2012年度余杭法治指數(shù)報(bào)告

■錢弘道(浙江大學(xué)法學(xué)院教授)

作為中國(guó)內(nèi)地首個(gè)法治指數(shù)，余杭法治指數(shù)的評(píng)估實(shí)踐已經(jīng)走入了第六個(gè)年頭。這一新興的法治實(shí)踐模式，至少具有以下意義:第一，通過法治指數(shù)的評(píng)估，發(fā)現(xiàn)余杭地區(qū)法治發(fā)展中的問題，并為全國(guó)地方法治建設(shè)提供參考和借鑒;第二，拓展民眾參與法治實(shí)踐的平臺(tái)，提高政府官員民主法治意識(shí)，提升法治文明水平;第三，通過研究余杭個(gè)案經(jīng)驗(yàn)，尋找法治發(fā)展規(guī)律，創(chuàng)新法治理論，探尋中國(guó)法治發(fā)展的道路;第四，余杭法治指數(shù)及其引發(fā)的一系列法治實(shí)踐，凸顯法治理論形成的實(shí)踐路徑，促成中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的形成②參見錢弘道:《中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派正在形成》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年2月7日，第A07 版;錢弘道:《法治指數(shù):法治中國(guó)的探索和見證》，《光明日?qǐng)?bào)》2013年4月9日，第11 版。。中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派是在以法治指數(shù)為代表的法治實(shí)驗(yàn)和實(shí)踐的基礎(chǔ)上提出來(lái)的，并已經(jīng)形成初步反響③李步云:《法治實(shí)踐學(xué)派的哲學(xué)基礎(chǔ)是馬克思主義》，武樹臣:《法治實(shí)踐呼喚法治實(shí)踐學(xué)派》，邱本:《為中國(guó)法治建設(shè)尋找有效的方法、路徑和技術(shù)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2013年7月24日，第A08 版。參見《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)》(人文社會(huì)科學(xué)版)2013年第5 期“中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派及其理論研究”欄目。。法治指數(shù)的深化研究必將對(duì)中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派學(xué)以及具有中國(guó)特色、中國(guó)風(fēng)格、中國(guó)氣派的法治理論的形成發(fā)揮重要作用。

一、2012年的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及其分析

基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料是測(cè)定法治指數(shù)的重要參考和輔助性依據(jù)。與法治相關(guān)的數(shù)據(jù)收集是建立整個(gè)評(píng)估模型的“前置程序”。這一部分包括了主客觀兩方面的基礎(chǔ)數(shù)據(jù):一部分是“法治余杭”的背景數(shù)據(jù)，另一部分是“法治余杭”的自評(píng)情況。

(一)2012年“法治余杭”背景數(shù)據(jù)分析

“法治余杭”的背景數(shù)據(jù)繁多，綜合考慮法治建設(shè)最具代表性的因素，選取最能說明問題的四組數(shù)據(jù)進(jìn)行比較分析。

1、完善民主政治的相關(guān)數(shù)據(jù)

從表1 顯示的數(shù)據(jù)來(lái)看，首先，2012年余杭區(qū)市民向政府建議、區(qū)人大代表提案和建議都顯著增加，市民和區(qū)人大代表的民主參與意識(shí)顯著增強(qiáng);其次，社會(huì)中社團(tuán)數(shù)量、規(guī)模和公民參加社團(tuán)人數(shù)同步增加，反映了余杭區(qū)社會(huì)文明程度的逐步提高;最后，民主黨派及法律從業(yè)者比率明顯攀升，人大代表中的民主黨派與共產(chǎn)黨員數(shù)量比例、法律從業(yè)者比例兩項(xiàng)數(shù)據(jù)同步提高。以上都充分體現(xiàn)了余杭區(qū)2012年決策民主化程度的提高。

表1 完善民主政治的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

2、政府依法行政的相關(guān)數(shù)據(jù)

由表2 可知，首先，行政復(fù)議案件的處理更加妥當(dāng)，無(wú)一起行政復(fù)議案件引發(fā)行政訴訟，或被撤銷、變更;其次，行政部門依法行政工作更加規(guī)范，行政機(jī)關(guān)敗訴的案件數(shù)為“零”，行政部門工作人員重大違法亂紀(jì)人數(shù)遠(yuǎn)低于近年平均水平;最后，信訪案件較上年有所減少，結(jié)案效果相對(duì)改善，老信訪戶也連續(xù)減少。綜上，政府行政部門的行為日趨法治化、常規(guī)化，公民在主張權(quán)利時(shí)也日益理性。

表2 政府依法行政相關(guān)案件的數(shù)據(jù)

3、司法公平正義的相關(guān)數(shù)據(jù)

由表3 可知，首先，法院一審案件數(shù)量和上訴率不斷增加，體現(xiàn)了我國(guó)發(fā)達(dá)地區(qū)社會(huì)關(guān)系日趨復(fù)雜和公民維權(quán)意識(shí)的增強(qiáng);其次，二審改判率和再審案件率同步下降，體現(xiàn)了法院裁判的公正性和專業(yè)性正在加強(qiáng);最后，一審調(diào)解結(jié)案率小幅增長(zhǎng)，占一審案件數(shù)量比較大，小額訴訟案件受理數(shù)量大幅攀升，體現(xiàn)了法院糾紛解決方式的多元化，司法效率的提高。

表3 司法公平正義相關(guān)案件的數(shù)據(jù)

4、全民素質(zhì)提升的相關(guān)數(shù)據(jù)

