關(guān)于建構(gòu)我國(guó)立法助理制度的探索

摘要：立法助理制度在現(xiàn)代法治國(guó)家中發(fā)揮著重要作用，近幾年，我國(guó)也在探索建立立法助理制度。本文在考察世界上各主要國(guó)家立法助理制度的基礎(chǔ)上，從適應(yīng)立法專業(yè)化、緩解立法繁重性等四個(gè)方面分析了我國(guó)建立立法助理制度的必要性，并從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，提出構(gòu)建我國(guó)立法助理制度的意見(jiàn)和建議。

關(guān)鍵詞：立法助理；必要性；構(gòu)建

最早起源于西方國(guó)家的立法助理制度，是一項(xiàng)協(xié)助立法機(jī)關(guān)及其工作人員從事立法工作的制度，這項(xiàng)制度隨著專門(mén)化立法不斷強(qiáng)化和立法機(jī)關(guān)立法職能的不斷衰退而逐漸受到重視。立法助理有廣義和狹義之分，廣義上的立法助理是協(xié)助立法機(jī)關(guān)及其組成成員承擔(dān)立法職責(zé)、從事立法工作的具有立法專門(mén)知識(shí)的人員；狹義的立法助理是專指為立法機(jī)關(guān)組成人員提供法律服務(wù)的的助理。

一、立法助理制度的產(chǎn)生及演進(jìn)

（一）西方主要國(guó)家有關(guān)立法助理制度的考察

立法助理制度最早建立是在美國(guó)，在19世紀(jì)20年代，美國(guó)國(guó)會(huì)就已經(jīng)著手雇傭助理人員。《1946年立法改革法》規(guī)定了常設(shè)委員會(huì)可以雇傭沒(méi)有黨派色彩的助理，明確地把委員會(huì)助理和議員的個(gè)人助理分開(kāi)，確立議員個(gè)人助理的地位。立法助理的工作由助理辦公室主任根據(jù)全院活動(dòng)統(tǒng)一安排。議員個(gè)人的立法助理是立法專家或有特長(zhǎng)者，負(fù)責(zé)為議員起草議案、發(fā)言稿等。委員會(huì)的立法助理閱歷豐富，有很高的學(xué)歷（特別是法律領(lǐng)域的學(xué)位）。

法國(guó)的立法助理制度比較完善，僅在立法方面的助理機(jī)構(gòu)就有9個(gè)辦公室。1此外，法國(guó)議會(huì)也會(huì)給議員配備立法助理。法國(guó)的立法助理制度特色很鮮明：立法助理一般由議會(huì)工作人員擔(dān)任，并且要通過(guò)公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)考試遴選產(chǎn)生，并且由議會(huì)內(nèi)部管理。2

德國(guó)是十分重視立法助理制度的國(guó)家。從聯(lián)邦德國(guó)建立立法助理制度以來(lái)，常設(shè)委員會(huì)的立法助理一直是有增無(wú)減。3德國(guó)也為議員個(gè)人提供雇請(qǐng)立法助理的助手費(fèi)。德國(guó)的議會(huì)助理不都是立法助理，但他們大多數(shù)是法學(xué)或其他方面的專家，還必須具有與公務(wù)員相類似的中立性。

（二）西方國(guó)家立法助理制度評(píng)析

“在現(xiàn)代法治社會(huì)中，立法助理制度發(fā)揮著及其重要的作用，它不僅增強(qiáng)了立法的程序化和科學(xué)化程度，也提高了立法的技術(shù)和質(zhì)量，為通向民主與效率的統(tǒng)一鋪設(shè)了一條道路?！?所以，綜觀各國(guó)的立法助理制度，不僅提高了立法效率和立法能力，也強(qiáng)化了立法機(jī)關(guān)的地位。

但隨著立法助理制度的發(fā)展，其弊端也逐步顯現(xiàn)出來(lái)。（1）沒(méi)有充分發(fā)揮立法助理制度的作用。比如有些國(guó)家的立法助理人數(shù)不足，立法助理工作的專屬性不明確，在立法中的顧問(wèn)、助手功能被忽視。（2）聘請(qǐng)立法助理大大增加了立法成本。（3）立法權(quán)向立法助理方面轉(zhuǎn)移，立法權(quán)流失。目前，西方國(guó)家已經(jīng)開(kāi)始著手從以上幾個(gè)方面進(jìn)行立法助理制度的完善。

