黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中政府職能轉(zhuǎn)變的研究

摘要：黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)是黑龍江國民經(jīng)濟的重要組成部分，其發(fā)展與政府的管理密切相關(guān)，通過轉(zhuǎn)變政府職能才能更好地實現(xiàn)黑龍江省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)尤其是冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)的持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。通過對黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)現(xiàn)狀的分析，指出當(dāng)前政府職能在推動黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在缺位、越位、錯位等問題。總結(jié)出大力宣傳，打造黑龍江省冰雪體育旅游的國際品牌；加強管理，完善監(jiān)督機制；拓寬渠道，培養(yǎng)專門人才；科學(xué)統(tǒng)籌，堅持管理體制改革；資源整合，制定評價體系，提升國際競爭力等政府職能轉(zhuǎn)變的方式，旨在為黑龍江省的冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供參考。

關(guān)鍵詞：冰雪體育；旅游產(chǎn)業(yè)；政府職能；可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：G805-052

文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1002-3488（2013）03-0089-04

1引言

黑龍江省具有得天獨厚的冰雪資源，雪的質(zhì)量好，生態(tài)環(huán)境好，山體的坡度也適合滑雪旅游和各種大型滑雪賽事，據(jù)專家雪場資源普查結(jié)果顯示[1]， 黑龍江是我國的滑雪旅游資源大省。冰雪體育旅游極大地提升了黑龍江冰雪體育旅游的國際知名度與美譽。據(jù)資料顯示[2]，由黑龍江省節(jié)假日辦公室公布的數(shù)據(jù)中指出，在春節(jié)黃金周黑龍江省的國內(nèi)旅游人數(shù)及旅游收入等均有快速穩(wěn)步的增長，漲幅為10%～20%。從2009年到2011年三年間，黑龍江省在冬季滑雪旅游人數(shù)累計達到350萬人次，其中滑雪旅游收入占黑龍江省冬季旅游總收入的兩成。具有中國特色的哈爾濱國際冰雪節(jié)每年大概都有來自加拿大、美國等60多個國家選派的代表參加；在太陽島舉辦的雪博會、冰雪大世界和各大公園的冰燈游園會三大系列的冰雪主題旅游活動已經(jīng)成為黑龍江省冬季旅游的世界級冰雪旅游文化產(chǎn)品。黑龍江省已經(jīng)成為了我國冬季旅游最受歡迎的省份之一[3]，每年的冬天，來自全國各地的游客到黑龍江感受冰雪文化的氛圍，同時還有不少來自世界各地的外國游客，促使冰雪旅游成為黑龍江省新的經(jīng)濟增長點[4]。黑龍江省非常重視對于冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)的投入，不斷的促進其擴大規(guī)模，黑龍江的各大中型冰雪活動場所的配套設(shè)施的完善程度明顯提高，黑龍江省是資源大省，經(jīng)濟社會發(fā)展的新的增長點[5-6]。隨著改革開放的不斷深入，黑龍江省的經(jīng)濟和社會也隨之有了很多質(zhì)的飛躍，第一、第二產(chǎn)業(yè)得到了迅猛發(fā)展，尤其是第三產(chǎn)業(yè)中的旅游業(yè)更是得到了蓬勃發(fā)展。但是黑龍江省在冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)中的經(jīng)濟發(fā)展思想還有待進一步完善，政府職能在黑龍江省冰雪體育旅游中發(fā)揮的作用還缺少比較完備管理機制，對于黑龍江省冰雪體育旅游的規(guī)劃還不夠完整[7]，同時，關(guān)于黑龍江省冰雪體育旅游發(fā)展的專項產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟政策還比較少。除此之外，對于黑龍江省冰雪體育旅游的理論研究還相對滯后，對于其市場開發(fā)、經(jīng)營以及產(chǎn)業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略等領(lǐng)域的研究成果較少，不利于相關(guān)業(yè)界人士更好的掌握市場需求，根據(jù)需求進行投資和布局，從而造成了整個冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)的利潤率不高[8]，同時也造成了很多資源的浪費情況發(fā)生。充分發(fā)揮政府職能作用已刻不容緩。

