淺析美國環(huán)境法中的祖父原則

摘 要：美國環(huán)境法中的祖父原則，簡稱環(huán)境祖父原則，是產(chǎn)生于19世紀末20世紀初的“祖父原則”在環(huán)境法中的延伸與發(fā)展。簡要總結了美國祖父原則的概念、產(chǎn)生與發(fā)展，論述了環(huán)境祖父原則在美國法中的具體體現(xiàn)，并簡單概述了環(huán)境祖父原則在我國的體現(xiàn)以及對我國的啟示。

關鍵詞：美國法；環(huán)境法；祖父原則；祖父條款

中圖分類號：D93 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）12-0133-02

一、祖父原則的產(chǎn)生與發(fā)展

祖父原則，又稱祖父條款（Grandfather Clauses），是一種追溯性條款。祖父條款適用于根據(jù)先前的狀態(tài)而獲取的任何形式的法律豁免，它賦予舊有體制下產(chǎn)生的事物免受新體制下新的法律法規(guī)約束的特權。

最早的祖父條款產(chǎn)生于1890年至1910年，收錄于美國南部的杰姆·克勞法和當時美國的新憲法當中。當時，部分州通過法例以人頭稅及讀寫能力試來評定選民資格，唯一的例外是那些在南北戰(zhàn)爭前已經(jīng)擁有選民資格的人及其后代。這一“祖父條款”的目的在于防止黑人、美洲原住民、墨西哥裔美國人及某些白人擁有投票權的同時，保障大部分白人的投票權[1]。在1915年吉恩訴美國一案中，美國最高法院發(fā)現(xiàn)“祖父條款”是違憲的，免除文化測試的祖父條款立即被強制停止使用。1966年，美國聯(lián)邦最高法院在哈勃訴弗吉尼亞選舉委員會一案中明確規(guī)定，人頭稅不能在任何的選舉中被征收。

在選舉法中，“祖父條款”雖然被視為違憲并廢除了，但是“祖父條款”的精神遺留了下來，并在不同的法律領域里延伸與發(fā)展?！癎randfather”甚至衍生出了一個動詞的含義，表示“不溯及既往”，例如：“grandfathered power plant”指一座老發(fā)電廠未能符合新污染管制條例，在不溯及既往原則下獲得豁免而維持原貌繼續(xù)運作[2]。如今，祖父原則在美國的法律中十分普遍。它在許多其他的法律中都有所體現(xiàn)，如銀行法、稅法、食物與藥品法、室內(nèi)裝潢、醫(yī)療補助、環(huán)境法、棒球規(guī)則以及一些國會自治法。

“祖父原則”的廣泛適用甚至并且已然擴展到了高端的國際法領域，如國際環(huán)境法、國際貿(mào)易法等[3]。1997年12月，在日本京都由聯(lián)合國氣候變化框架公約參加國三次會議制定出了《京都議定書》，確定了簽署協(xié)定書的183個國家的溫室氣體碳減排義務以及“共同但有區(qū)別”的原則。而在第一期《京都議定書》計劃下，正是“祖父原則”被用來確定碳排放權的初始分配。

在美國環(huán)境法當中，“祖父原則”賦予既存的舊工廠等設施以特權，讓它們在舊有的標準下繼續(xù)運營，而新設的設施只有在滿足新制定的、更加嚴格的標準的情況下才能設立。

二、祖父原則在美國環(huán)境法中的體現(xiàn)

環(huán)境祖父原則主要體現(xiàn)在三部法律中：資源保護和恢復法案（RCRA）、清潔空氣法以及土地利用和分區(qū)法。在此，以資源保護和恢復法案為例進行闡述。

（一）資源保護和恢復法中的雙層制度

資源保護和恢復法（The Resource Conservation and Recovery Act，簡寫為RCRA），是專門用來管理對有害廢物的處置、儲存、運輸、清除的聯(lián)邦法律，它是一個記錄有害廢物從產(chǎn)生到清除、“從搖籃到墳墓”的管理制度[4]。

RCRA包含著兩種完全不同的管理制度。除了正常的管理標準之外，在某些情況下，國會不要求已經(jīng)存在的垃圾處理工廠符合新的選址與技術標準，而是創(chuàng)制了另一個稱為“暫時狀態(tài)”的制度，這一制度事實上就是一個“祖父條款”。通過“暫時狀態(tài)”制度，舊有的工廠無須遵守適用于新建工廠的嚴格標準和操作許可要求。

在RCRA中，國會要求環(huán)境保護局頒布法令，規(guī)定無論新舊的有害廢物處理工廠都要向其申請操作許可證。然而，如果一個工廠在1980年9月就已經(jīng)建立或者在RCRA要求工廠滿足許可證要求之日前就存在，那么它就能被視為擁有許可證，直到對它的許可證申請做出最終的行政處理為止[3]。暫時狀態(tài)制度讓既存的工廠在許可證申請懸而未決的情況下繼續(xù)運營，是許可證被發(fā)布或拒絕前的過渡階段與平臺。

（二）有害廢物焚燒爐

適用于有害廢物焚燒爐的RCRA許可制度能夠更好地說明RCRA的“暫時狀態(tài)”條例是如何充當環(huán)境法祖父原則的。

那些不符合“暫時狀態(tài)”條件的工廠必須獲得RCRA規(guī)定的許可證，并且遵循該法律規(guī)定的工廠運營的要件。為了達到“暫時狀態(tài)”制度的要求，一個有害廢物焚燒爐必須成為一個“現(xiàn)存的有害廢物管理設施”；同時，它必須告知環(huán)保局它自身的運營情況，并且向其提出短期和初始的運營許可證申請[3]。