由表4 可見，余杭區(qū)信訪案件的總數(shù)、批次數(shù)、人次數(shù)均比上年明顯減少，而政府部門受理的投訴并確立成立的案件總數(shù)不斷增加。首先，這說明公民對(duì)維權(quán)途徑的選擇更為理性;其次，余杭區(qū)中小學(xué)法制副校長(zhǎng)、輔導(dǎo)員的配備率連續(xù)六年為100%，公民法律素質(zhì)的培養(yǎng)條件相對(duì)完備;最后，公民法律服務(wù)質(zhì)量逐漸提高。余杭區(qū)人均律師、法律服務(wù)工作者的擁有率較上一年顯著提高。

表4 全民素質(zhì)提升的部分相關(guān)數(shù)據(jù)

就已有的背景數(shù)據(jù)來(lái)看，通過與歷年數(shù)據(jù)對(duì)比分析，2012年余杭的法治狀況繼續(xù)保持穩(wěn)中有升的向好趨勢(shì)，同時(shí)仍存在較大的上升空間。

(二)2012年“法治余杭”的自評(píng)情況

余杭區(qū)在政府機(jī)關(guān)內(nèi)部自我測(cè)評(píng)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步開展了“法治余杭”建設(shè)專項(xiàng)工作組的年度考評(píng)。為確保評(píng)審的中立性，這部分的數(shù)據(jù)在法治指數(shù)測(cè)評(píng)時(shí)僅作為評(píng)審活動(dòng)的參考，并不直接作為計(jì)算依據(jù)。

綜合2008年至2012年各項(xiàng)指標(biāo)的考評(píng)分(見表5)可以看出:2012年有關(guān)“民主政治”、“依法行政”和“社會(huì)建設(shè)”項(xiàng)下的指標(biāo)分值均為近五年的最高值。有關(guān)“監(jiān)督體制”的第九項(xiàng)指標(biāo)分值則與前兩年相同，均為98 分，此得分體現(xiàn)了政府部門對(duì)法治建設(shè)已取得成果較為滿意。而有關(guān)“司法公正權(quán)威”的第三項(xiàng)指標(biāo)為114 分，為五年來(lái)的最低。這也體現(xiàn)了有關(guān)部門進(jìn)一步加強(qiáng)司法權(quán)威和透明的迫切要求。

表5 2008—2012年度“法治余杭”考評(píng)各項(xiàng)指標(biāo)實(shí)施情況的得分

上文所采用的評(píng)估數(shù)據(jù)為自評(píng)數(shù)據(jù)，故主觀因素更多一些。下文將從群眾滿意度調(diào)查、內(nèi)外組評(píng)估及專家組評(píng)估等方面進(jìn)行更為客觀具體的闡述分析。

二、群眾滿意度調(diào)查

(一)群眾滿意度問卷調(diào)查

該部分的調(diào)查主要本著“參評(píng)面廣、客觀中立、簡(jiǎn)便易行”的基本原則進(jìn)行，共收到有效調(diào)查問卷2587 份，該部分調(diào)查在樣本選擇中，充分考慮了樣本的代表性和差異性，選擇了不同年齡、不同身份、不同文化程度的社會(huì)各階層民眾來(lái)開展調(diào)研。

通過對(duì)樣本評(píng)價(jià)狀況的分類統(tǒng)計(jì)，得出本年度群眾對(duì)“法治余杭”建設(shè)的得分情況(如圖1)。

圖1 2008 －2012年度問卷調(diào)查各項(xiàng)得分情況示意圖

表6 2008 －2012年度問卷調(diào)查各項(xiàng)得分

(二)調(diào)查結(jié)果數(shù)據(jù)分析

2012年群眾對(duì)法治余杭的總體評(píng)價(jià)維持了穩(wěn)中有升的態(tài)勢(shì)。從調(diào)查數(shù)據(jù)來(lái)看，2012年度群眾對(duì)“法治余杭”滿意度的得分為70.2 分，與2011年度相比上升了4.54%，這是自2010年以來(lái)，滿意度得分連續(xù)第二年實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。而且，在有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)以來(lái)，首次出現(xiàn)10 個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)較上一年全面提升。在各單項(xiàng)指標(biāo)中，“市場(chǎng)規(guī)范有序”、“行政工作認(rèn)同度”、“黨風(fēng)廉政建設(shè)”三項(xiàng)指標(biāo)有了較大幅度的增長(zhǎng)，分別提升了11.08%、8%、6.07%; “民眾尊崇法治”、“民主政治參與”、“監(jiān)督力量健全”三項(xiàng)指標(biāo)有明顯的提高，分別增長(zhǎng)了5.67%、5.52%、4.07%; “權(quán)利救濟(jì)有效”、“社會(huì)平安和諧”、“司法公正權(quán)威”三項(xiàng)指標(biāo)也有小幅增長(zhǎng)，分別增加了2.4%、2.24%、0.72%。其中群眾對(duì)“民主政治參與”、“司法公正權(quán)威”兩項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，一舉扭轉(zhuǎn)了去年下滑的趨勢(shì)。

通過對(duì)自2008年以來(lái)群眾滿意度的比較分析，我們可得出如下結(jié)論:

