鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)村老年人關愛服務體系研究

劉志超，孫峰峰

（貴州大學 公共管理學院，貴州 貴陽 550025）

步入老齡化社會以來，我國老年人口的規(guī)模在迅速擴大。截至2018 年，我國60 周歲及以上老年人口約有2.49 億，占總?cè)丝诘?7.9%[1]。根據(jù)預測，未來十年我國仍將處于人口老齡化快速發(fā)展階段。因此，人口老齡化已然成為我國現(xiàn)代化進程中無法回避的重大社會現(xiàn)實問題。然而，有將近七成的老年人居住在農(nóng)村。這就意味著較之于城鎮(zhèn)，農(nóng)村的老齡化程度更高，面臨的養(yǎng)老問題更加嚴峻，農(nóng)村老年人的關愛服務需求也更為龐大。因此，完善農(nóng)村老年人關愛服務體系，不僅是縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務差距的重要體現(xiàn)，也是實現(xiàn)老有所養(yǎng)、建設和諧社會的必經(jīng)之路。《中共中央國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》《國務院辦公廳關于推進養(yǎng)老服務發(fā)展的意見》等文件都提到，要健全農(nóng)村老年人關愛服務體系。這說明從政策事實上看，農(nóng)村老年人關愛服務體系已經(jīng)得到黨和國家的高度重視。然而，從政策實踐上看，對農(nóng)村老年人的關愛還存在經(jīng)濟保障不力、精神供給要素不足等問題[2]。面對這一現(xiàn)實矛盾，有必要結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，深入分析完善我國農(nóng)村老年人關愛服務體系發(fā)展的有關對策，這對于抓住政策契機、滿足農(nóng)村老年人的關愛服務需求、提升老年人的生活品質(zhì)都具有重大意義。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村老年人關愛服務體系建設

黨的十九大報告提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，這一戰(zhàn)略為農(nóng)村老年人關愛服務體系建設提供了重要契機。在快速工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的驅(qū)動下，城市建設得到迅速發(fā)展，而農(nóng)村日益衰落破敗。這就導致城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展、社會服務等存在嚴重不均衡，城鄉(xiāng)老年人在享受關愛服務上也具有明顯差異。一方面，農(nóng)村老年人難以從家庭中獲得足夠的生活照料、經(jīng)濟供養(yǎng)等關愛服務。農(nóng)村勞動力的流出大大削弱了家庭養(yǎng)老的功能。外出務工的子女因長期與老年人分居兩地，致其很難在老年人突發(fā)疾病、空虛寂寞時予以適時的生活照料和精神關愛，也會使得子女與父母之間的感情淡化，進而增加贍養(yǎng)的道德風險。另一方面，農(nóng)村老年人也很難從除家庭以外的其他社會化途徑中獲得關愛服務。受經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的影響，農(nóng)村的養(yǎng)老基礎設施匱乏、養(yǎng)老服務供給內(nèi)容少且水平低、專業(yè)人才缺失嚴重，這也使得農(nóng)村老年人的關愛服務需求難以得到滿足。然而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略立足“三農(nóng)”問題，旨在實現(xiàn)農(nóng)民的全面小康，這將有利于農(nóng)村勞動力的回流和經(jīng)濟社會的發(fā)展，也為農(nóng)村老年人關愛服務體系建設提供了重要契機。

健全農(nóng)村老年人關愛服務體系對實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興也具有重要推動作用。老年人關愛服務體系是一個系統(tǒng)工程，涉及物質(zhì)生活保障、安全守護服務、心理健康服務、精神關愛服務等諸多方面[3]。提供老年人關愛服務有利于推動實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求，促進產(chǎn)業(yè)興旺、完善基礎設施、弘揚家庭文化、構建文明鄉(xiāng)風。因此，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這一重要契機的指引下，我國農(nóng)村老年人關愛服務體系可以得到更好發(fā)展，農(nóng)村老年人日益增長的關愛服務需求也能得到更有效的滿足，這是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的要義所在。只有健全完善我國農(nóng)村老年人關愛服務體系，既為其提供生活照料、精神關愛等基本的養(yǎng)老服務，又輔以權益維護、家庭支持等綜合性保障，才能真正確保農(nóng)民能夠安享晚年，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的成效也才落到實處。

