土地利益博弈 大陸開(kāi)發(fā)區(qū)政策生變？

在大陸改革開(kāi)放的進(jìn)程中，論及開(kāi)發(fā)區(qū)，說(shuō)其「為經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了重大貢獻(xiàn)」一點(diǎn)也不為過(guò)。在過(guò)去的幾十年，開(kāi)發(fā)區(qū)是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要載體，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)的重要支撐，是對(duì)外開(kāi)放的重要窗口，也是吸引外商直接投資的重要保障。

而隨著開(kāi)發(fā)區(qū)的一輪「野蠻式」瘋長(zhǎng)，與土地資源捆綁掛鉤、管理混亂的現(xiàn)狀使得大陸開(kāi)發(fā)區(qū)的問(wèn)題日漸凸顯：以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園、集中區(qū)等名義違規(guī)設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)、隨意圈占土地、擴(kuò)大開(kāi)發(fā)區(qū)面積、擅自出臺(tái)優(yōu)惠政策、低水準(zhǔn)重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象在一些地方出現(xiàn)，甚至屢禁不止，並有愈演愈烈的苗頭和傾向。

在此背景之下， 2012年年底，大陸發(fā)改委、國(guó)土部和住建部三部委聯(lián)合下發(fā)通知要求各地開(kāi)展各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)清理整改前期工作。這已是迄今為止第3次對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)的全國(guó)範(fàn)圍的清理工作，然而，越治理越混亂，卻成了大陸開(kāi)發(fā)區(qū)的現(xiàn)狀。

為何大陸開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)中會(huì)出現(xiàn)這麼多的問(wèn)題？如何才能從根本上解決這些問(wèn)題？下一步開(kāi)發(fā)區(qū)的發(fā)展方向在哪裡？

越理越亂 土地利益催生「山寨」開(kāi)發(fā)區(qū)

1993年，國(guó)務(wù)院曾下文對(duì)全國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行過(guò)一次清理，但由於措施不得力，效果甚微。2003年，大陸開(kāi)發(fā)區(qū)已發(fā)展到6860多個(gè)，規(guī)劃面積達(dá)3.9萬(wàn)平方公里。由於開(kāi)發(fā)區(qū)過(guò)多過(guò)濫，造成大量的重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)，2003年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)文對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)進(jìn)行全面徹底的清理整頓。通過(guò)清理整頓，大陸開(kāi)發(fā)區(qū)數(shù)量減少到1568個(gè)，減少了77.2%，規(guī)劃總面積核減率達(dá)74%。清理整頓歷時(shí)5年多，期間開(kāi)發(fā)區(qū)審批工作全部停止，直到2010年再啟動(dòng)。而經(jīng)過(guò)兩次全國(guó)性的清理整頓後，目前大陸仍保有各級(jí)各類(lèi)開(kāi)發(fā)區(qū)2000多個(gè)。

多次清理整頓，為何成效不明顯？地方政府為何如此熱衷發(fā)展開(kāi)發(fā)區(qū)？

中國(guó)經(jīng)濟(jì)地理研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)陳秀山指出，「通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)，特別是較高級(jí)別的開(kāi)發(fā)區(qū)，地方政府就可以利用其較優(yōu)惠的政策，吸引更多的投資、企業(yè)，為地方的GDP增長(zhǎng)提供動(dòng)力；另外，通過(guò)開(kāi)發(fā)區(qū)的建立，為當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)形成一個(gè)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，對(duì)企業(yè)本身的發(fā)展也是一件好事?！?/p>