首先，自2011年度群眾滿意度止跌回升后，本年度仍保持了這一可喜的態(tài)勢(shì)。其具體表現(xiàn)為群眾對(duì)“法治余杭”滿意度的增幅明顯加大，各單項(xiàng)指標(biāo)的滿意度也全面提升?？傻贸鲞@樣的結(jié)論，即余杭政府在這一年中做了大量切實(shí)有效的工作，經(jīng)歷信息時(shí)代洗禮的人民群眾，也能更加理性、客觀地對(duì)法治建設(shè)作出評(píng)價(jià)。在各項(xiàng)具體指標(biāo)中，市場(chǎng)規(guī)范有序、行政工作認(rèn)同度、黨風(fēng)廉政建設(shè)三項(xiàng)指標(biāo)的滿意度上升幅度最大，說明余杭區(qū)在這幾項(xiàng)具體工作中成效最為顯著。

其次，“民主政治參與”的滿意度較去年增漲了5.52%，獲得了突破性進(jìn)展。這一指標(biāo)得分之前長(zhǎng)期徘徊不前，2009年和2011年還曾經(jīng)兩度回落。這說明政府的政治民主程度還不能令群眾滿意，群眾參政議政的路徑尚不通暢。2012年的突破得益于以下兩方面，一是余杭區(qū)的政治體制改革和民主政治建設(shè)工作穩(wěn)步推進(jìn)，人大代表選舉、村委選舉等民主實(shí)踐獲得了顯著的效果;二是隨著網(wǎng)絡(luò)社交工具的發(fā)展，群眾參政議政的表達(dá)渠道更加寬闊，政府和群眾之間的雙向溝通更加通暢，使得群眾對(duì)政府的工作更加理解和支持。

再次，黨風(fēng)廉政建設(shè)的滿意度相對(duì)其它指標(biāo)依然偏低。由表6 可知，在2012年度，黨風(fēng)廉政建設(shè)這一指標(biāo)的得分雖然較2011年度有了較大的增長(zhǎng)，但其68.2 分的分值仍然是所有指標(biāo)中最低的。這一方面說明黨風(fēng)廉政建設(shè)長(zhǎng)期受到群眾的高度關(guān)注，另一方面也反映出，多年以來(lái)，由于工作不到位，廉政建設(shè)歷史欠賬太多，再加上個(gè)別黨員干部的貪腐行為，嚴(yán)重地?fù)p害了黨和政府的形象，直接導(dǎo)致了群眾對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)工作總體評(píng)價(jià)偏低的狀況。在2012年，黨風(fēng)廉政建設(shè)開始步入正軌。應(yīng)當(dāng)繼續(xù)維護(hù)好這個(gè)來(lái)之不易的局面，進(jìn)一步鞏固效果，爭(zhēng)取群眾更多的認(rèn)同。

最后，整體評(píng)價(jià)與各單項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)價(jià)之間增幅存在矛盾。最近5年的調(diào)查數(shù)據(jù)中，群眾的整體評(píng)價(jià)波動(dòng)幅度較小，非常穩(wěn)定，今年的群眾滿意度調(diào)查得分僅有0.71%的微量增幅。但是具體到10 個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)，其得分平均增幅達(dá)到了4.54%，而通常認(rèn)為，單項(xiàng)指標(biāo)得分與總體得分正相關(guān)，兩者增幅應(yīng)當(dāng)較為接近。其可能原因有二:其一，雖然政府在各具體工作領(lǐng)域的成效得到了群眾認(rèn)可，但長(zhǎng)期以來(lái)群眾對(duì)政府懷有刻板印象及個(gè)人偏見，使其評(píng)價(jià)總體法治狀況時(shí)不夠理性，憑印象打分;其二，本調(diào)查在問題設(shè)置上代表性不足，不能全面反映群眾對(duì)法治狀況細(xì)節(jié)的評(píng)價(jià)，群眾對(duì)問卷未提及的方面仍有不滿，因此對(duì)總體狀況打分較低。課題組需要通過進(jìn)一步調(diào)研分析，確定問題來(lái)源，改進(jìn)調(diào)研方式。

三、內(nèi)部評(píng)審組的評(píng)審結(jié)果及其分析

(一)內(nèi)部評(píng)審組評(píng)審人員構(gòu)成與指標(biāo)權(quán)重確定

內(nèi)部組大樣本是從余杭區(qū)的黨委、人大、政府以及司法機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所中直接參與法律工作的人員中隨機(jī)抽取而組成的。課題組最終隨機(jī)抽取了其中20名人員的問卷進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。

表7 2008—2012年內(nèi)部組對(duì)九項(xiàng)權(quán)重平均賦分情況

在九項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重安排上，內(nèi)部組成員按其重要性進(jìn)行了選擇。由表7 可知，從2008年到2012年，權(quán)重最小的指標(biāo)每年都在發(fā)生變化，但是，權(quán)重最大的三項(xiàng)指標(biāo)一直沒有變化，分別為“建設(shè)法治政府”、“司法公正權(quán)威”和“民主執(zhí)政優(yōu)化”。這意味著內(nèi)部組成員對(duì)這三項(xiàng)指標(biāo)在法治建設(shè)中的重要性有著一貫的認(rèn)識(shí)，這是符合現(xiàn)代法治理念的。在權(quán)重最大的三項(xiàng)指標(biāo)中，內(nèi)部組始終對(duì)“建設(shè)法治政府”這項(xiàng)指標(biāo)有所偏好，其權(quán)重在5年中有3年(2008年、2011年和2012年)排在第一位。相比之下，“民主執(zhí)政優(yōu)化”這項(xiàng)指標(biāo)的權(quán)重在逐漸下降。由此表明，內(nèi)部組在長(zhǎng)期的法治實(shí)踐中，日益重視法治建設(shè)的具體化、制度化和實(shí)踐化。

