公共服務(wù)與基本公共服務(wù)的理解與分析

摘要：目前，基本公共服務(wù)均等化已成為中央和社會(huì)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。綜觀理論界的研究，多停留在什么是均等化、如何制定均等化的公共政策方面，對(duì)基本公共服務(wù)等概念的界定尚未達(dá)成一致。本文將通過(guò)對(duì)比分析公共服務(wù)與公共品和公共品供給現(xiàn)狀，進(jìn)而從均等化角度厘清基本公共服務(wù)與公共服務(wù)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；基本公共服務(wù)；均等化

要真正厘清基本公共服務(wù)和一般公共服務(wù)的區(qū)別，首先應(yīng)理解公共服務(wù)。而對(duì)公共服務(wù)的理解，是與公共品分不開(kāi)的。

一、公共服務(wù)與公共品

公共服務(wù)是由社會(huì)公眾產(chǎn)生生存和發(fā)展的共同直接需求，由以政府為主體的非營(yíng)利組織部門借助公共權(quán)力、公共資源來(lái)提供的各種產(chǎn)品和服務(wù)，以及提供產(chǎn)品和服務(wù)的活動(dòng)過(guò)程。公共服務(wù)與公共品是兩個(gè)不同的概念，不能將公共服務(wù)等同于公共品，但也不能把兩者完全割裂。

公共品是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)術(shù)語(yǔ)，應(yīng)歸屬于物品范疇。而公共服務(wù)是一個(gè)政治學(xué)術(shù)語(yǔ)，應(yīng)歸屬于服務(wù)范疇。公共品的研究著重考察誰(shuí)來(lái)提供、提供什么、提供多少的問(wèn)題，側(cè)重于公共品供給的效率、技術(shù)和理性價(jià)值。而公共服務(wù)的研究著重考察以政府為核心的公共部門如何通過(guò)政治程序決定公共資源的配置或決定社會(huì)價(jià)值、利益在不同階層、團(tuán)體或個(gè)人中的分配問(wèn)題，側(cè)重于資源配置的公平、質(zhì)量和利益維護(hù)。在我國(guó)，政府是公共服務(wù)的供給主體，但在環(huán)境復(fù)雜、社會(huì)差異性需求增多以及政府精力和能力有限等多重因素的考慮下，政府會(huì)將物品生產(chǎn)責(zé)任以委托、出售、特許經(jīng)營(yíng)等方式交托給私人或第三部門。即公共服務(wù)的供給主體和生產(chǎn)主體可能不一致。而公共物品生產(chǎn)的主體資格在法律和專業(yè)技術(shù)允許的范圍內(nèi)，一般依據(jù)效率原則或通過(guò)市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)獲得，多是從物品的特征和效率角度進(jìn)行考慮。

二、中國(guó)公共服務(wù)的缺失與均等化

目前，我國(guó)仍處于社會(huì)主義初級(jí)階段，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不斷提高，但教育、醫(yī)療、食品安全、社會(huì)保障以及環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域發(fā)展滯后，加之社會(huì)歷史性地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異和城鄉(xiāng)二元的公共服務(wù)制度安排的積淀與延續(xù)，以及公共財(cái)政體制的不完善，致使城鄉(xiāng)、地區(qū)和群體之間的公共服務(wù)供給在總量和結(jié)構(gòu)上嚴(yán)重不對(duì)稱，公共服務(wù)的受益范圍和質(zhì)量等差異顯著。

由于長(zhǎng)期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的依賴路徑，各級(jí)政府行政管理職能與經(jīng)濟(jì)管理職能高度集中，政府的公共服務(wù)職能沒(méi)有在績(jī)效評(píng)估和行政問(wèn)責(zé)中得以體現(xiàn)；另一方面，地方財(cái)政間競(jìng)爭(zhēng)行為的異化也導(dǎo)致公共服務(wù)供給差異性嚴(yán)重。公共財(cái)政的主要功能應(yīng)是干預(yù)而非投資，而政府行為的扭曲卻使公共財(cái)政的資源配置不盡合理。政府間事權(quán)及支出責(zé)任下移與財(cái)力上收加大了地方財(cái)政的壓力，在居民的公共服務(wù)需求不斷增加而中央政府又不能充分供給的情況下，中央常不顧地方財(cái)力限制而以立法形式明確規(guī)定最低財(cái)政支出增長(zhǎng)幅度，進(jìn)一步加劇了地方政府財(cái)政支出的負(fù)擔(dān)。

