地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警評(píng)估分析及對(duì)策研究

摘要：不少地方政府負(fù)債問題日益突出，嚴(yán)重影響到該地區(qū)政治與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。通過對(duì)地方政府直接和間接負(fù)債狀況及其形成原因的分析，可運(yùn)用建立預(yù)警系統(tǒng)的方式來應(yīng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)：轉(zhuǎn)變政府職能，細(xì)化事權(quán)財(cái)權(quán)之間的分配；加強(qiáng)民間資本的投資，增加地方政府融資渠道；完善監(jiān)督制度，加強(qiáng)債務(wù)管理；建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，建立地方政府償債機(jī)制。

關(guān)鍵詞： 地方政府；直接債務(wù)；或有債務(wù)；預(yù)警系統(tǒng)

中圖分類號(hào)：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-3890（2013）04-0094-04

央行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2009年前8個(gè)月投放的8萬多億元信貸中，有近5萬億元貸給了地方政府的各類融資平臺(tái)。據(jù)估計(jì)，2010年全國(guó)地方政府形成的債務(wù)將高達(dá)6萬億元，相當(dāng)于2009年地方財(cái)政收入的200%，債務(wù)總規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了風(fēng)險(xiǎn)控制預(yù)警線。地方政府適當(dāng)負(fù)債進(jìn)行城市建設(shè)有其合理性，但如果不受限制地盲目舉債，帶來的巨大風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)問題也不容忽視。

一、地方政府負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)概況

地方政府債務(wù)是指在各種不確定因素的影響下政府及其職能部門依據(jù)信用原則在國(guó)內(nèi)外進(jìn)行的直接舉債、提供擔(dān)保和反擔(dān)保、欠賬形成的最終必須部分或全部由各級(jí)財(cái)政予以償還的債務(wù)。地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不僅指地方政府難以履行其償債責(zé)任的可能性，還包括由于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定與發(fā)展受到損害的這種可能性。

我國(guó)地方政府債務(wù)總量難以摸清，但規(guī)模較大。據(jù)了解，目前我國(guó)各級(jí)政府的債務(wù)總量沒有準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，之所以出現(xiàn)這種局面，其主要原因有二：一是統(tǒng)計(jì)原因。多年累積形成的地方政府債務(wù)中，既有地方政府的直接負(fù)債（主要包括世行貸款、外國(guó)政府借款、國(guó)債項(xiàng)目、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府集資、拖欠工資等），也有由于各種原因形成的或有債務(wù)。直接債務(wù)是確定的，在統(tǒng)計(jì)中有所體現(xiàn)，而或有債務(wù)具有很強(qiáng)的不確定性、難以準(zhǔn)確估量，在統(tǒng)計(jì)中沒有全部體現(xiàn)。二是觀念原因。由于官員都是任期制，所以有些官員從政績(jī)出發(fā)，認(rèn)為或有債務(wù)不是本屆政府造成的，也不需要本屆政府償還，因而不披露，更不償還，甚至認(rèn)為債務(wù)總量“沒必要搞清楚”。這樣就加大了地方政府債務(wù)總額。

二、我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因

（一）地方財(cái)政收支存在較大缺口產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

以河北省為例，2011年河北省財(cái)政收入3 020.1億元，財(cái)政支出3 509.6億元。省十一屆人大四次會(huì)議審議通過的2011年河北省一般收入預(yù)算為1 542.7億元，一般支出預(yù)算為2 225.7億元。市級(jí)一般預(yù)算收入完成1 369.6284億元，預(yù)算支出2 943.340 4億元，存在資金缺口1 574.712 0億元。省內(nèi)11個(gè)市級(jí)地方政府也均存在財(cái)政收支缺口，最多的是保定市達(dá)到2 040.836萬元，最少的是秦皇島市也有 819.747萬元（見表1）。2012年省直各部門申請(qǐng)由2012年一般預(yù)算安排的支出需求共計(jì)782.2億元，是省級(jí)一般預(yù)算財(cái)力（405億元）的1.9倍，缺口達(dá)377.2億元。