(二)內(nèi)部組對(duì)各指標(biāo)實(shí)施情況的評(píng)分及分析

對(duì)于2012年內(nèi)部評(píng)審組給以下9 項(xiàng)指標(biāo)打出的評(píng)估分?jǐn)?shù)(見表8)，可從兩個(gè)角度展開分析。第一，對(duì)9 項(xiàng)指標(biāo)的平均得分進(jìn)行橫向比較，了解它們?cè)?012年的發(fā)展?fàn)顩r;第二，對(duì)內(nèi)部組給出的總分進(jìn)行分析，闡明其隱含之意。

表8 2008—2012年內(nèi)部組對(duì)九項(xiàng)指標(biāo)實(shí)施情況的評(píng)分情況

2012年內(nèi)部組對(duì)“社會(huì)平安和諧”這項(xiàng)指標(biāo)的評(píng)分最高，為79.94 分，而“市場(chǎng)規(guī)范有序”、“法律服務(wù)完善”、“建設(shè)法治政府”的得分緊隨其后，分別為77.72 分、76.78 分、76.72 分。內(nèi)部組的評(píng)分結(jié)果與群眾滿意度調(diào)查的情況大體吻合。這顯示了內(nèi)部組對(duì)社會(huì)穩(wěn)定持有的樂觀態(tài)度，以及對(duì)市場(chǎng)秩序、法律服務(wù)水平和政府法治建設(shè)的信心。在總體評(píng)價(jià)上，從2008年到2012年，余杭區(qū)的法治建設(shè)雖出現(xiàn)波動(dòng)，但整體上呈現(xiàn)出向好的態(tài)勢(shì)。由圖2 可知，從2008 至2010年， “余杭法治建設(shè)”指標(biāo)總的得分逐年提高，從73.67 分增加到79.66 分，增長(zhǎng)了8.13%。但這個(gè)趨勢(shì)在2011年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。自2011年始，“余杭法治建設(shè)”指標(biāo)總的得分不斷下滑，其中2011年的得分為76.93，比上一年下降了3.43%;2012年在2011年的基礎(chǔ)上又下降了1.20%。盡管2011年和2012年“余杭法治建設(shè)”指標(biāo)的得分出現(xiàn)了下滑的趨勢(shì)，但2012年“余杭法治建設(shè)”指標(biāo)總的得分，還是在2008年的基礎(chǔ)上增加了3.18%。這說明余杭法治建設(shè)在整體上呈上升趨勢(shì)，內(nèi)部組成員對(duì)此是樂觀的。

不過值得注意的是，這個(gè)發(fā)展趨勢(shì)與民眾滿意度的評(píng)分走勢(shì)恰好相反:內(nèi)部組評(píng)分升高時(shí)，民眾滿意度反而降低，內(nèi)部組評(píng)分降低時(shí)，民眾滿意度反而升高。這一方面反映了政府內(nèi)部自我評(píng)價(jià)與民眾評(píng)價(jià)，由于觀察角度和掌握材料的差異，二者存在錯(cuò)位;另一方面也反映了政府必須保持謹(jǐn)慎謙虛的工作作風(fēng)，才能更好地為民眾服務(wù)。

圖2 2008—2012年內(nèi)部組評(píng)分總體統(tǒng)計(jì)情況

四、外部評(píng)審組的評(píng)審結(jié)果及其分析

(一)外部評(píng)審組評(píng)審人員構(gòu)成與指標(biāo)權(quán)重確定

外部組由不直接參與余杭區(qū)政法機(jī)關(guān)工作，但較為了解余杭法律事務(wù)的群體代表組成。人員構(gòu)成的職業(yè)分布、社會(huì)地位多元化，能更立體地反映余杭法治的真實(shí)進(jìn)程。

從指標(biāo)權(quán)重看，2008年到2012年，外部組始終給予“民主執(zhí)政優(yōu)化”、“建設(shè)法治政府”和“司法公正權(quán)威”三項(xiàng)指標(biāo)以較高權(quán)重(見表9)。說明外部組對(duì)這三個(gè)法治元素在法治建設(shè)中的核心作用有清醒認(rèn)識(shí)，也符合現(xiàn)代法治的基本理念。

“民眾崇尚法治”的權(quán)重一直偏低，在2009、2011和2012年甚至排到最后。這既不符合人們的直觀，似乎也有悖法律應(yīng)該被信仰的法治思想，但是恰好契合一位評(píng)審專家的觀點(diǎn):民眾的法律素質(zhì)固然重要，卻不是法治社會(huì)所必須。法治社會(huì)的主要規(guī)范對(duì)象應(yīng)當(dāng)是公權(quán)力，更重視對(duì)公權(quán)的約束和制衡，而對(duì)公民在法律程序外的社會(huì)生活，則應(yīng)遵循自發(fā)自為的社會(huì)邏輯。

表9 2008—2012年外部組對(duì)九項(xiàng)權(quán)重平均賦分情況

(二)外部組評(píng)審指標(biāo)實(shí)施情況的分析

對(duì)外部組的評(píng)分結(jié)果主要從兩方面分析:其一，對(duì)比分析2008—2012年9 個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)的實(shí)施情況;其二，總結(jié)外部組總的評(píng)分情況。