三、基于均等化視角理解基本公共服務(wù)

基本公共服務(wù)解決的是政府在特定階段應(yīng)提供何種公共服務(wù)的問(wèn)題。政府是基本公共服務(wù)的最終供應(yīng)者，對(duì)全體公民的基本人權(quán)和生存發(fā)展?fàn)顟B(tài)負(fù)有終極責(zé)任。

理解基本公共服務(wù)應(yīng)把握這樣幾點(diǎn)：其一，基礎(chǔ)性?；竟卜?wù)對(duì)應(yīng)的是社會(huì)公眾低層次、直接的、迫切的公共需求，是基于民生層面提出的，是與人權(quán)直接相關(guān)的公共服務(wù)，國(guó)家必須承擔(dān)責(zé)任并予以切實(shí)保障。其二，同質(zhì)性?；竟卜?wù)是以保障公民基本人權(quán)為主要目的，不同地區(qū)、不同階層和不同收入水平的公民都能無(wú)差異地獲得和享受同樣質(zhì)量的基本公共服務(wù)。其三，階段性?；竟卜?wù)的范圍存在一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，會(huì)隨時(shí)間、地點(diǎn)的變化而變化，其供給要與一定的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共財(cái)政能力相適應(yīng)，也與社會(huì)的共同價(jià)值信念有著密切聯(lián)系。至此，無(wú)差別、均等化的特點(diǎn)以及再分配效應(yīng)使基本公共服務(wù)成為保障人權(quán)、促進(jìn)社會(huì)和諧的有效手段。納入基本公共服務(wù)體系的公服務(wù)供給水平都應(yīng)該均等化。

理解基本公共服務(wù)均等化，應(yīng)把握以下幾點(diǎn)：其一，基本公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)底線均等，這一目標(biāo)會(huì)隨著社會(huì)需求變化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，依據(jù)財(cái)政能力不斷調(diào)高，使區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間的基本公共服務(wù)差距逐步縮小。短期內(nèi)，政府應(yīng)該著重關(guān)注西部、農(nóng)村和弱勢(shì)群體，保證他們能夠享受最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)。其二，基本公共服務(wù)供給應(yīng)堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，一方面，基本公共服務(wù)供給領(lǐng)域的市場(chǎng)失靈和社會(huì)失靈決定了政府必須擔(dān)起托底之責(zé)，保障全體公民的基本人權(quán)。另一方面，政府主導(dǎo)不等同于政府壟斷，均等化也不意味著所有的基本公共服務(wù)都由政府無(wú)償供給。其三，均等化是一個(gè)動(dòng)態(tài)過(guò)程，在目前財(cái)力有限、體制不健全、多重差異并存的復(fù)雜國(guó)情下，只能依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和政府財(cái)力，分階段確定基本公共服務(wù)的內(nèi)容和目標(biāo)，逐步擴(kuò)大服務(wù)供給范圍，提高公共服務(wù)質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

本文認(rèn)為，基本公共服務(wù)均等化應(yīng)首先考慮區(qū)域和城鄉(xiāng)層面。內(nèi)容涉及底線生存、公眾發(fā)展、基本環(huán)境和基本安全四個(gè)方面。政府應(yīng)建立動(dòng)態(tài)的均等化目標(biāo)：首先是建立最低保障性基本公共服務(wù)體系，逐漸擴(kuò)大到“大致均等”的水平，最后全面實(shí)現(xiàn)結(jié)果均等。針對(duì)基本公共服務(wù)供給的非均衡現(xiàn)狀，應(yīng)加緊轉(zhuǎn)變政府職能，加快推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)；完善財(cái)稅政策體系，大力促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；改革完善財(cái)政體制，盡快形成財(cái)力與事權(quán)相匹配的格局；加大轉(zhuǎn)移支付力度，增強(qiáng)困難地區(qū)的公共服務(wù)能力；加大收入分配調(diào)節(jié)力度，緩解社會(huì)成員之間的收入差距。（作者單位：江西財(cái)經(jīng)大學(xué)）

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