2政府職能在推動黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的問題

2.1政府職能存在缺位

在黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，政府部門和一些管理者還是習(xí)慣于使用宏觀調(diào)控手段來過多地干預(yù)市場的自由調(diào)節(jié)，對于和冰雪體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)的私人產(chǎn)品相關(guān)資源的處理，設(shè)置了很多不合理的行政審批環(huán)節(jié)，這也是政府取代市場的典型范例。這些過于繁雜的行政審批不利于市場機制發(fā)揮其自由調(diào)節(jié)作用，也不利于社會發(fā)展效率的提高。這些過于繁多的行政審批也給予了行政職權(quán)的尋租和腐敗行為的出現(xiàn)提供了可趁之機[9]。政府職能在黑龍省冰雪旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的缺位現(xiàn)象主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，政企職能劃分不明晰。政府變相掌握著企業(yè)的經(jīng)營權(quán)，對于本應(yīng)該由企業(yè)承擔(dān)的責(zé)任卻由政府來承擔(dān)。政府掌握著企業(yè)的決策權(quán)、投資權(quán)及其人事權(quán)等諸多權(quán)力，對于不能盈利的企業(yè)還負擔(dān)其虧損，使得企業(yè)其實質(zhì)上是由政府來管理和庇護的，從而使得企業(yè)不是事實上的自主經(jīng)營和自負盈虧的法人，阻礙了公司制改革和完善法人治理制度的進程。第二，政府與社會中介組織界限劃分不明確。政府組織對部分中介組織以直接管理和指導(dǎo)的方式直接介入到冰雪旅游組織的各種協(xié)會和社團等內(nèi)部管理和事務(wù)運作當(dāng)中，使得它們實質(zhì)上是依附于政府組織的，還未實現(xiàn)真正的自我管理、約束和發(fā)展，這樣的情況其實是不利于非政府組織在公共管理事務(wù)中發(fā)揮其應(yīng)有的作用。第三，政府與事業(yè)單位的權(quán)限劃分不明確。我國政府組織與事業(yè)單位組織的區(qū)分度不是很大，在行政機關(guān)中依然存在著事業(yè)編制，而有些事業(yè)機構(gòu)中也有行政編制的人員。其實部分事業(yè)單位實際上承擔(dān)著行政部門的責(zé)任[10]。對于黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)來說，政府對于其相關(guān)的中介和事業(yè)單位組織的管理過多，主要表現(xiàn)在一些主流的冰雪活動和比賽活動仍是由政府來主導(dǎo)管理的，比如漠河冰雪汽車拉力賽和黑龍江省雪山穿越公開賽等黑龍江省冰雪類特色比賽項目，這類由政府來主導(dǎo)的體育比賽有些失去了體育競賽的精神，而添加了更多的地方政府之間的政績競賽的因素，比賽多注重成績從而體現(xiàn)的是政府的政績，這樣讓這些特色項目比賽都失去了其本來的目的和意義，這樣的職能越位直接導(dǎo)致了冰雪單項運動協(xié)會等作用的逐漸淡化[11]。因此，政府職能越位在冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)中要盡快的得到改正才能真正的推動黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

2.2政府職能存在越位

政府的主要職能是公共產(chǎn)品的供給與公共服務(wù)—這是現(xiàn)代公共管理理論和現(xiàn)代治理理論中對于政府的主要職能的描述，因此，在冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)化過程中，政府應(yīng)該對其產(chǎn)業(yè)制度的創(chuàng)新、市場法規(guī)的建立與完善、政策的制定等公共產(chǎn)品提供服務(wù)[12]。然而，正在發(fā)展中的我省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)，卻沒有得到政府這方面的支持。尚處在起步階段的黑龍江冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)，受到各種條件的制約，還沒有形成產(chǎn)業(yè)的競爭力，如欠合理的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、單一的投資渠道等，這些都急需政府的宏觀政策調(diào)控。但是目前，政府的角色更多的是產(chǎn)業(yè)的實施者而非監(jiān)控者，其公共服務(wù)的功能沒有很好地發(fā)揮。對于本應(yīng)承擔(dān)的公共管理職能的重視不足、投入不夠等政府的缺位的問題，應(yīng)該受到重視。

2.3政府職能存在錯位

主要是指政府內(nèi)部之間各個部門的層級與職能發(fā)生了混亂而導(dǎo)致責(zé)任不明確的現(xiàn)象。這是一個歷史性的長久問題，但隨著我國市場經(jīng)濟快速發(fā)展，職能的明確越發(fā)的重要。因此進行大面積改革是我國政府目前亟待解決的問題。目前的主要表現(xiàn)形式：首先在縱向?qū)用妫褐醒胝?、上級政府對地方政府、下級政府的過度管理，同時也存在著下級政府、地方政府對上級政府、中央政府的職能越位。而相互之間越權(quán)嚴重性和責(zé)任方則會因不同的時期和領(lǐng)域而有所不同。比如土地資源的管理應(yīng)用方面，下級政府和地方政府越位情況居多，人事、結(jié)構(gòu)管理等方面則是上級政府越位居多。其次在橫向?qū)用妫褐饕嬖诘氖歉骷壵块T之間的職能交叉，使得職權(quán)劃分不明。因此出現(xiàn)互相推諉扯皮，政出多門的問題。例如冰雪體育旅游市場中，市場的主體不但不夠清楚[13]，而且還缺乏完善的價格體系，加之沒有自由競爭的環(huán)境，導(dǎo)致出現(xiàn)各種經(jīng)濟問題和管理問題。這直接與政府的職能錯位問題密切相關(guān)。