二、我國農(nóng)村老年人關愛服務體系發(fā)展面臨的現(xiàn)實困境

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施下，我國農(nóng)村老年人關愛服務事業(yè)得到了黨和國家的高度重視，關愛服務體系建設取得一定成效，但在具體落實過程中還存在一些困境，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

（一）服務體系整體發(fā)展不均衡

為農(nóng)村老年人提供相應的關愛服務，需要凝聚包括家庭在內(nèi)的全社會力量。但目前農(nóng)村老年人享受的關愛服務主要源于家庭，社區(qū)和機構養(yǎng)老發(fā)育不足、作用有限。一方面，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務中心開發(fā)建設少、服務對象范圍窄、服務水平較低且設施簡陋。一些農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務中心是由原來的敬老院改建而來的，主要為農(nóng)村“低?！崩先?、特困老人、孤寡老人等提供最基本的養(yǎng)老服務，尚未覆蓋到農(nóng)村全體老年人。受資金來源有限的影響，農(nóng)村社區(qū)養(yǎng)老服務中心能夠提供的養(yǎng)老服務內(nèi)容少且水平較低，多是保障老年人的基本生活。而且設施配備并不完善，大都只有床、桌椅、電燈和電風扇，缺乏相應的醫(yī)療、康復、娛樂等配套設施[4]。另一方面，農(nóng)村機構養(yǎng)老發(fā)展緩慢，絕大多數(shù)農(nóng)村沒有民營的養(yǎng)老機構。即便存在一些小規(guī)模的養(yǎng)老機構，但是較高的價格、供需不匹配、專業(yè)性服務的缺失等都嚴重制約了機構養(yǎng)老功能的發(fā)揮。因此，農(nóng)村老年人關愛服務體系從整體上表現(xiàn)出不充分、不均衡的特點。

（二）養(yǎng)老物質(zhì)保障不足

目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保障項目僅滿足老年人基本的生存和安全需要，福利項目少，尚未專門針對農(nóng)村喪偶老人、失能老人、留守老人等設立相應的養(yǎng)老補貼。農(nóng)村老年人享受的福利水平普遍較低，城鄉(xiāng)差異大。在不同職業(yè)或身份之間，城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金待遇很高，基本能維持退休前的生活水平，而大多數(shù)老農(nóng)民在年滿60 周歲后僅能領取到很低的基礎養(yǎng)老金，較低的養(yǎng)老金水平難以滿足農(nóng)村老人的養(yǎng)老需求。與此同時，農(nóng)村老年人普遍存在收入低、自養(yǎng)能力薄弱等難題。大多數(shù)農(nóng)村老年人的生活來源主要依靠土地收入和子女補貼，但隨著年齡的增長、身體機能的弱化，老年人的勞動能力也會隨之減弱乃至喪失，這就使其難以依靠自己勞動獨立獲得生活來源。另外，一些外出務工子女的收入僅能維持自己的基本生活，加上受到孝道觀念不斷淡化的影響，子女寄錢回家的次數(shù)和金額也在不斷減少，甚至其留守在家中的孩子還需要老人用年輕時僅有的積蓄來支付學費、生活費等。這些都使得農(nóng)村老年人的養(yǎng)老物質(zhì)保障嚴重匱乏。

