城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化策略

【摘 要】城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化訴求，具體體現(xiàn)在政策支持和資源保障兩個(gè)方面，針對(duì)城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展面臨的政策、師資、辦學(xué)指標(biāo)等方面的突出問(wèn)題，提出強(qiáng)化均衡價(jià)值理念，實(shí)施弱勢(shì)補(bǔ)償政策；建立教師交流制度，實(shí)行資源共享機(jī)制；構(gòu)建科學(xué)評(píng)估體制，引導(dǎo)教育均衡發(fā)展等具體策略。

【關(guān)鍵詞】城鄉(xiāng) 義務(wù)教育 城鎮(zhèn)化 均衡 訴求 策略

城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)持久增長(zhǎng)的內(nèi)生動(dòng)力，拉動(dòng)內(nèi)需潛力巨大。黨的十八大報(bào)告多次強(qiáng)調(diào)“新型城鎮(zhèn)化”，表明新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)、擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要抓手。義務(wù)教育作為具有較強(qiáng)特性的公共物品，在我國(guó)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性和全局性的重要作用。作為事關(guān)國(guó)計(jì)民生的農(nóng)村義務(wù)教育，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中經(jīng)受了前所未有的影響，發(fā)生著重大變革。對(duì)此，教育部提出了初步規(guī)劃，“力爭(zhēng)2020年實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)基本均衡”的目標(biāo)，黨的十八大報(bào)告進(jìn)一步指出，要堅(jiān)持走中國(guó)特色城鎮(zhèn)化道路，“均衡發(fā)展九年義務(wù)教育”。實(shí)行城鄉(xiāng)義務(wù)教育均等化，是“農(nóng)村最大的公共事業(yè)”，是推進(jìn)農(nóng)村綜合改革、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的堅(jiān)強(qiáng)保證，是政府公共財(cái)政的基本職能和擴(kuò)大公共財(cái)政覆蓋農(nóng)村范圍的必然要求。城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡已經(jīng)成為促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)公平的基礎(chǔ)和關(guān)鍵，已經(jīng)成為我國(guó)今后一段時(shí)間發(fā)展教育的重要問(wèn)題，當(dāng)前，應(yīng)研究新型城鎮(zhèn)化對(duì)義務(wù)教育均衡發(fā)展的訴求，遇到的問(wèn)題和提出其發(fā)展的具體策略。

一、城鎮(zhèn)化對(duì)城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均等化訴求

2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)人口6.91億人，農(nóng)村人口6.57億人，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口，城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.27%，是我國(guó)社會(huì)結(jié)構(gòu)的一個(gè)歷史性巨變，標(biāo)志著我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入新階段，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面都產(chǎn)生了深刻影響。城鎮(zhèn)化必然推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)向城市社會(huì)演變，但絕不是以城市文明替代農(nóng)村文明。農(nóng)村義務(wù)教育是農(nóng)村的希望，應(yīng)當(dāng)成為“為農(nóng)”服務(wù)的教育。當(dāng)前，迫切需要理解和按照黨的十八大報(bào)告的要求，“大力促進(jìn)教育公平，合理配置教育資源，重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、貧困、民族地區(qū)傾斜”。我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育在全面普及后正進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)期，面臨著推進(jìn)公平、提高質(zhì)量的雙重任務(wù)，全面實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展目標(biāo)，其現(xiàn)實(shí)訴求主要是兩個(gè)方面：

（一）城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡化的政策支持

城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡實(shí)質(zhì)是指在平等原則的支持下城鄉(xiāng)教育機(jī)構(gòu)、受教育者在義務(wù)教育活動(dòng)中平等待遇的實(shí)現(xiàn)，最基本的訴求是社會(huì)在城鄉(xiāng)教育群體間平等地分配教育資源和份額，達(dá)到教育需求與教育供給的相對(duì)均衡，最終落實(shí)在城鄉(xiāng)人們對(duì)義務(wù)教育資源的支配和使用上。城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡包含配置、供需和動(dòng)態(tài)均衡的三重內(nèi)涵，這三種均衡都依靠義務(wù)教育政策支持實(shí)現(xiàn)，政策支持的主要體現(xiàn)：一是教育資源分配均衡，政府應(yīng)該平等提供城市和農(nóng)村的辦學(xué)條件，使城鄉(xiāng)之間、城鄉(xiāng)各內(nèi)部學(xué)校之間的諸多辦學(xué)要素得到均衡發(fā)展；二是教育制度保障均衡，保障城鄉(xiāng)學(xué)生學(xué)習(xí)的權(quán)利平等實(shí)現(xiàn)，獲得同樣平等的入學(xué)機(jī)會(huì)；三是學(xué)習(xí)進(jìn)程機(jī)會(huì)均衡，城鄉(xiāng)學(xué)生擁有平等的學(xué)習(xí)、就業(yè)和成功的機(jī)會(huì)；四是教育目標(biāo)設(shè)定均衡，同樣平等關(guān)注并為之提供城鄉(xiāng)學(xué)生潛能最大程度的發(fā)展的環(huán)境和條件。