二、構(gòu)建我國(guó)立法助理制度的必要性

（一）適應(yīng)立法專業(yè)化。從現(xiàn)有立法主體人員的配置來(lái)看，我國(guó)人大及其常委中熟悉新興專業(yè)的立法人才比較少，因此專門(mén)化立法就很難開(kāi)展。而立法助理一般是由法學(xué)專家或在法學(xué)方面比較有造詣的人擔(dān)任，可以用自己專業(yè)、科學(xué)的理論知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為大量立法準(zhǔn)備工作的基礎(chǔ)。同時(shí)，立法助理的專業(yè)素養(yǎng)也可以彌補(bǔ)人大及其常委會(huì)組成人員在專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)上的不足，加速立法的專業(yè)化過(guò)程，提高立法效率。因此，建立立法助理制度，使更多的法學(xué)理論工作者參與立法活動(dòng)，是保證立法專業(yè)化的關(guān)鍵。

（二）緩解立法繁重性。我國(guó)從中央到地方每年均有數(shù)百個(gè)法律、法規(guī)需要制定，而對(duì)立法的質(zhì)量要求也在不斷提高。因此，任何一項(xiàng)立法，都需要做大量的準(zhǔn)備工作，并且需要各方面的專家通力合作才能完成。因此，對(duì)于各級(jí)立法主體來(lái)說(shuō)，現(xiàn)階段的立法任務(wù)是非常繁重。建立立法助理制度，由立法助理承擔(dān)大量的立法準(zhǔn)備工作，使人大常委會(huì)組成人員能夠多地借助外腦以集思廣益，可以大大提高立法機(jī)關(guān)的立法工作效率，緩解立法任務(wù)的繁重性。

（三）克服立法中部門(mén)利益傾向?！皻w口起草”，即由非立法部門(mén)按部門(mén)對(duì)口性質(zhì)牽頭組織起草法案，是我國(guó)目前通行的法規(guī)草案起草方式。5“歸口起草”的方式導(dǎo)致嚴(yán)重的部門(mén)利益傾向，如果得不到有效遏制，將會(huì)影響立法的質(zhì)量，破壞國(guó)家法制的統(tǒng)一。由于立法助理多由法律工作者或其他方面的知識(shí)分子組成，涉及到各方面的利益關(guān)系相對(duì)較少，所以他們能站在客觀公正的立場(chǎng)上，協(xié)助人大及常委會(huì)組成人員完成法規(guī)案的起草工作，強(qiáng)化了人大常委會(huì)的立法功能，削弱了立法機(jī)關(guān)對(duì)行政部門(mén)的依賴，進(jìn)而克服法案起草中的部門(mén)利益傾向，

三、我國(guó)立法助理制度的構(gòu)建

目前，我國(guó)深圳市和重慶市均建立了地方立法助理制度，并行運(yùn)行良好。這些實(shí)踐層面上試行成果，為立法助理的制度化、規(guī)范化積累了可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

（一）建立以專職和兼職相結(jié)合的立法助理制度。立法助理制度在我國(guó)是一種“舶來(lái)品”，但我們建立立法助理制度時(shí)，仍要考慮到本國(guó)的國(guó)情。專職和兼職相結(jié)合的立法助理制度，是一種符合我國(guó)實(shí)際的做法。一方面，已經(jīng)建立的為人大立法工作提供服務(wù)的工作機(jī)構(gòu)和工作隊(duì)伍，是我國(guó)建立專職立法助理制度的基礎(chǔ)；另一方面，考慮到我國(guó)目前仍處于發(fā)展中國(guó)家，配置兼職立法助理不受編制的限制，所需要的成本更低，也更具有靈活性。因此，我們?cè)谝浦擦⒎ㄖ碇贫韧瑫r(shí)，也可以對(duì)我國(guó)人大現(xiàn)存的人力資源按照民主化、科學(xué)化的要求進(jìn)行改革，使現(xiàn)有的立法資源更能適應(yīng)強(qiáng)化人大立法職能的需要。

（二）建立立法助理的管理制度和工作機(jī)構(gòu)。首先，建立立法助理的管理制度。明確立法助理的產(chǎn)生條件、產(chǎn)生方式和權(quán)力義務(wù)。其次，設(shè)置立法助理專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)。專門(mén)的管理機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)立法助理的錄用、考核，也要擬定立法助理的基本工作制度，安排、監(jiān)督和檢查立法助理日常事務(wù)的行使等。再次，建立立法助理的制約機(jī)制。比如通過(guò)公開(kāi)制度、回避制度、效率制度、收入審查制度，在程序上制約立法助理的行為。（作者單位：西南交通大學(xué)政治學(xué)院）

參考文獻(xiàn)：

[1]許振州.法國(guó)議會(huì).華夏出版社，2002：43

[2]俞榮根.西方國(guó)家的議員助理制度.公民導(dǎo)刊，2005：02

[3]吳大英，任允正，李林.比較立法制度.群眾出版社，1992：254

[4]周旺生.立法研究（第1卷）.法律出版社，2000：247

[5]薛海燕.建構(gòu)我國(guó)地方立法助理制度初探.法制與社會(huì)，2006：22