國會之所以制定這種雙層管理制度是因為它害怕如果現(xiàn)存工廠被急切地要求去達到新的嚴格標準，它們中大多數(shù)都將被迫關閉，這將會造成社會處理有害廢物的能力不足。歷史數(shù)據(jù)表明，環(huán)保局頒發(fā)RCRA許可證的條件十分嚴苛，速度十分緩慢，直到1985年，只有五個垃圾填埋場和17個焚燒爐得到了RCRA的許可證，而其他的工廠則都在“暫時狀態(tài)”下繼續(xù)運營。有人說“暫時狀態(tài)”制度有了自己的生命，因為它使大約8000個工廠的存續(xù)變成了現(xiàn)實[5]。

（三）BDT公司

BDT， Inc.（全稱Battery Disposal Technology，電池處理技術公司），作為對環(huán)境祖父原則研究的簡單案例，能夠說明RCRA中的雙層制度不僅存在于國家層面，還存在于各個州的法律當中，比如說：紐約州有害廢物法。

克拉倫斯鎮(zhèn)坐落于紐約州西部。在這里，一個環(huán)境法祖父條款允許某些有害廢物工廠豁免于該州的選址認證規(guī)定，因為這些工廠先于州選址法存在[6]。盡管有害廢物的處理、清除和儲存工廠通常受紐約州選址委員會的管制，但是BDT公司的工廠在1980年就已建立，比該委員會的建立時間早兩年[6]，所以它不必受制于該委員會的評審。

BDT當時試圖尋求州政府的同意，允許其轉移它的操作許可權和股票給萊德勞公司（一個北美最大的有害廢物處理公司），但是克拉倫斯鎮(zhèn)并不承認BDT擁有這樣的權力[3]。為了阻止類似的轉讓，鎮(zhèn)政府制定了一個當?shù)氐臈l例以便將來對克拉倫斯BDT工廠的擴建進行約束，這個條例賦予鎮(zhèn)政府控制工業(yè)有害廢物處理工廠進行擴建的權力。BDT公司的案例是體現(xiàn)工廠受惠于環(huán)境祖父原則的很好的例子，鎮(zhèn)政府對BDT的做法事實上充分體現(xiàn)了環(huán)境祖父原則的影響。

三、環(huán)境祖父原則在我國的體現(xiàn)

我國目前對“祖父原則”沒有進行系統(tǒng)的歸納、總結與研究，但是事實上，在我們的生活中，“祖父原則”無處不在。

“祖父原則”在國際上很早就被運用于排污權交易制度中的“排污權初始分配”這一問題上，而我國其實也早在1988年就開始醞釀排污權制度的建立。

排污權初始分配的方式有很多種，我國目前主要有三種：免費分配、有償分配和兩者結合。免費分配有兩種分配規(guī)則：一是依據(jù)歷史產(chǎn)量和排污水平進行分配，即環(huán)保主管部門在總量控制指標下，根據(jù)現(xiàn)有企業(yè)某一歷史年份的產(chǎn)量或排污量直接進行分配。二是依據(jù)現(xiàn)實產(chǎn)量或排污量來分配，即當局按照總量指標和預計的產(chǎn)量水平，計算單位產(chǎn)量的允許排污數(shù)量[7]。這種免費分配的方式事實上就是一種“祖父條款”。

近幾年，我國開始學習國際和歐盟的碳排放交易制度，試圖在國內(nèi)各省之間建立一個碳排放交易市場。碳排放權交易制度在歐盟已比較成熟，而我國建立這樣一個碳排放交易市場則要白手起家、從零開始，因此我國應當積極地學習歐盟的實踐經(jīng)驗與教訓。目前，歐盟排放權的分配原則主要就是“祖父原則”，這對我國碳排放權交易具有極大的借鑒意義。

祖父原則事實上是一個很基礎的原則，即當環(huán)境發(fā)生新的變化時，讓事物按照其本來的樣子繼續(xù)存在下去。法國哲學家薩特曾說，“存在即合理”，祖父原則就是對既存事物的合理性的一種肯定。同時，祖父原則體現(xiàn)了“效率”原則，它避免或減少了革新中將會遇見的阻礙，使問題在短期內(nèi)得到解決。然而，我們也不能忽視它帶來的不利影響并找出解決問題的辦法。

參考文獻：

[1]“Grandfather Clauses”， Concise Encyclopedia Britannica. Retrieved，2009-09-06.

[2]維基百科：祖父條款[EB/OL].[2013-3-10].http：//zh.wikipedia.org/.

[3]Heidi Gorovitz Robertson， If Your Grandfather Could Pollute， So Can You： Environmental \"Grandfather Clauses\" and Their Role in Environmental Inequity， 45 Catholic University Law Review 131 （1995），Vol. 45：131.

[4]SUE M. briggum et al.， hazardous waste regulation handbook： a practical guide to rcraand superfund，1985.

[5]RODGERS， supra note 45， § 7.14， at 136； see PORTNEY， supra note 35， at 145.

[6]N.Y.ENVTL. CONSERV. LAW § 27-1103.1 McKinney 1984 Supp. 1995.

[7]趙麗， 顏蕾. 我國排污權初始分配研究[J]. 重慶工學院學報，2009，23（11）：81-83.