（二）城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的資源保障

城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的改革發(fā)展推動(dòng)作用主要反映在教育資源上，一是明顯改善了農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)資源條件，與2001年相比，2010年全國(guó)農(nóng)村小學(xué)生均教學(xué)及輔助用房面積從2.8平方米提高到3.5平方米，體育場(chǎng)館面積和教學(xué)自然實(shí)驗(yàn)儀器達(dá)標(biāo)學(xué)校分別從46.8%、45.5%提高到54.6%、50.4%；二是整體提高了農(nóng)村義務(wù)教育教師隊(duì)伍素質(zhì)，2010年，我國(guó)農(nóng)村小學(xué)、初中專任教師合格率分別為99.4%、98.4%，分別比2001年提高3.0和11.3個(gè)百分點(diǎn)；三是初步催生了農(nóng)村義務(wù)教育資源現(xiàn)代化雛形，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，城市先進(jìn)的教育理念、辦學(xué)思想、管理模式逐步向農(nóng)村輻射。但由于我國(guó)地域遼闊，各區(qū)域間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展極不平衡，差異特征明顯，城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的二元體制導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)差距，二元體制還未徹底消除，在長(zhǎng)期歷史發(fā)展中形成的城鄉(xiāng)義務(wù)教育的差距依然存在，國(guó)家教育經(jīng)費(fèi)投資長(zhǎng)期集中高等教育和城市居民的局面難于徹底轉(zhuǎn)變。以2007年為例，農(nóng)村生均公用經(jīng)費(fèi)支出為403.76元，雖然比2006年的248.53元增長(zhǎng)62.64%，但依然低于全國(guó)平均水平，更遠(yuǎn)低于城市生均公用經(jīng)費(fèi)。北京市普通小學(xué)生均公用經(jīng)費(fèi)是2951.59元，上海是2844.93元；而位于西部的貴州省，生均公用經(jīng)費(fèi)僅有198.56元，不足200元，不足全國(guó)平均水平的一半。而位于中部地區(qū)的江西省該項(xiàng)支出僅有283.34元。這種地區(qū)差距的背后實(shí)質(zhì)是城鄉(xiāng)差距，所謂公用經(jīng)費(fèi)是指保證中小學(xué)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的費(fèi)用，在實(shí)際中，一般農(nóng)村主要是用于購(gòu)買學(xué)校所需的水電、紙筆等滿足學(xué)校正常運(yùn)行的費(fèi)用。由此可見(jiàn)，相當(dāng)一些地區(qū)農(nóng)村與城市相比，必然存在教育經(jīng)費(fèi)短缺、教育資源配置不足、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后和滯后等問(wèn)題。長(zhǎng)此以往，城市義務(wù)教育成為既有資源配置模式的最大受益者而形成良性循環(huán)成為信息化“強(qiáng)勢(shì)群體”，反之，農(nóng)村成為“弱勢(shì)群體”。

