我國滑雪場所生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的措施

摘要：在我國滑雪場所開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)中，由于缺乏一個(gè)“邊開發(fā)、邊保護(hù)、邊恢復(fù)”的長效生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，使其對森林和植被的破壞，水資源的大量消耗，垃圾處理和污物排放等諸多問題長期懸而未決，嚴(yán)重影響了我國滑雪旅游產(chǎn)業(yè)步入健康、可持續(xù)的發(fā)展軌道。構(gòu)建我國滑雪場所生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制符合國家民生發(fā)展的需要，對推動(dòng)山區(qū)、林地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境良性連鎖反應(yīng)保護(hù)與發(fā)展機(jī)制的完善具有積極的重要作用。提出更新理念、加大對生態(tài)環(huán)境文明建設(shè)的宣傳和教育力度，構(gòu)建滑雪場所建設(shè)法規(guī)體系，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碇贫扰c管理體系工作，建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等是構(gòu)建滑雪場所生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的主要途徑。

關(guān)鍵詞：滑雪場所；生態(tài)補(bǔ)償；構(gòu)建；措施

中圖分類號(hào)：G805-052

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1002-3488（2013）03-0093-04

1引言

1996年哈爾濱第三屆亞洲冬季運(yùn)動(dòng)會(huì)在我國的成功舉辦以來[1]，滑雪運(yùn)動(dòng)在我國持續(xù)升溫，使中國的滑雪運(yùn)動(dòng)迅速走向旅游市場，推動(dòng)了我國旅游產(chǎn)品的多元化發(fā)展與冰雪體育旅游環(huán)境的創(chuàng)新[2-4]，并使冰雪體育旅游成為許多省市旅游支柱性產(chǎn)業(yè)[5-10]，在黑龍江[11-14]、吉林兩省雪場所建設(shè)急劇增長的同時(shí)，雪場所建設(shè)也迅速向全國發(fā)展。據(jù)2002年中國滑雪協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，內(nèi)地當(dāng)時(shí)擁有150多個(gè)滑雪場，分布在13個(gè)省市中，但真正能稱得上“高山滑雪場”的并不多，因?yàn)榻ㄔO(shè)一座正規(guī)的高山滑雪場需要數(shù)以億計(jì)的前期投資和龐大的后期養(yǎng)護(hù)費(fèi)用[15]。從2011年開始，越來越多的旅游地產(chǎn)、旅游經(jīng)營公司投入到滑雪場的開發(fā)和建設(shè)中來，滑雪場項(xiàng)目也由單純的滑雪運(yùn)動(dòng)向旅游、度假、房地產(chǎn)開發(fā)的綜合性業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)變；中國的滑雪產(chǎn)業(yè)增速很快，但增量的空間依舊很大，如何培養(yǎng)市場、提高自身競爭力開發(fā)者們需要的是更為平和的心態(tài)以及做好持久戰(zhàn)的準(zhǔn)備[16]。截止到2012年底，全國已有27個(gè)省、直轄市或地區(qū)共建有300家規(guī)模以上的滑雪場所[17-19]，雪場接待的游客人數(shù)超過1200萬人次，滑雪已經(jīng)成為一項(xiàng)重要的產(chǎn)業(yè)，在我國得到了迅猛地增長，正在成為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)進(jìn)步的新的增長點(diǎn)。然而不同的是，滑雪場所的開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)，對生態(tài)環(huán)境的影響和破壞，卻是前所未有的?；﹫鏊_發(fā)建設(shè)時(shí)，需要砍伐大批的成樹林，平整土地，進(jìn)行土方工程，對植被、環(huán)境造成一定損壞。滑雪場項(xiàng)目如何才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，已引起越來越多有識(shí)之士的關(guān)注。