於是，對(duì)於各地方政府來(lái)說(shuō)，為了招商引資、發(fā)展產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)、做大GDP，土地?zé)o疑是其發(fā)展的首要戰(zhàn)略資源；而開(kāi)發(fā)區(qū)或工業(yè)區(qū)便成為了地方政府施展智慧籠絡(luò)土地指標(biāo)的首要平臺(tái)，也是土地違規(guī)的重災(zāi)區(qū)。且由於目前各級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)採(cǎi)取的是審批制，同時(shí)，審批權(quán)利不統(tǒng)一，這就造成了一個(gè)地區(qū)除了國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)之外，各省市也會(huì)相繼設(shè)立省市級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)，以此類(lèi)推，也就出現(xiàn)了各個(gè)縣、鎮(zhèn)、乃至村級(jí)的開(kāi)發(fā)區(qū)。很多地方劃了一些土地做工業(yè)園，但是又沒(méi)有用地指標(biāo)，很多都是違規(guī)的。城市之間同質(zhì)化的競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，以攤大餅?zāi)Ｊ浇ㄔO(shè)開(kāi)發(fā)區(qū)，最終導(dǎo)致定位重復(fù)、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過(guò)剩等問(wèn)題。

提升門(mén)檻 「產(chǎn)城一體」是方向

要從根本上解決開(kāi)發(fā)區(qū)良莠不齊，僅僅有規(guī)模、數(shù)量而沒(méi)有品質(zhì)的現(xiàn)狀，眾多業(yè)內(nèi)人士均認(rèn)為必須將審批制改為準(zhǔn)入制，即如果一個(gè)鎮(zhèn)有批準(zhǔn)當(dāng)?shù)卦O(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的權(quán)利，那麼往下的村就不應(yīng)該再擁有設(shè)立開(kāi)發(fā)區(qū)的審批權(quán)?！概c此同時(shí)，還要改變很多地區(qū)實(shí)行的『一步到位』的設(shè)立模式，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、分期實(shí)施、滾動(dòng)開(kāi)發(fā)?！箛?guó)家發(fā)改委國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)肖金成說(shuō)，目前開(kāi)發(fā)區(qū)管理政出多門(mén)，缺乏比較統(tǒng)一的系統(tǒng)、評(píng)價(jià)、監(jiān)管的標(biāo)準(zhǔn)，今後必須要實(shí)行統(tǒng)一管理。

近期中央多次表態(tài)，城鎮(zhèn)化是大陸擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在。在城鎮(zhèn)化大趨勢(shì)的市場(chǎng)背景下，各地一些新區(qū)、城市副中心規(guī)劃大批量出臺(tái)，預(yù)計(jì)未來(lái)將會(huì)有大規(guī)模新城湧現(xiàn)。

陳秀山指出，開(kāi)發(fā)區(qū)要和城鎮(zhèn)化的建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，協(xié)調(diào)發(fā)展。未來(lái)純粹意義上的開(kāi)發(fā)區(qū)將越來(lái)越少，「開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)園與城市的關(guān)係，都是『產(chǎn)城一體』的概念。」

「發(fā)展產(chǎn)業(yè)新城，要產(chǎn)業(yè)先行，切實(shí)做到『產(chǎn)城融合』。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)上，逐步推進(jìn)產(chǎn)業(yè)新城，從而實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化?！雇咧J詢研究中心總監(jiān)張宏偉認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)新城作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的載體，僅僅靠園區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)很難做好，因?yàn)槿狈幼?、生活等配套?！父愠鞘谢瑑H僅是做房地產(chǎn)市場(chǎng)開(kāi)發(fā)建一些住宅來(lái)吸引人住，沒(méi)有產(chǎn)業(yè)支撐是不可行的。」他指出，如果產(chǎn)業(yè)和新城之間不能夠?qū)崿F(xiàn)城市、資本、產(chǎn)業(yè)與人口的協(xié)調(diào)發(fā)展，不僅僅會(huì)造成城市交通負(fù)荷加重，也可能最終導(dǎo)致「空城」現(xiàn)象。因此，城鎮(zhèn)化和工業(yè)化要同步推進(jìn)，也就是城鎮(zhèn)化過(guò)程中要切實(shí)實(shí)現(xiàn)「產(chǎn)城融合」，依靠產(chǎn)業(yè)的發(fā)展支持城市的建設(shè)，同時(shí)城市的基礎(chǔ)設(shè)施配套反過(guò)來(lái)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)。