二、城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展遇到的主要問(wèn)題

（一）教育政策的城鄉(xiāng)不均衡

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)教育政策制定的價(jià)值取向是以“城市為中心”，教育公共政策大多優(yōu)先滿足或只反映城市人利益，忽視城鄉(xiāng)教育資源的巨大不平衡問(wèn)題，近年來(lái)最新中小學(xué)的教材和課程改革也主要確定在城市，最終其定案以城市學(xué)生學(xué)力為依據(jù)，并不適合廣大農(nóng)村學(xué)生的特點(diǎn)與需求。城鄉(xiāng)教師待遇標(biāo)準(zhǔn)和師資配備標(biāo)準(zhǔn)不同，導(dǎo)致農(nóng)村年輕優(yōu)秀教師流入城市，農(nóng)村義務(wù)教育質(zhì)量難于得到保障和提高。1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》提出基礎(chǔ)教育實(shí)行地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理后，義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)主要由地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)，中央財(cái)政承擔(dān)義務(wù)教育比重低，由于縣鄉(xiāng)政府經(jīng)濟(jì)極不平衡，支持經(jīng)濟(jì)落后縣鄉(xiāng)教育的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度未建立和完善。政策不均衡造成農(nóng)村義務(wù)教育“弱勢(shì)群體”得不到城市“優(yōu)勢(shì)群體”共享的優(yōu)質(zhì)教育資源，城鄉(xiāng)整體不均衡問(wèn)題依然在所難免。

（二）教師資源的城鄉(xiāng)不均衡

在農(nóng)村義務(wù)教育“弱勢(shì)群體”中，教師享受不到城鎮(zhèn)化帶來(lái)的惠利，在城鎮(zhèn)化義務(wù)教育發(fā)展中，必須“教師先行”。城市一貫是推進(jìn)義務(wù)教育教學(xué)改革的重點(diǎn)，教師在教育教學(xué)改革中廣受鍛煉，在游泳中學(xué)游泳，加之思想相對(duì)開(kāi)放，接受新事物快，教師群體教育水平迅速得到提高。農(nóng)村管理體制和運(yùn)行機(jī)制不健全，缺乏規(guī)劃和技術(shù)指導(dǎo)，受教育環(huán)境的局限，教師得不到真正教育教學(xué)改革的體驗(yàn)，加之農(nóng)村相對(duì)封閉，教師接受新事物相對(duì)較慢。教師大多要么在上級(jí)組織的教育培訓(xùn)中學(xué)習(xí)過(guò)一些教育教學(xué)改革與現(xiàn)代信息技術(shù)理論以及教育信息技術(shù)，但在課堂中并不操作；要么未曾接觸真正的教育教學(xué)改革和使用過(guò)網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)進(jìn)行教學(xué)。

（三）辦學(xué)指標(biāo)的城鄉(xiāng)不均衡

在教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，長(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)村義務(wù)教育評(píng)估的辦學(xué)條件標(biāo)準(zhǔn)低于城市，為不少地方官員忽視或減少義務(wù)教育資源投入，換取經(jīng)濟(jì)方面的暫時(shí)發(fā)展提供了空間。學(xué)校義務(wù)教育基礎(chǔ)建設(shè)效益評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不健全和不完善，管理部門缺乏學(xué)校辦學(xué)效益和績(jī)效考核評(píng)價(jià)指標(biāo)，學(xué)校注重硬件投入，輕成本效益績(jī)效核算，一方面城市學(xué)校教育基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出現(xiàn)超過(guò)實(shí)際需要不切實(shí)際的超前消費(fèi)，另一方面農(nóng)村學(xué)校超過(guò)實(shí)際能力舉債建設(shè)，增加了基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)驗(yàn)信息化設(shè)備的運(yùn)行成本。目前農(nóng)村學(xué)校義務(wù)教育的公用經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，除公用開(kāi)支外，無(wú)法保障甚至無(wú)法提供更多經(jīng)費(fèi)用于現(xiàn)代教育技術(shù)設(shè)備的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展的策略

（一）強(qiáng)化均衡價(jià)值理念，實(shí)施弱勢(shì)補(bǔ)償政策

義務(wù)教育的城鄉(xiāng)均等實(shí)質(zhì)就是人權(quán)平等在教育上的具體體現(xiàn)，人們受教育的機(jī)會(huì)及其結(jié)果的均等和公正。我國(guó)已經(jīng)形成的義務(wù)教育不均衡的狀況是區(qū)域因經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平差異，特別是城鄉(xiāng)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異在教育資源上呈現(xiàn)顯著的不均衡和不平等性。因而，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡發(fā)展必然迫切需要強(qiáng)化均等平等公正的價(jià)值理念，對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育弱勢(shì)群體實(shí)施補(bǔ)償和傾斜政策。其理由：一是教育均等理念要求，補(bǔ)償政策是對(duì)城鄉(xiāng)現(xiàn)實(shí)義務(wù)教育不平等的反動(dòng)和補(bǔ)救；二是教育近期效果的要求，弱勢(shì)群體沒(méi)有一定的“加速度”補(bǔ)償政策，與強(qiáng)勢(shì)群體實(shí)施“同速度”甚至“低速度”政策，永遠(yuǎn)趕不上強(qiáng)勢(shì)群體狀況；三是教育長(zhǎng)遠(yuǎn)效益要求，根據(jù)“木桶理論”和系統(tǒng)理論，城鄉(xiāng)義務(wù)教育的整體質(zhì)量水平取決于“木桶短板”，重點(diǎn)要加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育的投入；四是教育政策的合法性要求，農(nóng)村學(xué)生眾多，義務(wù)教育政策的價(jià)值選擇滿足和符合絕大多數(shù)社會(huì)成員的利益訴求，才具有較強(qiáng)的合法性。

