科學(xué)事業(yè)單位部門預(yù)算編制問題淺析

摘要：隨著國家財政對科學(xué)研究投入的不斷增加，做好科學(xué)事業(yè)單位部門預(yù)算編制工作對于實現(xiàn)財政資源的有效配置、提高財政資金的使用效率、保障國有資產(chǎn)的安全完整具有非常重要的意義。文章針對目前科學(xué)事業(yè)單位部門預(yù)算編制工作中存在的問題，進行深入剖析，并提出改進措施與建議。

關(guān)鍵詞：科學(xué)事業(yè)單位；預(yù)算編制；問題；建議

部門預(yù)算是全面反映政府部門收支活動的預(yù)算。是部門依據(jù)國家有關(guān)政策規(guī)定及其行使職能的需要，由基層預(yù)算單位編制，逐級上報、審核、匯總，經(jīng)財政部門審核后提交立法機關(guān)依法批準(zhǔn)的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。

科學(xué)事業(yè)單位經(jīng)費來源主要是財政撥款，業(yè)務(wù)相對比較單一，收支相對比較簡單。隨著預(yù)算編制改革的不斷深入，科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制工作也逐步趨于規(guī)范化，在提高預(yù)算管理水平、規(guī)范財政資金使用等方面發(fā)揮了重要作用，但在實踐中，由于受管理體制、管理水平等方面的制約，仍存在一些問題亟待解決。本文通過對科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制工作中存在問題的分析，提出相關(guān)解決建議。

一、科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制存在的問題

（一）對預(yù)算編制認(rèn)識不足，重視不夠

事業(yè)單位特別是領(lǐng)導(dǎo)層面，對部門預(yù)算編制的重要性認(rèn)識不足。編制預(yù)算必須以單位的發(fā)展戰(zhàn)略、年度工作重點為依據(jù)。但一些單位在編制部門預(yù)算時，為了編制而編制，搞形式主義，造成預(yù)算內(nèi)容嚴(yán)重脫離工作實際。另一種錯誤的觀點是，認(rèn)為編制預(yù)算僅僅是財務(wù)部門的事情，其他部門不關(guān)心、不支持、不配合，造成財務(wù)部門為完成工作不得不拍腦袋，湊數(shù)字，造成預(yù)算數(shù)字不準(zhǔn)確。

（二）預(yù)算編制時間短，嚴(yán)謹(jǐn)性差

預(yù)算編制時間倉促，難以保證預(yù)算編制的準(zhǔn)確、科學(xué)，使預(yù)算編制缺乏嚴(yán)肅性。現(xiàn)行財政預(yù)算草案從編制到批復(fù)要經(jīng)過“二上二下”的程序。就基層預(yù)算單位而言，“一上”預(yù)算編制從收到主管部門的文件至上報預(yù)算數(shù)據(jù)，往往只有一個星期左右時間，“二上”預(yù)算編制時間更短，因此編制時間非常緊張，容易造成預(yù)算前期準(zhǔn)備不充分，編制依據(jù)不合理，不嚴(yán)謹(jǐn)，項目論證不充分，不能做到全面細致、科學(xué)合理。

（三）編制方法簡單，科學(xué)性差

預(yù)算編制方法上，很多業(yè)務(wù)人員甚至財務(wù)人員都還習(xí)慣性的采用“基數(shù)法”，即比照上年的支出情況，結(jié)合下年度的需求，將上年的支出稍加修改，就形成了預(yù)算。不結(jié)合實際工作情況安排預(yù)算，而僅僅調(diào)整比例或增增減減，容易造成預(yù)算編制嚴(yán)重失實，形成經(jīng)費缺口，也給后續(xù)的預(yù)算管理和預(yù)算執(zhí)行工作帶來更多隱患。

（四）部分收支難以準(zhǔn)確預(yù)算

就科學(xué)事業(yè)單位而言，合同預(yù)收款類項目經(jīng)費和撥入?？铑愴椖拷?jīng)費的收支很難做到準(zhǔn)確預(yù)算。通常情況下，項目申報都是提前一年開始，具體批復(fù)時間不定，有的當(dāng)年批復(fù)，有的下一年才能批復(fù)，能不能批復(fù)也是未知數(shù)。而且很多科學(xué)事業(yè)單位項目管理不到位，申報文本不及時整理、歸檔，具體申報了多少個項目都不清楚，更別談批復(fù)。因此這兩類項目經(jīng)費的收支難以準(zhǔn)確預(yù)算。

二、改進措施與建議

（一）提高認(rèn)識，強化組織

預(yù)算編制覆蓋到單位收支、運轉(zhuǎn)的方方面面，領(lǐng)導(dǎo)層面要充分重視預(yù)算編制工作，嚴(yán)格按照預(yù)算工作要求，成立以單位負責(zé)人為組長的預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)預(yù)算編制工作的組織、領(lǐng)導(dǎo)及預(yù)算方案的審議。成立以財務(wù)部門為牽頭部門、各職能部門及相關(guān)研究中心（室）共同參與的預(yù)算編制工作小組，負責(zé)預(yù)算內(nèi)容的具體編制工作。財務(wù)部門作為預(yù)算編制工作的牽頭組織部門，要做好預(yù)算編制工作的協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、相關(guān)指標(biāo)解釋工作，特別是對于剛接觸部門預(yù)算的工作人員，以提高準(zhǔn)確性和工作效率。