（三）精神關愛相對滯后

精神滿足是老年人養(yǎng)老需求的重要組成部分，尤其在家庭支持系統(tǒng)缺失、經(jīng)濟狀況不佳的農(nóng)村老年人中顯得更為必需。子女長期在外帶來的陪護少、家庭氣氛減弱、經(jīng)濟支持不足等都會給農(nóng)村老年人造成無形的心理壓力和孤獨感，這在客觀上就要求應提供精神關愛服務來愉悅農(nóng)村老年人的精神世界。然而在農(nóng)村，老年人文化娛樂活動舉辦少，公共文化基礎設施建設不足，文化廣場、圖書室、活動室、體育文化器材等缺乏，因此絕大多數(shù)的農(nóng)村老年人選擇窩在家里或者外出耕種，這就致其精神文化生活貧乏，精神享受缺失。同時，子女外出務工導致其與老年人之間缺乏深度的心理交流，加上農(nóng)村老人與鄰居、親戚的交流愈加減少，社交來往不多，這就使得老人們的心事得不到傾訴，情感難以宣泄，孤獨感倍增。此外，社會組織也很少參與到農(nóng)村老年人的精神關愛服務中，這就容易導致農(nóng)村老年人思想老舊、行為方式單一、心態(tài)悲觀，難以從積極的視角去對待生活。

（四）權益保障仍然欠缺

我國有專門的法律制度來保障老年人的合法權益，包括社會保障權、物質(zhì)幫助權、受贍養(yǎng)權等，但由于權益保障過于籠統(tǒng)、針對性不強、法律責任不明確、執(zhí)法力量薄弱等，老年人的權益保護仍然不足，而且尚未就農(nóng)村老年人的權益保護制定專門法律，這更使得農(nóng)村老年人的權益保障困難重重[5]。一方面，農(nóng)村基層組織對老年人的權益維護關注不夠。首先，不太重視相關知識的宣傳，即便有宣傳，但多采用貼標語、拉橫幅等傳統(tǒng)宣傳方式，這些方式很難達到良好的宣傳效果，也無法幫助老年人判斷自身權益是否遭到侵害。其次，有關權益保障的內(nèi)容尚不完善。例如，在老年人照料護理、養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面尚未建立起相應的服務體系；已有的醫(yī)療衛(wèi)生服務體系也不完善，很多農(nóng)村老年人表示看不起病，醫(yī)藥費是主要花銷。另一方面，農(nóng)村老年人權益保障管理機構不統(tǒng)一，管理主體混亂，這在很大程度上嚴重阻礙了權益維護工作的開展。一些農(nóng)村老年人仍不清楚在權益受到侵犯時究竟該找誰進行維權。

（五）家庭支持政策不健全

在為老年人提供關愛服務時，家庭是首要的、必不可少的養(yǎng)老資源，當家庭這類資源供給出現(xiàn)困難時，政府構建家庭支持政策是保障老年人基本生存的關鍵。然而，目前農(nóng)村還沒有建立完整的家庭支持政策，現(xiàn)有的政策大都以老年人個人為保障對象，通過給予一定的物質(zhì)幫助，來保障老年人的基本生活，比如城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度、“五?！敝贫?、高齡老人補貼政策等。這些政策雖然對農(nóng)村老年人的養(yǎng)老有一定程度的改善，但缺乏對整個家庭保障能力的提升。農(nóng)村老年人畢竟生活在家庭中，而家庭的經(jīng)濟狀況、環(huán)境氛圍、結(jié)構是否完整、和諧程度等都會影響到老年人的幸福感和安全感。同時，家庭發(fā)揮的親情傳遞、陪伴照料、精神慰藉等功能也是其他養(yǎng)老主體無法提供的。因此，家庭支持政策通過把整個家庭納入保障范圍，以促進家庭成員能力的發(fā)展，進而提升整個家庭的自我保障能力和自我發(fā)展能力，以達到為農(nóng)村老年人提供一個安全穩(wěn)定的生活環(huán)境、完整有效的家庭養(yǎng)老功能的目的。

三、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下我國農(nóng)村老年人關愛服務體系發(fā)展的路徑選擇

完善農(nóng)村老年人關愛服務體系充分體現(xiàn)了以人民為中心的發(fā)展思想，有利于形成關愛老年人的鄉(xiāng)村社會氛圍，提升農(nóng)村老年人的養(yǎng)老質(zhì)量。當下，發(fā)展農(nóng)村老年人關愛服務體系需要堅持多元主體的力量，依托鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略帶來的經(jīng)濟發(fā)展、軟實力提升、基礎設施改善等特殊優(yōu)勢。