表10 2008—2012年外部組對(duì)九項(xiàng)指標(biāo)實(shí)施情況的評(píng)分情況

2011年9 個(gè)單項(xiàng)得分相比2010年全面下滑。2012年這種趨勢(shì)得到遏制，總體上有升有降。 “建設(shè)法治政府”、“司法公正權(quán)威”、“法律服務(wù)完善”、“市場(chǎng)規(guī)范有序”等指標(biāo)有不同程度上升。 “民主執(zhí)政優(yōu)化”、“民眾尊崇法治”、“全面協(xié)調(diào)發(fā)展”、“社會(huì)平安和諧”指標(biāo)仍繼續(xù)下滑，但幅度已明顯減小。其中“社會(huì)平安和諧”得分雖連續(xù)下滑，但仍是9 項(xiàng)指標(biāo)中最高，表明余杭區(qū)社會(huì)狀況一直較為穩(wěn)定和諧，獲得了較高評(píng)價(jià)，但仍需鞏固。而“民眾尊崇法治”得分不僅繼續(xù)下滑，且得分最低，應(yīng)在下一步工作中重視。

總體看，如圖3 所示，五年來(lái)外部組對(duì)余杭法治建設(shè)所取得成績(jī)是肯定的，從2008年的69.80 分上升到2010年的78.29 分，增長(zhǎng)了12.16%。但2011年評(píng)分明顯下滑，2012年又在2011年的基礎(chǔ)上出現(xiàn)0.76%的微幅上升。2012年是指數(shù)實(shí)施的第六年，無(wú)論是課題組對(duì)指標(biāo)的設(shè)計(jì)、調(diào)查的展開，還是群眾、內(nèi)外組成員的認(rèn)知程度、評(píng)價(jià)方法等都日臻成熟，因此數(shù)據(jù)波動(dòng)漸趨緩和，并呈現(xiàn)緩慢上升的態(tài)勢(shì)。

圖3 2008—2012年外部組評(píng)分總體統(tǒng)計(jì)情況

(三)內(nèi)外組評(píng)估結(jié)果的對(duì)比分析

內(nèi)外組評(píng)審由于其主體身份的差異，評(píng)估結(jié)果也有一定差異。

從打分情況看，內(nèi)部組的各項(xiàng)打分和總體評(píng)價(jià)普遍高于外部組，這是因?yàn)閮?nèi)部組是法治建設(shè)工作的主要參與者，又是本評(píng)估的對(duì)象，難免受主觀情緒影響。

從總體趨勢(shì)上看，本年度內(nèi)部組打分總體呈現(xiàn)繼續(xù)下降的趨勢(shì)，而外部組則止跌回升，出現(xiàn)了小幅增長(zhǎng)。這表明外部組對(duì)余杭法治建設(shè)的評(píng)價(jià)更樂觀，也反映內(nèi)部組對(duì)工作的清醒認(rèn)識(shí)。

從兩個(gè)組的權(quán)重情況看，雖然兩組對(duì)“民主執(zhí)政優(yōu)化”、“建設(shè)法治政府”和“司法公正權(quán)威”都給予了較高的權(quán)重，但內(nèi)部組更注重建設(shè)法治政府，外部組更注重民主執(zhí)政的優(yōu)化。其原因是，內(nèi)部組長(zhǎng)期在一線工作，更重視實(shí)踐上的可行性，而外部組則從批判的角度更注重從根本上解決問題。

從對(duì)指標(biāo)實(shí)施情況的打分看，兩組都給予“社會(huì)平安和諧”最高分，但內(nèi)部組對(duì)“監(jiān)督力量健全”打分最低，外部組則給“民眾尊崇法治”最低分。因?yàn)閮?nèi)部組長(zhǎng)期處于工作一線，能深刻地認(rèn)識(shí)到權(quán)力缺乏監(jiān)督的弊端。

五、專家組的評(píng)審情況和法治指數(shù)的計(jì)算

(一)專家組的評(píng)審情況

法治建設(shè)狀況的評(píng)估，需要大量來(lái)自工作現(xiàn)場(chǎng)的一手資料，這就要求相關(guān)直接參與人需具有豐富的經(jīng)驗(yàn)、深厚的理論功底和精準(zhǔn)的專業(yè)意見。為此，課題組向“法治指數(shù)專家評(píng)審組”成員——19 位在國(guó)內(nèi)外有較高知名度的法學(xué)家⑤專家組人員包括(排名不分先后):江平、劉作翔、胡建淼、林來(lái)梵、呂慶喆、邱本、孫笑俠、張志銘、武樹臣、胡虎林、鄭成良等。呈送或寄送材料。

2012年專家組的總得分為76.08 分，相較之前五年還是穩(wěn)中有升。對(duì)各項(xiàng)而言，由表11 可知，“建設(shè)法治政府”、“民眾尊崇法治”、“市場(chǎng)規(guī)范有序”、“社會(huì)平安和諧”、“監(jiān)督力量健全”五個(gè)指標(biāo)的得分相比2011年有所增加。其中，“市場(chǎng)規(guī)范有序”的增幅最大，為4.20%。

同時(shí)，專家們也指出了余杭法治建設(shè)的不足。與去年相比，“民主執(zhí)政優(yōu)化”、“司法公正權(quán)威”、“全面協(xié)調(diào)發(fā)展”三個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)得分都有不同程度下降，專家們?cè)谠u(píng)審意見中也給出了較詳細(xì)和深刻的論證。有專家指出，2012年“法治余杭”建設(shè)工作突出，如推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，挽回直接經(jīng)濟(jì)損失613.63 萬(wàn)元。但同時(shí)強(qiáng)調(diào)目前黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象仍然存在，群眾對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)的滿意度有待提高。所以，黨委、政府等仍應(yīng)加大公開范圍和擴(kuò)大審查程度，比如針對(duì)群眾反映的意見和舉報(bào)的情況，相關(guān)部門應(yīng)悉心采納和嚴(yán)格核實(shí)。還有專家指出，律師萬(wàn)人擁有數(shù)仍低于全省平均水平，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)法律隊(duì)伍建設(shè);也有專家著重關(guān)注了市場(chǎng)秩序，認(rèn)為其有待進(jìn)一步規(guī)范，不可懈怠，避免食品安全、環(huán)境問題的產(chǎn)生。