滑雪場的開發(fā)建設(shè)對生態(tài)資源的影響主要表現(xiàn)為滑雪道、賓館和配套服務(wù)設(shè)施用地對森林和植被的破壞，水資源的大量消耗，垃圾處理和污物排放等諸多問題?；﹫龆救斯ぴ煅?、夏季地表植被養(yǎng)護(hù)對水資源的大量消耗，即便是東北三省地區(qū)的滑雪場也需要在初冬、冬季末進(jìn)行人工造雪，依靠自然降雪根本無法滿足滑雪場的用雪需求。以2009年北京市的15家滑雪場冬季人工造雪用水為例，光造雪用水就達(dá)八九十萬噸，再加上市區(qū)一些公園、游樂場甚至繁華街區(qū)紛紛設(shè)立的冰雪游樂項(xiàng)目，粗略統(tǒng)計(jì)，一個(gè)冬天，造雪就要用掉百萬噸水[20]。中國滑雪協(xié)會(huì)針對北京10家滑雪場的調(diào)研顯示，用于造雪的地下水回收率只有40%左右[20]，大量水被損耗，將加重山區(qū)的春旱。生態(tài)專家[20]則指出，人工造雪施工會(huì)破壞土壤，影響植被生存環(huán)境，對植被產(chǎn)生破壞；游客們在滑雪場雪道上踩踏，可能會(huì)形成土壤板結(jié)，影響雪季過后雪道范圍內(nèi)植物的生長，山坡比較陡的地方易出現(xiàn)水土流失。國外的滑雪場也面臨著同樣的問題，在阿爾卑斯山，由于多數(shù)山頭的樹木全部被砍光，二氧化碳濃度加大，冬季平均氣溫上升了2.5C°。雪線上移，雪季縮短，一些滑雪場不得已只得破產(chǎn)。阿爾卑斯山滑雪圣地對生態(tài)環(huán)境破壞的效應(yīng)正在我國初步上演。由此可見如何保護(hù)滑雪場所的生態(tài)環(huán)境，是一個(gè)全世界共同面臨的問題。

北京市為避免滑雪場對地下水的過渡抽取和對生態(tài)環(huán)境的破壞，對不符合要求的滑雪場將做出“逐”出旅游市場的處理。我們認(rèn)為這是治理解滑雪場所對生態(tài)環(huán)境破壞的方法之一，但不是最好的解決問題辦法，所有已經(jīng)建成的滑雪場對生態(tài)環(huán)境多多少少都有一定破壞作用，總不能都關(guān)閉了之。滑雪場與生態(tài)環(huán)境的特殊關(guān)系，決定了滑雪場唯有在自身發(fā)展同時(shí)，有責(zé)任、有義務(wù)承擔(dān)起環(huán)境保護(hù)的職責(zé)。只有承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，滑雪場的開發(fā)、建設(shè)和經(jīng)營活動(dòng)才能對促進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展有益。

2生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的意義

2.1符合國家民生發(fā)展的需要

我國在“十五”規(guī)劃發(fā)展期間，經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速膨大，GDP持續(xù)高速增長，但對生態(tài)環(huán)境也產(chǎn)生較大的負(fù)面影響，從城市到鄉(xiāng)村人們的生活環(huán)境形勢日益嚴(yán)峻。因此，為防止“十一五”規(guī)劃發(fā)展期間經(jīng)濟(jì)發(fā)展對生態(tài)環(huán)境造成進(jìn)一步的惡化影響，國務(wù)院于2005年12月3日頒布的《關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定》[22]中明確提出建立和完善環(huán)境保護(hù)的長效機(jī)制，指出：“要完善生態(tài)補(bǔ)償政策，盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。中央和地方財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)考慮生態(tài)補(bǔ)償因素，國家和地方可分別開展生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)?！敝袊伯a(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上的報(bào)告明確指出[23]：“深化資源性產(chǎn)品價(jià)格和稅費(fèi)改革，建立反映市場供求和資源稀缺程度、體現(xiàn)生態(tài)價(jià)值和代際補(bǔ)償?shù)馁Y源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度。增強(qiáng)全民節(jié)約意識(shí)、環(huán)保意識(shí)、生態(tài)意識(shí)，營造愛護(hù)生態(tài)環(huán)境的良好風(fēng)氣?！币虼?，構(gòu)建我國滑雪場所生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制符合我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)與民生發(fā)展的需要。

2.2推動(dòng)山區(qū)、林地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)

從滑雪場所生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展的角度看，滑雪場所冬、夏的經(jīng)營活動(dòng)本身就需要優(yōu)美的自然環(huán)境，就需要對林木、草原、地藐與景觀等進(jìn)行保護(hù)、改良和美化?；﹫鏊鶚?gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，是推動(dòng)山區(qū)、林地生態(tài)環(huán)境保護(hù)的重要舉措，可以為某一區(qū)域的生態(tài)環(huán)境建設(shè)、保護(hù)和恢復(fù)等樹立科學(xué)發(fā)展的理念，建立必要的法律、法規(guī)，將滑雪場的規(guī)劃、建設(shè)和開發(fā)納入到有區(qū)域發(fā)展的科學(xué)系統(tǒng)管理中，促進(jìn)滑雪場所在區(qū)域的自然保護(hù)、環(huán)境整治提升到現(xiàn)代水平。滑雪場所構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制也是為滑雪場所區(qū)域的自然保護(hù)、環(huán)境整治所需要的大量資金投入提供政策上的依據(jù)與支持。