（一）推動農(nóng)村老年人關愛服務體系協(xié)調(diào)發(fā)展

在保障家庭為老年人提供基本關愛服務的同時，應注重發(fā)揮社區(qū)、養(yǎng)老機構的服務供給作用。一方面，改善社區(qū)養(yǎng)老服務中心建設，增加關愛老年人的項目活動。由于大多數(shù)農(nóng)村老年人傾向于居家或就近安享晚年，因此社區(qū)提供關愛服務可以成為老年人的主要選擇。對農(nóng)村新建小區(qū)進行系統(tǒng)規(guī)劃，配備老年人日?；顒又行暮蜕鐓^(qū)日間照料中心；新建或改建農(nóng)村社區(qū)基礎設施；推進社區(qū)信息化和智能化建設，為社區(qū)老人提供多方面的關愛服務，既彌補家庭關愛服務的不足，又能迎合老年人不愿離開居住地的意愿。另一方面，引入民營養(yǎng)老機構為農(nóng)村老年人提供多樣化的關愛服務。放寬市場準入政策，激活農(nóng)村養(yǎng)老服務市場，并在土地、稅費等方面予以全力支持，吸引社會資本進入農(nóng)村。

（二）發(fā)展多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

發(fā)展多層次農(nóng)村養(yǎng)老保障制度可以豐富養(yǎng)老保障形式，拓寬保障來源，涵蓋基本養(yǎng)老保險、商業(yè)保險、個人儲蓄等。首先，可適當提高農(nóng)村老年人的基本養(yǎng)老金水平，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老待遇差距；加大對農(nóng)民養(yǎng)老繳費的補貼力度，鼓勵符合條件的農(nóng)村積極參保并選擇較高檔次繳費；針對不同類型的農(nóng)村老人設立不同級別、類型的養(yǎng)老金，如喪偶者補貼、空巢老人補貼、失地老人補貼等。其次，提倡農(nóng)村中青年夫婦購買商業(yè)養(yǎng)老保險，可采用政府、集體補貼和個人出資相結(jié)合的方式購買商業(yè)保險，在面臨日益老齡化的人口供養(yǎng)壓力和中國家庭養(yǎng)老負擔嚴重的同時，可探索發(fā)揮商業(yè)養(yǎng)老保險的補充作用。再次，探索構建符合農(nóng)村的積極生產(chǎn)性老齡政策，鼓勵農(nóng)村老人參加各種形式的有償或低償活動。比如，可以鼓勵農(nóng)村不同老年群體之間互幫互助，發(fā)展結(jié)對式互助養(yǎng)老、老少相伴式互助養(yǎng)老、時間銀行式互助養(yǎng)老等多種形式。最后，創(chuàng)新土地養(yǎng)老機制。在土地所有權、承包權和經(jīng)營權分置的情況下，應構建新型土地收益分配關系[6]，保證農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的收入分紅及利益分配，解除農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的養(yǎng)老之憂。

（三）提升農(nóng)村老年人精神關愛服務

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中明確指出要為廣大農(nóng)民提供高質(zhì)量的精神營養(yǎng)，可見提升精神關愛服務至關重要。子女通常是老年人的精神寄托，因此有必要筑牢農(nóng)村家庭養(yǎng)老的精神基礎，大力弘揚傳統(tǒng)孝道觀，提高子女贍養(yǎng)老人的意識；倡導子女經(jīng)常和老人聊天談心，尤其是在外務工的子女應該定期給家里老人打電話，了解老人的身心狀況，幫助其排解苦悶，使老年人能夠感受到來自子女的關心和陪伴。與此同時，政府還應該積極為農(nóng)村老年人提供能夠用于娛樂消遣的場所和基礎設施，比如，推進建設專門的文化廣場和文化服務站，增添文化活動用品和體育健身器材；還可以開設具有當?shù)靥厣膱D書室、棋牌室、小型電影院、家風館等，以吸引當?shù)乩夏耆说淖⒁饬?。除了硬件設施的完備以外，還需要開展不同形式的文化活動，例如歌唱比賽、觀影活動等來充實老年人的日常生活，豐富其精神世界。此外，有必要引入社會組織來共同為農(nóng)村老年人提供精神關愛服務。通過成立或引入專門的老年人關愛服務組織，為農(nóng)村老年人提供專門的心理咨詢服務，了解不同老年人的心理狀況，并予以及時的精神關愛。

