“小金庫”的認(rèn)定與治理

摘要：本文主要闡述“小金庫”的認(rèn)定、特征、來源及形成方式，正確界定“小金庫”，掌握有關(guān)“小金庫”的存放形式及使用方向，了解有關(guān)“小金庫”治理工作中發(fā)現(xiàn)的深層次問題及防治“小金庫”的方法措施。

關(guān)鍵詞：小金庫；認(rèn)定符合規(guī)定的單位；賬簿特征來源；內(nèi)部控制

“小金庫”現(xiàn)象由來已久，它既是一種消極的歷史現(xiàn)象，也是一種腐朽的文化現(xiàn)象，更是一種危害極大的經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。它是在計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中產(chǎn)生的衍生物，是制度非均衡和政府失靈的一種表現(xiàn)。

一、“小金庫”概念的變化及認(rèn)定

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2009年聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的實施意見》，將“小金庫”定義為違反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產(chǎn)。這次規(guī)定相對于以前的主要變化是不再強(qiáng)調(diào)“小金庫”的手段和方法。隨著社會經(jīng)濟(jì)的日益發(fā)展，設(shè)立“小金庫”的途徑較之以往已經(jīng)有了很大的變化，如違規(guī)攤派、罰款設(shè)立、虛列支出轉(zhuǎn)出公款設(shè)立、上下級單位之間互相轉(zhuǎn)移資金設(shè)立等等；不再將“小金庫”界定為未列入單位財務(wù)會計部門賬內(nèi)或預(yù)算管理的資金或資產(chǎn)，而是強(qiáng)調(diào)符合規(guī)定的單位賬簿。原因在于關(guān)于單位賬簿的設(shè)置具有明確的法律法規(guī)規(guī)定，而單位財務(wù)會計部門賬簿未必是符合規(guī)定的賬簿。這對于界定是否屬于“小金庫”有重要的意義；不再將“小金庫”的表現(xiàn)形式局限于資金，而是擴(kuò)展到各項資金及其形成的資產(chǎn)。如實物資產(chǎn)或無形資產(chǎn)等，如果將“小金庫”的表現(xiàn)形式局限于資金一種，顯然不符合時代發(fā)展的要求。

在《實施辦法》中，確定該次專項治理界定“小金庫”的唯一界限就是“是否列入符合規(guī)定的單位賬簿”。賬簿包括總賬、明細(xì)賬、日記賬和其他輔助性賬簿。各會計核算單位必須依法設(shè)置，不允許相互替代。不得違反會計法和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定，在符合規(guī)定的會計賬簿之外私設(shè)會計賬簿或賬外賬，必須保證依法設(shè)置的會計賬簿真實、完整。

二、“小金庫”認(rèn)定的幾種特殊情況

從現(xiàn)實情況看，許多財政違法行為，其性質(zhì)類似于“小金庫”但按照《意見》和《實施辦法》并非“小金庫”情況；也有傳統(tǒng)觀念認(rèn)為不是“小金庫”，而按照政策規(guī)定屬于“小金庫”的行為。這些特殊情況，在日常業(yè)務(wù)工作中，更應(yīng)該引起廣大會計從業(yè)人員的注意和重視。

第一，在往來科目中列收列支，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍發(fā)放獎金、津貼，請客、送禮，公款、旅游等，只要是在符合規(guī)定的賬簿內(nèi)登記、核算，就不能認(rèn)定為“小金庫”，只能按違反財政、財務(wù)、會計法律、法規(guī)、制度進(jìn)行處理、處罰。

第二，某些專項資金，如某些政策性資金特別是一些國際金融組織貸款和外國政府貸款，由于款項提供方有“專戶儲存、專賬核算”的要求，資金使用單位從而單獨設(shè)置會計賬簿進(jìn)行登記核算，既不進(jìn)行總賬匯總登記，也不在單位對外提供的財務(wù)決算報表或財務(wù)會計報告中列示反映。此類款項，以及相關(guān)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)未在符合規(guī)定的單位賬簿內(nèi)核算，因此，此類行為均認(rèn)定為“小金庫”。

第三，所屬非獨立會計核算主體設(shè)置會計賬簿核算的情況，如單位內(nèi)部食堂、招待所等。如果這些單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)未取得獨立的法人登記、負(fù)責(zé)人登記或者二級法人登記，那么它就不具備會計主體資格，雖然可以設(shè)立輔助性賬簿進(jìn)行業(yè)務(wù)登記核算，但其賬簿所登記經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)內(nèi)容必須匯總至其主體或上級單位總分類賬進(jìn)行匯總登記，否則其所登記核算業(yè)務(wù)內(nèi)容即未納入“符合規(guī)定的單位賬簿”，可以認(rèn)定為“小金庫”。