表11 2007—2012年專家組對(duì)九項(xiàng)指標(biāo)實(shí)施情況的評(píng)分情況

續(xù)表

(二)余杭法治指數(shù)的計(jì)算

2012年度余杭法治指數(shù)在歷經(jīng)近半年的群眾滿意度調(diào)查、內(nèi)外組評(píng)分和專家組評(píng)審后，最終借助科學(xué)設(shè)計(jì)的統(tǒng)計(jì)模型，得出2012年度的余杭法治指數(shù)為73.66 分。具體計(jì)算過程如圖4:

圖4 余杭法治指數(shù)計(jì)算模型

自2007 至2011年，余杭法治指數(shù)的分值分別為:71.6 分、71.84 分、72.12 分、72.48 分、72.56 分。從得分看，余杭法治狀況總體呈穩(wěn)步上升態(tài)勢(shì)。

六、余杭法治指數(shù)反映的問題及其建議

2006年， “余杭法治指數(shù)”評(píng)估項(xiàng)目正式啟動(dòng)。六年的實(shí)踐中，當(dāng)?shù)孛癖妼?duì)法治指數(shù)的了解日漸廣泛與深入，對(duì)當(dāng)?shù)胤ㄖ螤顩r的認(rèn)知與評(píng)判愈發(fā)客觀理性。內(nèi)、外部評(píng)審組所代表的地方政法從業(yè)人員和知識(shí)分子，以主要參與者的身份推動(dòng)和監(jiān)督著余杭的法治進(jìn)程。法學(xué)專家也始終關(guān)注和指導(dǎo)著余杭法治建設(shè)的現(xiàn)實(shí)狀況和發(fā)展趨勢(shì)。

在各方力量的推動(dòng)下，余杭近年來(lái)通過持續(xù)工作，取得了一些成效，總體上保持了有序、安全的治安環(huán)境，創(chuàng)造了較為和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。取得成績(jī)的同時(shí)也應(yīng)看到不足，下文就“法治余杭”建設(shè)中存在的問題，提出完善和加強(qiáng)的建議。

(一)加強(qiáng)廉政建設(shè)，提升黨的民主執(zhí)政能力

表12 2008—2012年余杭民主執(zhí)政優(yōu)化指數(shù)得分

“黨的民主執(zhí)政與廉潔從政”在九個(gè)單項(xiàng)指標(biāo)中的總得分歷年來(lái)都不甚理想，處于較低的位置。從最終的結(jié)果上看(見表12)，“民主執(zhí)政優(yōu)化指數(shù)”的總得分比去年增長(zhǎng)了0.87 分，增幅為1.20%。出現(xiàn)微幅增長(zhǎng)的原因，是該項(xiàng)指標(biāo)的群眾滿意度比去年有了明顯提高。

綜合看來(lái)，余杭區(qū)黨組織對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)、提高黨的執(zhí)政能力這兩方面的重視程度有所加強(qiáng)。例如，制定出臺(tái)《中國(guó)共產(chǎn)黨杭州市余杭區(qū)委員會(huì)工作規(guī)則》，規(guī)范了區(qū)委議事決策機(jī)制;同時(shí)，扎實(shí)推進(jìn)反腐倡廉建設(shè)，加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的辦案力度，取得了較好的成績(jī)。盡管如此，黨的民主執(zhí)政與廉潔從政建設(shè)，依然是需要繼續(xù)加強(qiáng)的部分，具體可從以下幾方面入手:第一，人才選撥應(yīng)透明、公正，不能任人唯親，要有健全的人才選拔機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制，可嘗試建立人才選拔責(zé)任追究機(jī)制。第二，將區(qū)委議事決策機(jī)制落到實(shí)處，只有更多地貼近民眾，集思廣益，制定的政策才會(huì)切合實(shí)際需求，利于開展落實(shí);尤其是對(duì)涉及民生和其他重大事項(xiàng)的決策，要切實(shí)做好聽證工作⑥在調(diào)研過程中，有民眾反映:“區(qū)委、區(qū)政府在重大民生工程建設(shè)上缺少民主、民本意識(shí)，特別是近幾年來(lái)學(xué)校布局規(guī)劃上很不合理，導(dǎo)致家庭教育成本增加。遷建學(xué)校，不征求有關(guān)學(xué)校師生意見，不搞聽證?！薄５谌?，提高基層居(村)委會(huì)選舉的透明度與公信力，嚴(yán)肅程序，嚴(yán)格審核;提高候選人的素質(zhì)，防止賄選、拉票情況，真正選出老百姓信任的代表。