2.3促進(jìn)生態(tài)環(huán)境連鎖保護(hù)與發(fā)展機(jī)制的完善

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)人與自然和諧為目的，根據(jù)生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價(jià)值、生態(tài)保護(hù)成本、發(fā)展機(jī)會(huì)成本，綜合運(yùn)用行政和市場手段，調(diào)整生態(tài)環(huán)境保護(hù)和建設(shè)相關(guān)各方之間利益關(guān)系的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。主要針對區(qū)域性生態(tài)保護(hù)和環(huán)境污染防治領(lǐng)域，是一項(xiàng)具有經(jīng)濟(jì)激勵(lì)作用、與“污染者付費(fèi)”原則并存、基于“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”原則的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策[21]。我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到某一省或某一個(gè)市為了生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，而放棄對山區(qū)林地滑雪資源的開發(fā)與建設(shè)，非常有可能失去一次又一次寶貴的發(fā)展機(jī)遇，并為此付出巨大的機(jī)會(huì)成本。而且一省、一個(gè)市或一個(gè)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境是一種連鎖性公共品，某一個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的破壞，不僅會(huì)影響自己省市生態(tài)環(huán)境破壞的持續(xù)化，同時(shí)也會(huì)影響到相鄰省市的生態(tài)環(huán)境。因此，建立一個(gè)有效的滑雪場所生態(tài)環(huán)境保護(hù)與發(fā)展補(bǔ)償機(jī)制，是合理體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境這一連鎖性公共品價(jià)值，統(tǒng)籌省與省或市跨區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要法制性舉措。這樣才能使有效防止不良生態(tài)環(huán)境的連鎖性反應(yīng)，而促使一個(gè)省市或區(qū)域生態(tài)環(huán)境的良好改變像鎖鏈似的一環(huán)扣一環(huán)，給相鄰一個(gè)省市或區(qū)域帶來生態(tài)環(huán)境的利益。

3生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的途徑

“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長遠(yuǎn)大計(jì)。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。加強(qiáng)生態(tài)文明制度建設(shè)。保護(hù)生態(tài)環(huán)境必須依靠制度。建立體現(xiàn)生態(tài)文明要求的目標(biāo)體系、考核辦法、獎(jiǎng)懲機(jī)制。[23]” 因此，滑雪場所構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是貫徹落實(shí)中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會(huì)上報(bào)告的重要舉措，是促進(jìn)滑雪場所開發(fā)、建設(shè)的管理制度與管理體系從以單純的行政手段為主導(dǎo)向行政、法律、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)的多元化體制轉(zhuǎn)變。全國的滑雪場所構(gòu)建生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制有利于推進(jìn)森林、草原、地藐與景觀等生態(tài)資源的保護(hù)、改良、美化和可持續(xù)利用；改善省市或區(qū)域的生態(tài)環(huán)境，加快“生態(tài)文明建設(shè)”，促進(jìn)“資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)建設(shè)”，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、群體利益的和諧發(fā)展。

3.1更新理念、加大對生態(tài)環(huán)境文明建設(shè)的宣傳

生態(tài)環(huán)境是全人類生存的最基本生活要素。人們沒有一個(gè)好的生活環(huán)境，社會(huì)發(fā)展就會(huì)迷途，失去最基本的依托與方向。任何一個(gè)區(qū)域生態(tài)環(huán)境的開發(fā)、建設(shè)、修復(fù)與保護(hù)工作都需要大量人力、財(cái)力和物力的大量投入，只有加大對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制構(gòu)建的重要作用的宣傳力度，使社會(huì)、利益團(tuán)體和人民群眾對對林木、草原、地藐與景觀等進(jìn)行保護(hù)、改良和美化，生態(tài)環(huán)境良性連鎖反應(yīng)等問題產(chǎn)生強(qiáng)烈的思想共鳴，才能有效地開展生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的法規(guī)、政策和管理體制建設(shè)。因此，使人民群眾明確生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼撸鰪?qiáng)人民群眾的生態(tài)補(bǔ)償意識(shí)，提升社會(huì)、利益團(tuán)體對生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的認(rèn)知和支付意愿，更新人民群眾的生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念，使人民群眾積極主動(dòng)地參與到生態(tài)補(bǔ)償中去，是生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制能夠?qū)嵤┑乃枷氡Ｕ稀?/p>