第四，賬外資產(chǎn)形成“小金庫”。有些行政事業(yè)單位，資產(chǎn)購置時已在符合規(guī)定的單位賬簿列支，貨款也已支付。但由于種種原因未按規(guī)定進(jìn)行資產(chǎn)驗收或決算，未進(jìn)行固定資產(chǎn)賬簿登記。根據(jù)中央治理工作政策，此類資產(chǎn)未在符合規(guī)定的賬簿登記，脫離單位財務(wù)監(jiān)管，存在國有資產(chǎn)流失的風(fēng)險，也認(rèn)定為“小金庫”。

三、“小金庫”的特征及資金來源

“小金庫”來源具有公有性、多樣性、違規(guī)性；“小金庫”資金去向具有違法性、私人性、集團(tuán)福利性；私設(shè)“小金庫”行為主體具有公職性；“小金庫”存放形式具有隱蔽性與多樣性的特點。主要資金來源有：財政撥款、政府性基金收入、專項收入、行政事業(yè)性收費收入、罰沒收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、資產(chǎn)處置收入、資產(chǎn)附加收入、經(jīng)營收入、利息收入、捐贈收入、附屬單位上繳收入等。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，會有更多的設(shè)立“小金庫”資金來源出現(xiàn)。

四、常見“小金庫”的形成方式

（一）截留式“小金庫”

以現(xiàn)金形態(tài)存放，以個人或他人名義存入儲蓄所或銀行，而且各類收入不在本單位法定賬簿登記核算，通常另設(shè)賬簿記載或在類似載體中記載反映。如企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營收入、服務(wù)勞務(wù)收入、價外費用、機(jī)關(guān)事業(yè)單位的預(yù)算外收入（有時為違規(guī)收費）、基金收入、事業(yè)收入，罰沒收入及正常、不正常的“折扣”、“折讓”、“傭金”、“回扣”、手續(xù)費，接受捐贈、贊助取得的資金、固定資產(chǎn)出租或變價收入，廢舊物品處理變賣收入等。

（二）虛列式“小金庫”

沒有真實交易，用虛構(gòu)的業(yè)務(wù)把資金轉(zhuǎn)到單位法定賬簿外，大多不登記入賬簿。如用假發(fā)票虛報冒領(lǐng)，虛列成本，套取現(xiàn)金，然后單獨存放或分掉，多表現(xiàn)為會議費、勞務(wù)費、培訓(xùn)費等形式。

（三）抵消式“小金庫”

在本單位賬簿上沒有任何收支記載，把應(yīng)納入法定賬冊核算的真實合法的租金、承包費、投資聯(lián)營利潤等收入長期不登記入本單位法定賬冊，用餐費、住宿費、油料費、會議費等互相抵賬，如直接到租賃、承包或投資單位賬上報銷費用，或者直接用于再投資等等。

（四）轉(zhuǎn)出或轉(zhuǎn)回式“小金庫”

在原資金分配單位另設(shè)賬簿記載或沒有任何記載。它是有預(yù)算分配權(quán)的單位或部門，在分配撥付資金時，明確規(guī)定其中一部分資金由撥入單位代管，但使用權(quán)仍在資金撥出單位；或資金撥付單位將資金撥出去之后，再要求撥入單位將資金轉(zhuǎn)回或轉(zhuǎn)到指定單位、指定賬戶，供原資金分配單位或其他單位使用。這種“小金庫”在撥出款項單位看不到任何痕跡。

五、“小金庫”的存放形式

（一）現(xiàn)金

表現(xiàn)為：一是現(xiàn)金直接存放于保險柜，利用自制票據(jù)或非正規(guī)票據(jù)，將收取的房租、罰沒收入、管理費、廢品變賣收入等不入賬；利用一些人交款后索取發(fā)票的意識不強(qiáng)，或收款單位以各種借口不開發(fā)票，將收入隱藏形成“小金庫”；二是采取虛列支出的方法套取現(xiàn)金。如以工程費、勞務(wù)費、辦公費假發(fā)票等方式套取現(xiàn)金；三是虛報人數(shù)、工資額，將差額部分形成“小金庫”；四是商業(yè)行為的各種回扣、折扣、折讓等。