(二)健全監(jiān)督機(jī)制，提升監(jiān)督效能

表13 2008—2012年余杭監(jiān)督力量健全指數(shù)得分

建設(shè)法治社會(huì)，其題中應(yīng)有之義是對(duì)公權(quán)的監(jiān)督和制約，而一個(gè)富有效能的監(jiān)督機(jī)制是法治社會(huì)的制度保障。完善的監(jiān)督體制包含了黨內(nèi)監(jiān)督、大人及政協(xié)監(jiān)督、政府內(nèi)部監(jiān)督、司法監(jiān)督、媒體監(jiān)督及公眾監(jiān)督等?！氨O(jiān)督力量的完善”是歷年評(píng)估中相對(duì)較弱的一部分。雖然去年該項(xiàng)得分有所改觀，但今年又出現(xiàn)一定程度的下滑:從2011年的72.85 分，下降到了今年的71.97 分，降幅1.21%。其直接原因，一方面是由于民意調(diào)查的評(píng)價(jià)止步不前，另一方面是由于內(nèi)部組的打分有了相當(dāng)幅度的下降。由表13 可知，2011年，內(nèi)部組的打分為77.94 分，到了2012年卻只有73.11 分，降幅達(dá)6.20 個(gè)百分點(diǎn)。內(nèi)部組評(píng)分的下滑，反映了監(jiān)督力量的不健全，也表明余杭區(qū)政法系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)自身工作的反思。上文的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)顯示，2012年，余杭區(qū)人大代表建議辦結(jié)率為100%，區(qū)政府上報(bào)規(guī)范性文件14 件，備案、審查率達(dá)100%。同時(shí)，法院外網(wǎng)開設(shè)“院長(zhǎng)信箱”，保證了群眾監(jiān)督渠道的暢通。這些都表明相關(guān)部門做了不少有針對(duì)性工作。但是，除追求工作的數(shù)量指標(biāo)外，實(shí)際工作效能還有待進(jìn)一步提高。具體而言，應(yīng)進(jìn)一步鞏固長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)督體制的嚴(yán)密性和可操作性。為此，應(yīng)使監(jiān)督制度更為具體明晰，政府公開信息制度更加完善，以保障公民監(jiān)督的渠道暢通。同時(shí)應(yīng)發(fā)揮輿論監(jiān)督的重要作用，使之轉(zhuǎn)化為制約公權(quán)的有效力量。

(三)提升全民法治理念，強(qiáng)化各階層的法律素養(yǎng)

表14 2008—2012年余杭民眾尊崇法治指數(shù)得分

通過縱向比較，發(fā)現(xiàn)余杭區(qū)“民眾尊崇法治”的滿意度有明顯的提升。且民意調(diào)查和各評(píng)審組在這一點(diǎn)上達(dá)成了共識(shí)。與2011年相比，2012年“民眾尊崇法治”總得分增長(zhǎng)了3.38%，這其中涵蓋了民意調(diào)查打分5.67%的增幅、內(nèi)部組打分4.08%的增幅、外部組打分3.50%的增幅和專家組打分0.57%的增幅。

法治意識(shí)，即是權(quán)利意識(shí)、規(guī)則意識(shí)。公民是否尊重憲法和法律的權(quán)威，是否選擇在法律的框架內(nèi)理性表達(dá)自己的權(quán)利訴求，是當(dāng)?shù)胤ㄖ谓ㄔO(shè)的社會(huì)文化保障。參考內(nèi)外組和專家組意見，余杭區(qū)可從以下三個(gè)方面繼續(xù)推進(jìn)“民眾尊崇法治”的建設(shè)工作:第一，余杭區(qū)法院和公安分局提供的數(shù)據(jù)顯示，在違法犯罪人員中，14 －18 歲的青少年犯罪人數(shù)較多，不滿18 歲的青少年違法人數(shù)持續(xù)增長(zhǎng)。這說明對(duì)青少年的法制教育還需要加強(qiáng)，為此，司法局、教育局等部門要深入探索對(duì)青少年開展法制教育的方法，同時(shí)采取各種措施減少社會(huì)不良環(huán)境對(duì)青少年的負(fù)面影響;第二，余杭區(qū)人口來(lái)源復(fù)雜，存在大量的外來(lái)務(wù)工人員，人口流動(dòng)性大。對(duì)于這部分人員，不僅要進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)和教育工作，還應(yīng)該有針對(duì)性地開展普法工作，提高他們的法律意識(shí);第三，對(duì)企業(yè)的法定代表人、經(jīng)營(yíng)管理者，要強(qiáng)化法律知識(shí)的培訓(xùn)，引導(dǎo)他們將追求商業(yè)利潤(rùn)的動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)化為合法的行為。

(四)推進(jìn)法治政府建設(shè)，塑造服務(wù)型政府

表15 2008—2012年余杭建設(shè)法治政府指數(shù)得分

2012年余杭區(qū)在“建設(shè)法治政府”的得分上有一定提升。表15 顯示，群眾組(民意調(diào)查)、外部組、專家組的打分比2011年都有一定程度的上升，分別增長(zhǎng)了8.00%、3.30%、1.61%。這說明余杭政府的法治建設(shè)工作獲得了較好的社會(huì)評(píng)價(jià)。內(nèi)部組的打分則出現(xiàn)了下滑，降幅為2.40%，表明余杭區(qū)政府認(rèn)識(shí)到自身工作的不足，對(duì)法治建設(shè)提出了更高的要求。

法治政府的構(gòu)建須遵循行政合法性原則和行政合理性原則，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升公共服務(wù)能力，建立服務(wù)型政府，都是行政合理的重要內(nèi)容。對(duì)此，余杭政府采取了一系列的舉措，如，健全行政規(guī)范性文件的審查制定與備案機(jī)制，推行行政敗訴雙重考核機(jī)制，建立法律顧問制度，首推“微審批”服務(wù)，深化行政審批制度改革等。