（四）從立法層面推進實現(xiàn)農(nóng)村老年人的權益保護

從立法層面完善有關農(nóng)村老年人權益保護的內(nèi)容，并將執(zhí)法過程具體化、法律化，以實現(xiàn)老年人的權益維護。首先，將現(xiàn)有法律中涉及老年人權益保護的條款予以明確化，少一些指導性條款，多一些可操作性內(nèi)容，以減少法律執(zhí)行的偏差；可考慮根據(jù)農(nóng)村老年人的實際情況和面臨難題，制定專門的權益保障法，以針對性地解決農(nóng)村留守老人、失地老人等不同老年群體的權益保障問題。其次，以法律的形式明確政府的職責，使其認識到維護老年人權益的重要性，并堅持貫徹落實。一方面，要統(tǒng)一農(nóng)村老年人權益保障管理機構，確定責任主體，避免相互推諉。機構人員應定期以入戶、擺點等形式為農(nóng)村老年人普及法律常識，并進行有關維權問題的解答和幫助。另一方面，要嚴肅處理涉及農(nóng)村老年人權益保障的案件，堅決打擊侵犯老年人合法權益的違法行為。最后，應豐富農(nóng)村老年人的權益保障內(nèi)容，將有關老年人照料護理、養(yǎng)老服務、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合等方面的保障納入法律體系，隨著社會的進步，老年人權益保障的內(nèi)容也應該與時俱進，與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應。

（五）構建農(nóng)村老年人家庭政策支持體系

家庭在供養(yǎng)、照料、慰藉等方面能夠給老年人帶來幸?？鞓罚Ｕ掀浒蚕硗砟?，因此支持家庭也是保障養(yǎng)老，提升整個家庭的發(fā)展能力將有助于改善老年人的生活水平。在構建農(nóng)村老年人家庭政策支持體系時，應該綜合評估不同類型家庭的贍養(yǎng)能力，并據(jù)此制定相應的政策框架。例如，對于農(nóng)村留守老人家庭來說，可側(cè)重發(fā)展教育、人力、就業(yè)、技術等支持政策。在教育支持政策方面，應通過微信、電話等方式向在外務工的子女開展家庭養(yǎng)老宣傳教育，鼓勵他們主動積極地與家里老年人多溝通交流，對不按時回家探望老人、不履行陪護責任的子女給予嚴肅教育甚至處罰。在人力支持政策方面，鼓勵鄰里、親屬或者是有勞動能力的老年人為留守老人提供入戶照護，并對參與照護服務的人員予以物質(zhì)獎勵和表彰。在就業(yè)和技術支持政策方面，鼓勵外出務工的子女返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)，并為其提供有利信息、指導咨詢、技術培訓、資金扶持、政策優(yōu)惠等良好寬松的發(fā)展環(huán)境。再如，對于農(nóng)村殘疾老人家庭來說，可側(cè)重發(fā)展法律、經(jīng)濟等支持政策。在法律支持政策方面，應該向有殘家庭中的子女普及關于《老年人權益保障法》的相關知識，強化其贍養(yǎng)殘疾老人的意識，而不是對殘疾老人不管不問。在經(jīng)濟支持方面，可考慮給殘疾人家庭發(fā)放生活補助；對其繳納個人所得稅、社會保險繳費時予以適當優(yōu)惠；擴大殘疾老人困難生活補貼和護理補貼的范圍，將三四級殘疾老人也納入其中。