對(duì)我國(guó)現(xiàn)行煙草行業(yè)管理制度的一些思考

摘要：從上世紀(jì)80年代以來，我國(guó)對(duì)煙草行業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理、專營(yíng)專賣”的管理制度，這一制度的實(shí)施促進(jìn)了我國(guó)煙草行業(yè)的快速發(fā)展。然而在全球經(jīng)濟(jì)一體化的背景下，這一制度的弊端逐步顯現(xiàn)，我國(guó)煙草行業(yè)的發(fā)展也面臨新的困境和瓶頸。為尋求我國(guó)煙草行業(yè)發(fā)展的新紀(jì)元，需要加快推進(jìn)我國(guó)煙草行業(yè)管理體系的市場(chǎng)化改革。

關(guān)鍵詞：專營(yíng)專賣、體制改革、市場(chǎng)化

一、我國(guó)現(xiàn)行煙草行業(yè)管理制度的概述

根據(jù)《中華人民共和國(guó)煙草專賣法》和相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章及條例的規(guī)定，我國(guó)煙草行業(yè)實(shí)行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，垂直管理，專營(yíng)專賣”的管理制度。這一管理體制的確定很大程度上由其產(chǎn)品的特殊性決定的：煙草制品是一種嗜好品，危害消費(fèi)者身體健康，同時(shí)具有外部不經(jīng)濟(jì)的特性，因此國(guó)家對(duì)煙草制品的生產(chǎn)和流通采取了更加嚴(yán)格、集中的管理模式。

“吸煙有害健康”，為控制吸煙對(duì)人類造成的不利影響、減少吸煙的外部不經(jīng)濟(jì)，各國(guó)對(duì)煙草制品的生產(chǎn)和消費(fèi)普遍課征高額的稅收，由此煙草行業(yè)也成為了各國(guó)各級(jí)政府財(cái)政收入的重要源泉。國(guó)家實(shí)行“專營(yíng)專賣”集中的管理制度，在很大程度上也便于各級(jí)政府對(duì)煙草制品生產(chǎn)與消費(fèi)各項(xiàng)稅收的征收?，F(xiàn)行的管理體制一方面能夠?qū)崿F(xiàn)抑制煙草制品的過度消費(fèi)，另一方面能夠保證各級(jí)政府穩(wěn)定的財(cái)稅收入來源，因此煙草行業(yè)管理制度的改革缺乏內(nèi)在的動(dòng)力。

二、我國(guó)現(xiàn)行煙草行業(yè)管理體制的利弊分析

我國(guó)煙草專營(yíng)專賣的管理體制已有上百年的歷史，現(xiàn)行的煙草管理體制是從上世紀(jì)80年代開始組織實(shí)施的，是目前世界煙草發(fā)展史上最全面、最完整的國(guó)家煙草專營(yíng)專賣制度之一。我國(guó)煙草的專營(yíng)專賣管理涵蓋了煙草及其制品生產(chǎn)和流通的各個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)通過設(shè)立中國(guó)煙草總公司及其直屬的具有行業(yè)管理職能的專業(yè)性公司，以各省為基礎(chǔ)進(jìn)行行政區(qū)劃設(shè)立省級(jí)煙草公司、地區(qū)煙草公司，構(gòu)成了全國(guó)煙草統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)集中管理的組織系統(tǒng)。

我國(guó)自煙草專營(yíng)專賣管理制度實(shí)施以來，煙草產(chǎn)業(yè)充分利用制度優(yōu)勢(shì)，取得了巨大的發(fā)展（如圖1所示），給各級(jí)政府提供了持續(xù)增長(zhǎng)的利稅收入（如圖2所示），其煙草制品的質(zhì)量、結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)技術(shù)也隨著科技的進(jìn)步得到了大幅度的提升。

但是，隨著我國(guó)改革開放的深入發(fā)展，及社會(huì)主義市場(chǎng)化建設(shè)的加速推進(jìn)，現(xiàn)行的煙草行業(yè)管理體制的弊端和矛盾日益顯現(xiàn)：

一是國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)造成市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)缺失，從而不利于生產(chǎn)企業(yè)改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)，降低生產(chǎn)成本，提高經(jīng)營(yíng)效率；