根據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)和調(diào)研情況，并參考評(píng)審人員的意見，課題組認(rèn)為余杭區(qū)政府需要從以下四個(gè)方面做工作:

1、從余杭區(qū)監(jiān)察局的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，2012年余杭行政部門工作人員重大違法亂紀(jì)案件數(shù)較上年增加一起，故而，對(duì)行政管理中存在的問題不能掉以輕心。應(yīng)建立和強(qiáng)化長(zhǎng)效機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)行政人員的宣傳教育。

2、在征地拆遷過程中，堅(jiān)決杜絕未批先征的違法行為。行政行為要遵守合法性原則，嚴(yán)格行政責(zé)任，對(duì)損害群眾利益的責(zé)任人，應(yīng)當(dāng)追究相應(yīng)責(zé)任。同時(shí)，進(jìn)一步著力加強(qiáng)行政管理活動(dòng)的公開化、透明化。以民主決策、服務(wù)民眾為導(dǎo)向，對(duì)重大事件和群眾投訴案件的處理要進(jìn)行聽證，重視群眾意見。

3、在制定規(guī)范性文件的過程中，公眾參與度不高，公布程序流于形式，普通群眾無(wú)法及時(shí)清楚地了解法律文件的內(nèi)容。為此，應(yīng)加強(qiáng)宣傳力度，并設(shè)定常規(guī)有效的文件公開和查詢渠道，以便群眾及時(shí)知悉法律文件的具體內(nèi)容。

4、行政系統(tǒng)內(nèi)人本位、官本位的思想還存在，行政工作人員自我約束不嚴(yán)，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。所以，要加強(qiáng)宣傳和教育，使依法行政、建立法治政府的理念真正根植于每個(gè)行政工作人員的心中。

(五)提高司法透明度，強(qiáng)化執(zhí)行能力，維護(hù)司法公正

表16 2008—2012年余杭司法公正權(quán)威指數(shù)得分

2012年余杭區(qū)“司法公正權(quán)威”指數(shù)的得分有所下降，降幅為1.24%。結(jié)合自評(píng)數(shù)據(jù)和相關(guān)材料可發(fā)現(xiàn)，一審案件中上訴案件的比率總體上呈上升態(tài)勢(shì)，2012年為最高，達(dá)到了6.04%(見表3)。法院民、商事案件的執(zhí)行結(jié)案率為90.2%，有效執(zhí)行率為65.77%，相較2011年均有所下降。結(jié)合調(diào)研情況看，對(duì)“司法公正權(quán)威”這項(xiàng)指標(biāo)產(chǎn)生主要影響的因素，主要集中在判決執(zhí)行難和司法公開性、透明性較差兩方面。

因此，建議余杭今后有針對(duì)性地提高司法活動(dòng)的公正性、權(quán)威性。如，強(qiáng)化司法透明程序，遏止司法腐敗;對(duì)于一些重大違法案件，應(yīng)通過媒體向社會(huì)公開報(bào)道以提高公信力;法院在審理民商事案件的過程中，不僅要重程序，也要重執(zhí)行，完善判決執(zhí)行制度，探索有效的執(zhí)行手段，加強(qiáng)服務(wù)意識(shí)。在審理程序終結(jié)的同時(shí)，著實(shí)提高實(shí)際執(zhí)行的比率，更有效維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

結(jié)語(yǔ)

余杭法治指數(shù)的測(cè)定對(duì)全國(guó)其他地方的法治評(píng)估和法治實(shí)踐產(chǎn)生了積極作用。一些地方借鑒余杭經(jīng)驗(yàn)，開始探索法治指數(shù)的測(cè)定工作，如云南昆明、湖北襄陽(yáng)、四川等地。湖北襄陽(yáng)計(jì)劃2014年測(cè)定9 個(gè)縣市區(qū)法治指數(shù)，將成為首個(gè)測(cè)定若干縣市區(qū)法治指數(shù)并進(jìn)行橫向比較的地區(qū)⑦劉曉麗:《襄陽(yáng)市將建法治指數(shù)考評(píng)體系》，《襄陽(yáng)日?qǐng)?bào)》，2013年9月27日。湖北襄陽(yáng)擬邀請(qǐng)浙江大學(xué)錢弘道為召集人的專家團(tuán)隊(duì)實(shí)施指數(shù)測(cè)定工作。。這將為不同省份的縣市區(qū)法治指數(shù)的橫向比較創(chuàng)造條件。不同地方的法治指數(shù)實(shí)踐將推動(dòng)法治的深化研究;而這種量化實(shí)證研究，代表了法學(xué)研究的新方法。

法治指數(shù)實(shí)驗(yàn)的一個(gè)結(jié)果是中國(guó)法治實(shí)踐學(xué)派的提出?！爸袊?guó)法治實(shí)踐學(xué)派”是一個(gè)嶄新的學(xué)術(shù)概念。我們是在“中國(guó)”這個(gè)背景下進(jìn)行法治的創(chuàng)新實(shí)踐，必須有適合中國(guó)的法治理論，也一定會(huì)形成具有鮮明中國(guó)風(fēng)格的學(xué)術(shù)流派。中國(guó)的轉(zhuǎn)型期，從事法學(xué)理論和實(shí)踐工作的同志面臨的任務(wù)就是:緊緊圍繞法治中國(guó)實(shí)踐，創(chuàng)新法治理論，推動(dòng)法學(xué)流派形成，尋找中國(guó)法治發(fā)展道路。