3.2構(gòu)建滑雪場所建設(shè)法規(guī)體系

生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的理論基礎(chǔ)是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的外部不經(jīng)濟(jì)理論。外部不經(jīng)濟(jì)是指某些企業(yè)或個(gè)人因其它企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)而受到不利影響，又不能從造成這些影響的企業(yè)和個(gè)人那里得到補(bǔ)償?shù)慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)象。如滑雪場砍伐森林樹木、破壞草原、地藐等，造成水土流失、冬季氣候更加惡劣等情況。外部不經(jīng)濟(jì)是行為人的行動(dòng)對外界造成的不良影響。生態(tài)環(huán)境問題就是滑雪場項(xiàng)目外部不經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果。長期以來，這些負(fù)面影響并沒有納入其成本，而是由公眾承擔(dān)。由此導(dǎo)致了滑雪場開發(fā)過程中對樹木的砍伐肆無忌憚，對林地的占用毫無節(jié)制。從我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的進(jìn)程看，期待以從業(yè)人員的自律來解決滑雪場項(xiàng)目中的生態(tài)保護(hù)問題，是不現(xiàn)實(shí)的。因此，國家有必要制定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償法，以法律條文的形式對生態(tài)資源的開發(fā)與管理、補(bǔ)償?shù)姆结樅驼哌M(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)，將生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償對象加以明確。這是建立和完善生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制并保證其順利實(shí)施的制度性保障。

3.3強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碇贫扰c管理體系工作

從目前情況看，在滑雪場項(xiàng)目中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，將滑雪場對生態(tài)環(huán)境所造成的負(fù)面影響納入其成本，可以在滑雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)之間找到平衡點(diǎn)，對滑雪產(chǎn)業(yè)的促進(jìn)作用表現(xiàn)為幾個(gè)方面。首先，提高滑雪場項(xiàng)目建設(shè)的門檻，有效遏制地方政府和開發(fā)商盲目的經(jīng)濟(jì)發(fā)展沖動(dòng)。其次，增強(qiáng)開發(fā)商的成本意識(shí)，有效遏制滑雪場開發(fā)和經(jīng)營過程中對生態(tài)要素的肆意破壞。第三，開發(fā)商提交項(xiàng)目書同時(shí)，林地所有者提交生態(tài)保護(hù)方案，體現(xiàn)了“生態(tài)保護(hù)計(jì)劃優(yōu)先”的原則，使保護(hù)、恢復(fù)與開發(fā)同步。最后，對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的群體進(jìn)行補(bǔ)償，不僅激勵(lì)了他們的保護(hù)行為，重要的是可以扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境的修復(fù)進(jìn)程。強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碇贫扰c管理體系工作應(yīng)與“污染者付費(fèi)”、“受益者付費(fèi)和破壞者付費(fèi)”等經(jīng)濟(jì)政策原則有機(jī)地結(jié)合起來。通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)墓芾碇贫扰c管理體系工作，解決當(dāng)前滑雪場所生態(tài)環(huán)境開發(fā)建設(shè)中“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”等諸多問題。

3.4建立多元化的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，要求人們把生態(tài)環(huán)境資源作為資產(chǎn)進(jìn)行管理，本著“保護(hù)者受益，開發(fā)者修復(fù)，損害者賠償，受益者補(bǔ)償，破壞者受罰”的理念，利用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、管理和恢復(fù)。實(shí)踐表明，傳統(tǒng)的政府干預(yù)手段對生態(tài)保護(hù)收效甚微，沒有真正解決生態(tài)效益在保護(hù)者與受益者，破壞者與受害者之間的分配不公問題。

生態(tài)補(bǔ)償離不開政府手段，我們也呼吁政府在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立初期要加大財(cái)政支持力度，但從長遠(yuǎn)看，應(yīng)積極探索使用市場手段補(bǔ)償生態(tài)效益的可能途徑：如拉動(dòng)人們的生態(tài)服務(wù)需求，提升生態(tài)消費(fèi)者的支付意愿；給予優(yōu)惠政策和利率，吸引有實(shí)力的個(gè)人、企業(yè)出資建立專門用于生態(tài)保護(hù)和恢復(fù)的信托基金等等。

4結(jié)語

在滑雪場項(xiàng)目中建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，“以償促?！?，是市場經(jīng)濟(jì)條件下，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿加大生態(tài)環(huán)境保護(hù)力度的最佳制度安排。因此，對補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵技術(shù)，如生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能的價(jià)值核算、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶ο?、?biāo)準(zhǔn)和方式方法、以及滑雪場的項(xiàng)目對生態(tài)的影響等問題，需要進(jìn)一步理清關(guān)系，并進(jìn)行攻關(guān)性研究。同時(shí)，還應(yīng)加大生態(tài)監(jiān)測體系的投入，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施提供科學(xué)依據(jù)。鑒于生態(tài)環(huán)境保護(hù)的緊迫性，建議選擇條件好，有發(fā)展?jié)摿Φ幕﹫鲎鳛樯鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制的試點(diǎn)，通過項(xiàng)目實(shí)施提高研究的質(zhì)量，為生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制順利實(shí)施提供技術(shù)保障。

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