)峻考驗，嚴(yán)重影響了社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，實施天然林保護(hù)工程，加快生態(tài)公益林建設(shè)步伐刻不容緩、勢在必行。除滿足基本生活需要保留一部分農(nóng)民自用材、薪炭林的資源消耗，以及集體林權(quán)制度改革后集體林區(qū)劃為商品林的以外，應(yīng)繼續(xù)嚴(yán)格執(zhí)行國家停止一切天然林商品性采伐的政策。嚴(yán)格執(zhí)行森林采伐限額管理，加大森林資源管理的檢查監(jiān)督力度，堅決杜絕超限額采伐，依法打擊亂砍濫伐、非法侵占林地的行為。加強木材運輸管理，堅持憑證運輸制度，嚴(yán)厲打擊非法木材流通。

4.5 完善集體林權(quán)制度配套改革，切實開展其它林業(yè)工程建設(shè)

我國2003年啟動集體林權(quán)制度改革，以福建、江西為試點省份，并于2006年底在全國全面推廣[6]。如果集體林區(qū)森林資源經(jīng)營管理的產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、管理不善，會導(dǎo)致森林質(zhì)量差，效益低，將嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)。實施天保工程二期后，應(yīng)繼續(xù)完善集體林權(quán)制度配套改革，同時切實開展林業(yè)產(chǎn)權(quán)、公共財政、林木采伐、森林資源資產(chǎn)評估和森林生態(tài)效益補償基金等五大林業(yè)制度構(gòu)建工作；完善林業(yè)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)、科技服務(wù)、林業(yè)融資服務(wù)、森林資源管理、林業(yè)化服務(wù)和林業(yè)產(chǎn)業(yè)市場等林業(yè)六大支撐體系[7]，為天保工程的順利實施營造良好的林業(yè)發(fā)展大環(huán)境。

4.6 嚴(yán)格按相關(guān)規(guī)定用好天保工程二期專項資金，強化資金的監(jiān)督和審計工作

天保工程二期建設(shè)資金較一期有了大幅度的提高，應(yīng)嚴(yán)格按照《天然林保護(hù)工程財政專項資金管理辦法》（財農(nóng)〔2011〕138號）等國家和省有關(guān)天保工程資金管理規(guī)定執(zhí)行，用好天保工程二期專項資金，強化資金的監(jiān)督和審計工作，工程內(nèi)部要健全稽查制度和控制制度，加強日常財務(wù)監(jiān)督。各級資金使用單位要積極編報財務(wù)報告，定期向上級匯報資金使用情況，積極配合財政、審計部門的審計監(jiān)督工作。

4.7 加快林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保森林資源的可持續(xù)發(fā)展

在堅持生態(tài)優(yōu)先、保護(hù)好森林資源和生態(tài)環(huán)境的前提下，按照“生態(tài)建設(shè)產(chǎn)業(yè)化，產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)化”的發(fā)展思路，利用森林的多種功能，著力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林區(qū)經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型。充分發(fā)揮工程區(qū)天然林資源優(yōu)勢，加快發(fā)展森林生態(tài)旅游、林下資源開發(fā)、特色種養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，為山區(qū)農(nóng)民培育穩(wěn)定的收入來源，減少對森林資源的索取，保護(hù)好森林資源。

天保工程是一個系統(tǒng)工程，工程建設(shè)期較為長遠(yuǎn)，涉及面比較廣，需要國家、集體、個人在內(nèi)的社會各界力量共同努力完成，由于其具有一定的階段性，許多基礎(chǔ)工作和管理制度亟待完善，在實施過程中不可避免地出現(xiàn)一些影響管護(hù)成效和天保工程區(qū)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的因素。筆者認(rèn)為，蘭坪縣在集體林權(quán)制度改革后，應(yīng)總結(jié)天然林資源保護(hù)工程一期的管護(hù)經(jīng)驗，將保護(hù)區(qū)管理機構(gòu)作為天保工程實施單位參與到天保工程建設(shè)中來，通過對森林管護(hù)機構(gòu)設(shè)置進(jìn)行合理調(diào)整與整合，理順管理體制，建立起專業(yè)管護(hù)隊伍和護(hù)林員管護(hù)為主，逐漸發(fā)展為林權(quán)所有者共同參與的長期有效的聯(lián)動管護(hù)機制，為實施天保工程期間加強自然保護(hù)區(qū)建設(shè)建立良好的林業(yè)管理體制探索新的途徑。

[1]云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院.云南省蘭坪白族普米族自治縣森林資源規(guī)劃設(shè)計調(diào)查報告[Z].2009.

[2]云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院，蘭坪云嶺省級自然保護(hù)區(qū)管理局，中國科學(xué)院昆明植物研究所，等.蘭坪云嶺省級自然保護(hù)區(qū)綜合科學(xué)考察報告[Z].2011.

[3]蘭坪白族普米族自治縣人民政府.天然林資源保護(hù)工程二期蘭坪白族普米族自治縣實施方案[Z].2011.

[4]蘭坪白族普米族自治縣林業(yè)局，云南省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院大理分院.蘭坪白族普米族自治縣中低產(chǎn)林改規(guī)劃[Z].2011.

[5]陳永富，陳幸良，陳巧.新集體林權(quán)制度改革對森林資源影響研究[J].科技創(chuàng)新導(dǎo)報，2011（7）：2-4.

[6]趙康.集體林權(quán)制度改革后FSC森林認(rèn)證對我國人工林可持續(xù)經(jīng)營的借鑒意義[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2012，37（1）：37-41.

[7]韓建明.麗江市林業(yè)建設(shè)現(xiàn)狀及林業(yè)發(fā)展對策[J].林業(yè)調(diào)查規(guī)劃，2012，37（1）：86-91.

［責(zé)任編輯：路實］

The Countermeasure Discussion about Strengthening Forest Protecting in the Second Time of Natural Forest Protection Program in Lanping County

YANGHua
(Dali Branch ofYunnan ForestryInventoryand PlanningInstitute,Dali Yunnan 671000,China)

From Yun Ling,Lanping county forestry bureau and provincial nature reserve management overlap institutional way impact management results start with the current situation.The article discuss that the system must be adjusted in the second time natural forest protection program.Based on different forest protecting object and the mode,and then some interrelated countermeasures and suggestions must be put forward to howto strengthening forest protecting for the management and protection mode,responsible units and zoningand management and protection personnel placement,etc.

natural forest protection program;forest management;countermeasure discussion;nature protection zone;LanpingCounty

F316.2

A

1673-5919（2013）03-0020-04

2013-04-06

楊華（1975-），男，云南大理人，工程師，從事林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計工作。