（二）銀行存款

主要由單位或部門支配，一般存放于二級單位或關(guān)聯(lián)單位；有的以個人名義存入銀行。如將收入存放在下屬單位、工會、協(xié)會、學(xué)會等賬戶，通過和下屬單位走賬，將收入存放于單獨設(shè)立的其他賬戶；通過轉(zhuǎn)移收入、將資金直接存入個人賬戶等。

（三）有價證券

來源于公用閑置資金和在違法理財過程中形成的資金，有價證券多為單位賬外購買的國庫券、股票、債券和購物卡等，是一種新形式的“小金庫”，在當(dāng)前證券金融市場上異?；钴S的存在著。

（四）固定資產(chǎn)

固定資產(chǎn)來源途徑大致有兩類：一是來源于單位改制過程中形成賬內(nèi)未登記固定資產(chǎn)；二是表現(xiàn)為某種借用關(guān)系的本單位不入賬資產(chǎn)，如利用職權(quán)以應(yīng)收不收或放松管制為交易手段，讓相關(guān)單位購買車輛、樓房等大宗物品等，掛靠在外單位。如單位將門面房、房屋、設(shè)備等出租，收取租金的收入直接在承租方消費，以支抵收，收支均不入賬；有的單位僅將部分收入納入賬內(nèi)。固定資產(chǎn)形式的“小金庫”，一般以設(shè)備、汽車、房屋等形式存在，賬面上不反映，它與資產(chǎn)出租、出借、處置收入不入賬相關(guān)。

（五）股權(quán)和債權(quán)

該形式的“小金庫”，唯有經(jīng)辦人及單位領(lǐng)導(dǎo)知曉，不易被監(jiān)管部門察覺。它不是指股票、債券等有價證券，而是指單位或部門與關(guān)聯(lián)企業(yè)之間股權(quán)、債權(quán)關(guān)系。其來源是單位改制過程中形成的股權(quán)、債權(quán)關(guān)系，也可能是領(lǐng)導(dǎo)以權(quán)謀私而形成的所謂“干股”，在賬上沒有任何記載，從而形成的賬外“小金庫”。它以一種協(xié)議或契約的形式出現(xiàn)，有的是一種口頭上的承諾。

六、“小金庫”的發(fā)展態(tài)勢及使用方向

“小金庫”大部分是彌補(bǔ)擴(kuò)大范圍、提高標(biāo)準(zhǔn)的不正常的經(jīng)費不足，有的是用于彌補(bǔ)正常經(jīng)費的不足；有的是用于超標(biāo)準(zhǔn)配置辦公設(shè)備、購置車輛，有個別是超規(guī)定興建辦公樓；有的是超標(biāo)準(zhǔn)、多形式、多渠道發(fā)放獎金、津補(bǔ)貼、福利等；有個別單位利用私設(shè)的“小金庫”資金用于接待宴請，甚至公款旅游等；有的是列支呈送上級單位或者主管部門的禮品禮金支出，以及對其他單位的捐贈支出、購置高檔禮品等；特別是由小范圍一些人員將“小金庫”資金私自瓜分，已經(jīng)涉嫌侵吞國有資產(chǎn)和貪污。隨著治理力度不斷加大，雖然總體上呈下降減弱趨勢，但留存下來或新設(shè)立的“小金庫”手段也不斷翻新，資金來源更加繁雜，方式更加隱蔽，性質(zhì)認(rèn)定出現(xiàn)了一些模糊地帶。

應(yīng)該加強(qiáng)單位內(nèi)部控制。加強(qiáng)會計從業(yè)人員職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)知識修養(yǎng)，從機(jī)制上、制度上加強(qiáng)建設(shè)，建立完整的會計職業(yè)道德體系，作為財務(wù)人員應(yīng)當(dāng)遵守職業(yè)道德，強(qiáng)化業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，不斷更新專業(yè)知識，從個體素質(zhì)的提高改善來促進(jìn)整體內(nèi)部控制能力，財務(wù)管理水平，使會計人員無論從主觀意識還是客觀能力上都主動抵制和防范“小金庫”等違法違紀(jì)行為；建立健全內(nèi)部審計檢查制度，強(qiáng)化對所屬單位的內(nèi)部監(jiān)督檢查，及時發(fā)現(xiàn)日常管理特別是財務(wù)管理，業(yè)務(wù)管理中存在的苗頭性、傾向性問題，并及時堵漏改正，防治單位內(nèi)部管理“燈下黑”的現(xiàn)象產(chǎn)生；強(qiáng)化不相容職位分離制度，形成相互監(jiān)督、相互制約的工作機(jī)制，做好重點業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的控制制約。

（作者單位：山西大同煤礦集團(tuán)公司供水分公司）