（二）地方政府事權(quán)、財(cái)權(quán)不匹配產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

1994年的分稅制改革削弱了地方財(cái)政收入的支配能力，但同時(shí)地方承擔(dān)的事權(quán)卻越來越多[2]。以2011年全國(guó)財(cái)政收支水平為例，地方政府財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的50.5%，地方本級(jí)收入加上中央轉(zhuǎn)移支付和稅收返還后，地方財(cái)政支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重為84.84%（見表2）。這種“財(cái)權(quán)小、事權(quán)大”的矛盾在省級(jí)以下地方政府中更為突出。從中央與地方稅收分配上看，一塊錢的增值稅中央要拿走75%，25%留給地方，地方要想發(fā)展只有靠債務(wù)。例如，我國(guó)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)87%由縣鄉(xiāng)承擔(dān)，省級(jí)財(cái)政承擔(dān)11%，中央財(cái)政只承擔(dān)2%。巨大的支出壓力迫使地方政府不得不“急中求變”，要么尋找更能增加地方收益的項(xiàng)目，如房地產(chǎn)開發(fā)，要么大筆舉債，保持政府運(yùn)轉(zhuǎn)。

（三）行政體制不完善導(dǎo)致的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

由于地方政府機(jī)構(gòu)臃腫和工作人數(shù)比較多，機(jī)構(gòu)的日常運(yùn)行和工作人員的工資、福利等費(fèi)用數(shù)額也就比較大，而且是剛性的財(cái)政支出，所以地方政府負(fù)擔(dān)一直以來都比較重，很多縣只能是吃財(cái)政飯[3]。例如，河北省文安縣2011年財(cái)政收入9.8億元，支出12.9億元，累計(jì)債務(wù)4.8億元。文安縣某村年收入42 800元，支出持平，累計(jì)債務(wù)126 500元。地方政府資金收入缺乏，這就增加了地方政府自身的債務(wù)額。

另外，由于企業(yè)改革的不徹底，本該由企業(yè)承擔(dān)的債務(wù)，政府也硬要參與其中，這樣不同程度增加了地方政府的費(fèi)用開支，造成地方政府自己債務(wù)的不斷加重。

（四）地方政府配套資金壓力沉重產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

2011年，中央對(duì)地方稅收返還和轉(zhuǎn)移支付39 899.96億元，地方支出平均38%的資金來源于中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付中，有相當(dāng)部分是專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要求地方提供一定的配套資金，對(duì)地方財(cái)政造成壓力。

（五）地方政府融資渠道不完善產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

1994年稅改時(shí)頒布的《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，地方政府缺乏足夠的資金融資渠道，只能通過非正規(guī)渠道直接或間接的借入內(nèi)外債務(wù)。雖然從2009年起，財(cái)政部代地方政府發(fā)行地方政府債券，一定程度上拓寬了融資渠道，河北也發(fā)行了一定數(shù)量的地方政府債券，由于量比較小，需求難以滿足。部分?。ㄊ校┰?011年10月試點(diǎn)自行發(fā)行地方政府債券，但因范圍很小，只有上海市、浙江省、廣東省、深圳市四個(gè)地方政府，影響力還是很小。所以，地方政府融資的主要渠道就是向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)借貸。另外，由于我國(guó)現(xiàn)行金融體制還不夠完善，民間融資的渠道還不暢通，民間資金難以投入到公共事業(yè)中來。

（六）地方政府“政績(jī)工程”和“形象工程”產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

依據(jù)現(xiàn)行政府績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，有些地方政府領(lǐng)導(dǎo)為了在有限任期內(nèi)表現(xiàn)不凡，不顧當(dāng)?shù)貙?shí)際財(cái)力，不惜融資舉債，大搞“政績(jī)工程”和“形象工程”，導(dǎo)致地方政府債務(wù)增加。如河北某“小康縣”為完成“文明生態(tài)村”的任務(wù)，計(jì)劃拿出2000多萬元搞建設(shè)，修路、綠化、美化粉刷等等，但其實(shí)際財(cái)力很窘迫，連工資都發(fā)不出來，除了借債沒有別的籌資渠道。