3政府職能轉(zhuǎn)變的方式

政府的服務(wù)職能應(yīng)該在社會主義市場機制下政府的主要職能體現(xiàn)。政府職能方式的轉(zhuǎn)變就是政府的職能與社會主義市場經(jīng)濟體制是相配套和相適應(yīng)的，轉(zhuǎn)變原來的萬能政府模式為高質(zhì)量高效率的政府管理模式，將原來的無限型政府逐漸演變成有限型政府和服務(wù)型政府[14]。對于“越位”的部分要讓出來，“缺位”的部分積極去彌補，“錯位”的部分及時的改正。政府職能在推動黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中更加注重宏觀管理，多對冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)實施引導(dǎo)、規(guī)劃等，遵循體育旅游市場的發(fā)展模式和規(guī)律，依照相關(guān)法律法規(guī)，將經(jīng)濟杠桿和行政體制相結(jié)合從而真正的實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。

3.1大力宣傳，打造黑龍江省冰雪體育旅游的國際品牌

通過轉(zhuǎn)變政府職能，將管制型政府轉(zhuǎn)變成服務(wù)型政府，在冰雪體育旅游產(chǎn)品的研發(fā)和市場營銷上，加大宣傳力度，特別是符合黑龍江省冰雪特色的旅游專項產(chǎn)品[15]，如冰雪藝術(shù)、冰雪競賽、冰雪節(jié)日、冰雪體育等，使黑龍江省的冰雪產(chǎn)品能夠在國內(nèi)知名，逐漸被外國游客認可。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，充分開發(fā)利用無形資產(chǎn)的價值是擴大經(jīng)營效益的重要途徑[16]。在宣傳黑龍江省冰雪文化的同時，還要不斷提高冰雪旅游文化開發(fā)和經(jīng)營中的文化含量和文化內(nèi)涵。形成以冰雪旅游為龍頭產(chǎn)業(yè)，帶動相關(guān)產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)以旅游業(yè)為主體，一、二、三產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展[17]，充分把諸多冰雪旅游賽事和黑龍江省的冰雪文化和藝術(shù)文化巧妙的結(jié)合，從而形成最優(yōu)化效益的生態(tài)經(jīng)濟綜合體系，真正的實現(xiàn)冰雪旅游的可持續(xù)發(fā)展。

3.2加強管理，完善監(jiān)督機制

由于仍然有部分地方政府利用手中的權(quán)力資源等過多的干涉企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營活動等，作為行政職能主體的政府，不能利用職權(quán)以及自身的職能過多的參與企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，這樣不僅會導(dǎo)致政府的管理職能出現(xiàn)嚴重越位，還會直接或間接地影響到企業(yè)的生存與發(fā)展，所以政府從管理與服務(wù)的職能角度出發(fā)，應(yīng)該加強政府內(nèi)部的管理，要加強對相關(guān)政策的監(jiān)督力度，同時要規(guī)范對于經(jīng)營冰雪體育旅游企業(yè)的相關(guān)規(guī)定且進行審批環(huán)節(jié)的嚴格把關(guān)，審批的每個環(huán)節(jié)與過程都要進行業(yè)務(wù)公開，另一方面是完善政府的監(jiān)督機制[18]，通過該行業(yè)的協(xié)會、組織機構(gòu)或社會其他相關(guān)組織等部門對政府的管理職能進行動態(tài)的監(jiān)控和反饋。