二是地方保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，由于煙草利稅是各個(gè)地方政府財(cái)政收入的重要源泉，促使了各地方政府為保障財(cái)稅收入的穩(wěn)定而通過行政手段干預(yù)轄區(qū)煙草的銷售，以保護(hù)本地?zé)煵萜髽I(yè)正常經(jīng)營(yíng)，地方保護(hù)主義的存在阻礙了市場(chǎng)資源配置能力的發(fā)揮；

三是催生地下交易和假冒偽劣產(chǎn)品，相對(duì)來說，煙草行業(yè)是一個(gè)投資少，見效快，獲利高的行業(yè)，煙草行業(yè)的高額稅率和行業(yè)的進(jìn)入壁壘使得一些企業(yè)為躲避稅收或進(jìn)軍煙草行業(yè)不惜冒著法律的風(fēng)險(xiǎn)，逐步形成地下交易市場(chǎng)或者生產(chǎn)假冒偽劣產(chǎn)品，危害了消費(fèi)者的合法權(quán)益。

此外，由于國(guó)家壟斷經(jīng)營(yíng)和地方保護(hù)主義的存在，我國(guó)很難形成規(guī)模性的煙草生產(chǎn)企業(yè)，隨著我國(guó)煙草市場(chǎng)與世界煙草市場(chǎng)的逐步融合，中國(guó)煙草企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)將面臨巨大的沖擊。

我國(guó)煙草行業(yè)經(jīng)過30多年的快速發(fā)展后，也面臨著越來越多的發(fā)展瓶頸，尤其是在控?zé)熯\(yùn)動(dòng)高漲的背景下，我國(guó)煙草業(yè)的發(fā)展面臨著巨大的挑戰(zhàn)，而在現(xiàn)行的煙草行業(yè)管理體制存在諸多弊端的情形下，管理體制的變革也勢(shì)在必行。

三、對(duì)我國(guó)煙草行業(yè)管理體制改革的建議

為實(shí)現(xiàn)我國(guó)煙草行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，現(xiàn)行的具有“行政壟斷”和地方保護(hù)主義雙重特色的管理制度亟需調(diào)整，加強(qiáng)市場(chǎng)在煙草生產(chǎn)與銷售中資源配置的作用，推進(jìn)我國(guó)煙草行業(yè)管理體制的市場(chǎng)化改革。在社會(huì)主義市場(chǎng)化建設(shè)的背景下，我國(guó)煙草行業(yè)的市場(chǎng)化改革就是要建立一個(gè)政府與市場(chǎng)互補(bǔ)的運(yùn)營(yíng)模式，以市場(chǎng)為制度，以政府監(jiān)管為補(bǔ)充，充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用，同時(shí)加強(qiáng)政府對(duì)市場(chǎng)失靈的管理。

首先，明確政府在煙草行業(yè)管理中的角色。在煙草行業(yè)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)中，政府更多的是執(zhí)行監(jiān)督的職能，如價(jià)格監(jiān)督和質(zhì)量監(jiān)督，政府通過制定行業(yè)準(zhǔn)則、各項(xiàng)制度及法律法規(guī)對(duì)生產(chǎn)和流通企業(yè)的準(zhǔn)入和產(chǎn)品進(jìn)行規(guī)范，而不參與煙草及其制品的生產(chǎn)和流通管理；

其次，打擊地方保護(hù)主義，逐步發(fā)揮市場(chǎng)資源配置的作用。通過引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，促進(jìn)生產(chǎn)企業(yè)加大技術(shù)創(chuàng)新，加強(qiáng)企業(yè)管理，加快體制改革，從而提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和產(chǎn)品的競(jìng)爭(zhēng)力。隨著地方保護(hù)主義的取締，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料在全國(guó)或全球范圍內(nèi)的配置，有利于充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)資源的有效配置；

最后，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，推進(jìn)我國(guó)煙草行業(yè)管理體制的市場(chǎng)化改革。美、英、日等發(fā)達(dá)國(guó)家在煙草行業(yè)的更多了采用市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理模式，我國(guó)在對(duì)煙草行業(yè)市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，可以結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，充分借鑒其成功經(jīng)驗(yàn)，在制度建設(shè)、機(jī)制建設(shè)和市場(chǎng)化管理等方面，逐步形成適合我國(guó)國(guó)情的市場(chǎng)化管理體系。（作者單位：江西興國(guó)卷煙廠）

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