（七）地方政府草率制定政策形成的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

例如，1999年邢臺(tái)市出臺(tái)了《中共邢臺(tái)市委邢臺(tái)市人民政府關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)內(nèi)外開放加快招商引資步伐的若干規(guī)定》。其中第38條規(guī)定：引薦內(nèi)外商在邢臺(tái)市直接投資的，可按外方投資額的1%～2.5%提取獎(jiǎng)金。2003年，韓杰引薦港商到邢臺(tái)投資建設(shè)了建滔（河北）焦化有限公司和建滔（河北）化工有限公司，投資共16.5億元。如果按1%提取招商引資獎(jiǎng)金，引薦人韓杰的獎(jiǎng)金額將達(dá)1 650萬元。但邢臺(tái)市政府始終沒有兌現(xiàn)這筆獎(jiǎng)勵(lì)，2009年10月，韓杰將邢臺(tái)市政府告上了法庭。

（八）地方政府因突發(fā)事件和道義職責(zé)產(chǎn)生的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)

2008年12月23日宣告破產(chǎn)的三鹿集團(tuán)，負(fù)債26.64億。為了經(jīng)銷商利益，石家莊市政府與省政府曾協(xié)助企業(yè)籌措3億元資金解決30%的拖欠貨款，同時(shí)表示如企業(yè)籌資困難，政府將積極協(xié)調(diào)給予保證。再如，2009年11月石家莊遭遇暴雪，石家莊市財(cái)政列支500萬元專項(xiàng)資金，重點(diǎn)用于被毀蔬菜棚室和畜牧養(yǎng)殖棚廳的重建貸款貼息，各縣（市、區(qū)）也將安排相應(yīng)資金配套。

三、建立河北省地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警系統(tǒng)

我們把2010年河北省各地市政府的財(cái)政情況作了如下統(tǒng)計(jì)。主要采用財(cái)政集中度、財(cái)政赤字率兩個(gè)指標(biāo)來考核河北各市政府償還債務(wù)的能力，具體見表3。

透過表3可以發(fā)現(xiàn)，河北省11個(gè)地級(jí)市政府的財(cái)政集中度尚未達(dá)到合適的區(qū)間，應(yīng)債能力有待提高。從財(cái)政赤字的角度看，河北11個(gè)地級(jí)市都出現(xiàn)了財(cái)政赤字。張家口和承德的財(cái)政赤字率分別高達(dá)12.34%和11.37%，都明顯超出了財(cái)政赤字率的合理區(qū)間。從財(cái)政赤字率來看，張家口和承德兩市的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比較嚴(yán)重，地方政府需要償還的債務(wù)數(shù)額也比較高[1]。

據(jù)相關(guān)部門不完全統(tǒng)計(jì)，在一年多的時(shí)間里，地方政府的投融資平臺(tái)迅速增長(zhǎng)到3 000多家，其中70%以上在區(qū)縣級(jí)，總的銀行借款從1萬多億元迅速增加到5萬多億元。地方政府負(fù)債形勢(shì)嚴(yán)峻。

四、科學(xué)解決地方政府負(fù)債壓力的對(duì)策建議

（一）轉(zhuǎn)變政府職能，使事權(quán)財(cái)權(quán)相匹配

我國(guó)的財(cái)政體制是一種“層級(jí)化”財(cái)政，所以要做到財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配很難。上一級(jí)政府掌握更多的財(cái)力、財(cái)權(quán)，而事權(quán)卻層層下壓，交給下一級(jí)政府，所以地方政府財(cái)政狀況就越來越困難。因此，要改變這種現(xiàn)狀，就必須改變這種“層級(jí)化”財(cái)政。應(yīng)該實(shí)行“轄區(qū)財(cái)政”，即每一級(jí)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)政府的財(cái)政平衡均要負(fù)責(zé)，不能只負(fù)責(zé)本級(jí)財(cái)政。比如省級(jí)政府，不能只負(fù)責(zé)省本級(jí)的財(cái)力是否充裕，收支是否平衡，還要考慮本省所轄的市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)財(cái)政收支是否平衡，財(cái)力是否充足，爭(zhēng)取做到事權(quán)與財(cái)權(quán)相匹配，形成每一層級(jí)政府的權(quán)力與責(zé)任對(duì)稱的機(jī)制。