3.3拓寬渠道，培養(yǎng)專門人才

黑龍江冰雪體育旅游業(yè)想持續(xù)發(fā)展，堅持綠色旅游的道路只是第一步，繼而還需要相關(guān)專業(yè)人才的選拔和培養(yǎng)[19]，這樣才能在軟硬件上實現(xiàn)雙重互贏。實現(xiàn)人才戰(zhàn)略同樣的需要兩個方面：首先就是要樹立良好的人才觀，只有正確而積極的思想才能有好的發(fā)展方向。其次就是完善人才培養(yǎng)的工程建設(shè)，包括企業(yè)人事機制的調(diào)整與目前已經(jīng)從事旅游行業(yè)相關(guān)人員的職業(yè)素質(zhì)提升，這樣就能提高旅游高等院校人才培養(yǎng)體制，能進一步抑制現(xiàn)有冰雪旅游人才出現(xiàn)流失，更能吸納各種高素質(zhì)人才的加入，所以，提升人才培養(yǎng)的質(zhì)量，實施優(yōu)質(zhì)服務(wù)戰(zhàn)略，加強對相關(guān)從業(yè)人員業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，使培訓(xùn)人員能夠具有冰雪體育旅游的基本理論知識外，同時還具備運動技術(shù)的技能指導(dǎo)，運動損傷的預(yù)防與保護，該行業(yè)的管理才能等優(yōu)秀的綜合素質(zhì)。此外，政府或社會團體也可以通過辦業(yè)余輔導(dǎo)班或崗前培訓(xùn)班等形式來輔助該行業(yè)的人才培養(yǎng)，即拓寬了人才培育的途徑，又使該行業(yè)的人才培養(yǎng)的質(zhì)量會得到社會的認可。

3.4科學(xué)統(tǒng)籌，堅持管理體制改革

政府應(yīng)該以市場為導(dǎo)向，企業(yè)為主體，進行管理體制改革，對黑龍江省冰雪體育旅游市場的開發(fā)進行科學(xué)規(guī)劃、科學(xué)統(tǒng)籌，不論是在經(jīng)營的理念上，還是在管理體制上都必須進行改革。黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)自身面對的政府的行政管理部門很多，而且以冰雪旅游為經(jīng)營項目的企業(yè)也很多[20]，所以或多或少都存在一些管理問題。針對目前現(xiàn)狀，作為政府既要及時有效的進行行業(yè)疏導(dǎo)和行業(yè)規(guī)范管理工作，減少管理機構(gòu)。同時還要針對市場的發(fā)展形式進行有效的科學(xué)規(guī)劃，制定管理內(nèi)容，做到在管理上的規(guī)范、有序。還要規(guī)范好經(jīng)營的范圍，爭取實現(xiàn)以政府為主導(dǎo)、以社會參與為基礎(chǔ)、以企業(yè)經(jīng)營和市場化運作為手段方式，從而建立一套完整的冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)鏈條。在此基礎(chǔ)上既而進行產(chǎn)業(yè)擴大和質(zhì)量提升，不單單提高自身競爭力，對于冰雪旅游相關(guān)的企業(yè)和整個社會層面都會共同收益，最終實現(xiàn)冰雪旅游產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

3.5資源整合，制定評價體系，提升國際競爭力

黑龍江省的大多數(shù)滑雪場普遍存在雪場規(guī)模較小、雪場的設(shè)備與器材相對落后、基本的交通設(shè)施不配套、雪場各自為戰(zhàn)等系列問題，為了改變目前的狀況黑龍江省政府主管部門必須要結(jié)合實際情況打破區(qū)域限制，以大局為重，進行統(tǒng)籌規(guī)劃，對現(xiàn)有的資源進行整合優(yōu)化，要大力支持民營企業(yè)參與開發(fā)和管理[21]，這樣不僅可以吸收更多的資金，也可以進一步推動冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，能夠使民營企業(yè)能夠參與制定出適合該行業(yè)發(fā)展的管理辦法與總體規(guī)劃，逐步形成該行業(yè)的行政部門與企業(yè)之間、乃至企業(yè)與企業(yè)之間、企業(yè)與個體之間的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一的格局，有利于制定出黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的行業(yè)標(biāo)準與管理辦法。有利于推動黑龍江省冰雪體育旅游市場化和規(guī)?；?，形成完整的冰雪產(chǎn)業(yè)鏈，最終提升黑龍江省冰雪產(chǎn)業(yè)群的國際競爭力。

4結(jié)語

黑龍江省冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)雖然取得了長足的發(fā)展，但也面臨著許多問題，同時更面臨著更多的發(fā)展機遇。因此，只要采取切實有效的具體措施，改變觀念，完善管理體制，依托黑龍江冰雪文化走特色創(chuàng)新之路，逐步實現(xiàn)政府各項職能的轉(zhuǎn)變，特別是發(fā)揮好政府管理職能和經(jīng)濟職能的作用，黑龍江省的冰雪體育旅游產(chǎn)業(yè)才能夠?qū)崿F(xiàn)更好更快的發(fā)展。

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責(zé)任編輯：張贏