（二）建立教師交流制度，實(shí)行資源共享機(jī)制

城鄉(xiāng)義務(wù)教育的均衡最終是要在農(nóng)村學(xué)生層面得以實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)學(xué)生一樣的發(fā)展上。師資不均衡是城鄉(xiāng)義務(wù)教育不均衡的突出表現(xiàn)，進(jìn)而在城鄉(xiāng)教育質(zhì)量上體現(xiàn)出不平衡。解決這一問(wèn)題應(yīng)學(xué)習(xí)其他國(guó)家的有效經(jīng)驗(yàn)，如日本和韓國(guó)政府就制定和實(shí)行校長(zhǎng)和教師定期輪換政策，對(duì)不發(fā)達(dá)地區(qū)任教的教師提供高薪和補(bǔ)助，同時(shí)規(guī)定，一些將要提拔的教育官員和教師也必須到邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)工作一段時(shí)間之后，才能提拔和晉升。各級(jí)政府可以建立和實(shí)行優(yōu)質(zhì)教師交流政策和優(yōu)質(zhì)教育資源共享機(jī)制，幫助農(nóng)村學(xué)校盡快提高師資隊(duì)伍的整體水平，堅(jiān)持和使這項(xiàng)政策機(jī)制常態(tài)化，可以解決不同學(xué)校師資出現(xiàn)的閑置和緊缺的矛盾，平衡教學(xué)工作任務(wù)，最大限度發(fā)揮優(yōu)質(zhì)師資的作用，同時(shí)充分利用教育信息化帶來(lái)的資源共享平臺(tái)，更好更快促進(jìn)城鄉(xiāng)共享義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)資源。

（三）構(gòu)建科學(xué)評(píng)估體制，引導(dǎo)教育均衡發(fā)展

教育督導(dǎo)評(píng)估對(duì)各類學(xué)校辦學(xué)起到了“指揮棒”的導(dǎo)向作用。但教育評(píng)估將重點(diǎn)放在對(duì)學(xué)校鑒定分等上，必然導(dǎo)致地方政府為“政績(jī)漂亮”，把有限資源集中投入所謂城市的“重點(diǎn)”“窗口”“示范”等學(xué)校，誤導(dǎo)社會(huì)和家長(zhǎng)，加劇城鄉(xiāng)學(xué)校間的不平衡，直接導(dǎo)致學(xué)校兩極分化，產(chǎn)生優(yōu)者愈優(yōu)劣者愈劣的“馬太效應(yīng)”。因此，城鄉(xiāng)義務(wù)教育信息化均衡發(fā)展，首先必須改變已有教育評(píng)估體制，樹(shù)立科學(xué)均衡發(fā)展觀，并以此為導(dǎo)向，制定統(tǒng)一的、非歧視化的學(xué)校評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，敦促各級(jí)政府改善薄弱學(xué)校，遏制少數(shù)辦學(xué)條件較好的學(xué)校之間無(wú)限攀比的現(xiàn)象，淡化對(duì)學(xué)校等級(jí)評(píng)估，為學(xué)校和學(xué)生營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)、個(gè)性發(fā)展的環(huán)境。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育弱勢(shì)群體發(fā)展，提高其質(zhì)量，根本改善其狀況面貌，實(shí)現(xiàn)其跨越式發(fā)展應(yīng)該成為各種辦學(xué)指標(biāo)體系、評(píng)估體系、經(jīng)費(fèi)投入指標(biāo)體系中的重要內(nèi)容導(dǎo)向。

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