（二）摸清全省政府債務(wù)總量，通過增加地方政府融資渠道解決歷史債務(wù)

各級(jí)地方政府要解決這些歷史債務(wù)，首先應(yīng)該對(duì)現(xiàn)有債務(wù)進(jìn)行摸底和分類匯總，目前哪些債務(wù)應(yīng)該由政府負(fù)擔(dān)要做到心中有數(shù)，然后制定出切實(shí)可行的償債計(jì)劃，逐步償還現(xiàn)有的歷史債務(wù)。地方政府可以通過加強(qiáng)民間投資來拓寬地方融資渠道。（1）引導(dǎo)民間資本投入到政府公共事業(yè)中來，如供水、供電、公共園林綠化、公共交通和垃圾處理等公共事業(yè)。（2）引導(dǎo)民間資本積極參與到商業(yè)銀行及農(nóng)村信用社和城市信用社的擴(kuò)股融資工作中去。對(duì)因基礎(chǔ)設(shè)施和公益性項(xiàng)目建設(shè)及政策性因素形成的剛性債務(wù)，各級(jí)政府可以通過發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，增加稅收收入，從而提高政府的償債準(zhǔn)備金。（3）完善政府擔(dān)保制度，整頓政府擔(dān)保行為。當(dāng)?shù)刎?cái)政機(jī)關(guān)要監(jiān)督控制政府擔(dān)保的或者政府性質(zhì)的職能部門擔(dān)保的舉債行為，當(dāng)?shù)刎?cái)政機(jī)關(guān)要把政府擔(dān)保的債務(wù)納入到當(dāng)年的財(cái)政計(jì)劃。各地財(cái)政機(jī)關(guān)也要切實(shí)履行自己的監(jiān)管職責(zé)，按照有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格審查各政府部門要擔(dān)保的債務(wù)。還要全程監(jiān)控政府擔(dān)保的項(xiàng)目，包括立項(xiàng)、計(jì)劃、投資、實(shí)施各個(gè)環(huán)節(jié)都要實(shí)行監(jiān)管，以保證被擔(dān)保人能夠按時(shí)償還所欠債務(wù)。（4）進(jìn)一步加強(qiáng)管理，在保證財(cái)政正常運(yùn)轉(zhuǎn)的前提下，把能壓縮開支的項(xiàng)目盡可能壓下來，集中財(cái)力償還歷史債務(wù)。

（三）建立地方政府債務(wù)管理制度，科學(xué)管理新增債務(wù)

1. 《河北省政府債務(wù)管理辦法》的出臺(tái)。參照遼寧、浙江等省的做法，出臺(tái)《河北省政府債務(wù)管理辦法》。該辦法應(yīng)規(guī)定政府債務(wù)下管一級(jí)的制度，上級(jí)政府要嚴(yán)格遵照監(jiān)控審批制度對(duì)下級(jí)政府實(shí)施監(jiān)控審批，這樣才能控制各級(jí)政府的新增債務(wù)[3-7]；各級(jí)地方政府債務(wù)管理要有專門機(jī)構(gòu)專項(xiàng)負(fù)責(zé)，根據(jù)政府財(cái)力能力及現(xiàn)有債務(wù)負(fù)擔(dān)情況，負(fù)責(zé)制定本級(jí)政府舉債的具體規(guī)劃，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理，統(tǒng)籌管理償債準(zhǔn)備金和償債基金；同級(jí)人民代表大會(huì)要加強(qiáng)監(jiān)督，實(shí)時(shí)監(jiān)控。

2. 地方政府債務(wù)分級(jí)分類登記制度的建立。各級(jí)財(cái)政部門在深入調(diào)查本地政府負(fù)債情況的基礎(chǔ)上，對(duì)各種債務(wù)實(shí)行分級(jí)分類登記。所謂分級(jí)，即省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)部門及其隸屬公司；所謂分類，即直接債務(wù)和或有債務(wù)。直接債務(wù)主要是由財(cái)政預(yù)算安排或者經(jīng)過一定法律程序批準(zhǔn)的，而或有債務(wù)則比較復(fù)雜，一般來源于財(cái)政預(yù)算之外。如舉債轉(zhuǎn)入投資的資本化利息，政府行政行為所造成的社會(huì)欠債（比如地方政府因突發(fā)事件和道義職責(zé)產(chǎn)生的負(fù)債，政府因政績(jī)工程和形象工程產(chǎn)生的負(fù)債，地方政府草率制定政策形成的負(fù)債，地方政府優(yōu)惠政策形成的欠款等等）。總之，各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)在對(duì)政府債務(wù)認(rèn)真清理的基礎(chǔ)上進(jìn)行分級(jí)分類準(zhǔn)確詳實(shí)的登記。

3. 建立借用還相統(tǒng)一、責(zé)權(quán)利相一致的新機(jī)制。要依法建立債權(quán)和債務(wù)的關(guān)系，明確償債責(zé)任和償債連帶責(zé)任。凡是屬于地方政府性質(zhì)的債務(wù)都應(yīng)由財(cái)政部門管理，不能分散管理、分散使用。要嚴(yán)格按照法律明晰債權(quán)、債務(wù)責(zé)任，賭塞漏洞，抑制政府債務(wù)的進(jìn)一步提高。

4. 政府債務(wù)監(jiān)控機(jī)制的建立。成立專門的政府債務(wù)運(yùn)行監(jiān)督控制小組，負(fù)責(zé)債務(wù)形勢(shì)的分析，經(jīng)濟(jì)與財(cái)力增長(zhǎng)趨勢(shì)的科學(xué)預(yù)測(cè)，未來五年預(yù)算支出結(jié)構(gòu)的推算，債務(wù)總額、余額、需要支付的利息與該地區(qū)經(jīng)濟(jì)、財(cái)力規(guī)模的科學(xué)比例關(guān)系，構(gòu)建地方政府債務(wù)預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)各級(jí)政府負(fù)債情況進(jìn)行適時(shí)監(jiān)督與控制，定時(shí)進(jìn)行分析、評(píng)估和預(yù)警，為各級(jí)政府制訂新的舉債計(jì)劃和投資決策提供有益參考。

5. 政府債務(wù)償還制度的建立。現(xiàn)階段，償債準(zhǔn)備金是政府償還債務(wù)的主要資金來源。各地要重點(diǎn)搞好經(jīng)濟(jì)建設(shè)，稅收收入增加了是籌集償債準(zhǔn)備金的重要來源。債務(wù)償還的資金來源還有以下兩個(gè)方面：一是每年有計(jì)劃地從預(yù)算內(nèi)外收入中安排一定比例的資金；二是原已按省政府有關(guān)規(guī)定建立的防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金、已取消但尚未納入預(yù)算管理的財(cái)政周轉(zhuǎn)金、政府及其所屬部門的專項(xiàng)基金、有償資金等應(yīng)全部納入償債準(zhǔn)備金管理。

（四）將地方政府債務(wù)管理納入官員政績(jī)考評(píng)體系

建立科學(xué)的政績(jī)考評(píng)體系，修正各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部短視的政績(jī)觀，才能有效控制新債的產(chǎn)生。因此，要將債務(wù)管理情況納入干部政績(jī)考評(píng)體系，既看經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成績(jī)，也看所付出的成本代價(jià)；既要考核經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度，又要考核發(fā)展的質(zhì)量和效益。

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責(zé)任編輯、校對(duì)：華 興