（二）加強項目管理工作

對于科學(xué)事業(yè)單位而言，項目經(jīng)費的收支通常占總經(jīng)費收支的50%以上，做好項目管理對預(yù)算編制工作有很重要的意義?？茖W(xué)事業(yè)單位的項目管理應(yīng)該歸口到相關(guān)職能部門。對于單位所有申報的項目，必須經(jīng)該部門審核，不得自行申報。所有申報的項目必須保留一份項目申報書，由專人負責(zé)登記，按照項目類別、主管單位等分類整理、歸檔，并對項目的立項、批復(fù)情況做后續(xù)的跟蹤管理，全面掌握單位項目申報、立項情況。

（三）提前部署，詳細分工

基層預(yù)算單位“一上”預(yù)算往往6月中旬左右開始，那么預(yù)算啟動工作應(yīng)該五月份可以開始。預(yù)算工作小組要以單位戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)為依據(jù)，圍繞單位預(yù)算年度的中心工作，全面梳理單位的各項收支，確保部門預(yù)算各項數(shù)據(jù)準(zhǔn)確、完整，相關(guān)編制說明真實、詳細。

“一上”預(yù)算管理系統(tǒng)主要包括人員基礎(chǔ)資料、項目管理、部門預(yù)算、住房改革等內(nèi)容，針對各職能部門的職責(zé)分工，將各項收入、支出分解、細化，工作落實到人。比如，人員基礎(chǔ)資料及人員經(jīng)費測算歸口人事部門，項目管理及項目預(yù)算歸口項目管理部門，政府采購、資產(chǎn)配置歸口資產(chǎn)管理部門，住房改革預(yù)算歸口住房改革部門等等。以職能部門、課題組（研究室）等為基礎(chǔ)預(yù)算單元，各部門之間要做到互相配合，互相溝通，由下至上，逐級匯總至財務(wù)部門，經(jīng)財務(wù)部門匯總、審核，并報預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組審議后上報。

（四）改進預(yù)算編制方法，全面推行零基法

為避免基數(shù)法的弊端，建議實行零基法。采用零基法也是部門預(yù)算改革的一個趨勢，對于合理分配資金、充分發(fā)揮基層單位參與預(yù)算編制的積極性和創(chuàng)造性、提高預(yù)算管理水平等均有較好的促進作用。在采用零基法的基礎(chǔ)上，針對各類不同的收支內(nèi)容，還應(yīng)采取不同的編制技巧。

1.收入預(yù)算。科學(xué)事業(yè)單位收入預(yù)算主要包括財政撥款收入，上級補助收入、事業(yè)收入、其他收入、用事業(yè)基金彌補收支差額等。

財政撥款收入基本就是以定員定額為主，根據(jù)人員引進計劃來測算。需要注意的是，預(yù)算過程中要充分了解相關(guān)政策，人員經(jīng)費收支范圍有無變動、財政撥款收支范圍有無變動等等，以做出較為全面、準(zhǔn)確的預(yù)算。

事業(yè)收入主要包單位括科研收入、技術(shù)收入、試制產(chǎn)品收入、學(xué)術(shù)活動收入、科普活動收入等方面。事業(yè)收入的預(yù)算非常重要，因為事業(yè)收入往往是用來彌補財政撥款經(jīng)費的不足。按財政部有關(guān)規(guī)定，“執(zhí)行中發(fā)生的非財政補助收入超收部分，原則上不再安排當(dāng)年的基本支出，可報經(jīng)財政部批準(zhǔn)后，安排項目支出或結(jié)轉(zhuǎn)下年使用”，因此，必須充分、合理預(yù)計各項收入，確?；局С霾涣粲踩笨凇?/p>

其他收入主要包括撥入?？?、非本級財政撥款、利息收入等。

2.支出預(yù)算?？茖W(xué)事業(yè)單位支出預(yù)算主要包括基本支出、項目支出。

基本支出的預(yù)算資金安排，首先應(yīng)當(dāng)保障單位基本支出的合理需要，以維持單位日常工作的正常運轉(zhuǎn)，履行基本職能。主要包括人員經(jīng)費和公用經(jīng)費。

人員經(jīng)費支出的測算，基本以定員定額為主，同時要考慮三個方面，第一，增人增資引起的人員經(jīng)費增加；第二，現(xiàn)有職工正常晉升、職稱晉升等方面的因素；第三，政策性因素引起的人員經(jīng)費增加。

公用經(jīng)費支出的測算，首先應(yīng)由職能部門、研究中心（室）等根據(jù)部門職責(zé)及預(yù)算年度各部門的工作重點，提出經(jīng)常性支出需求。在保證各部門正常運轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上，如公用經(jīng)費有富余，那么可以根據(jù)單位發(fā)展的戰(zhàn)略規(guī)劃，按重要性原則，支持一些重大專項。

項目支出的預(yù)算，首先要將項目內(nèi)容按功能分類，反映項目支出的內(nèi)容和方向，然后再將每項功能分類細化到經(jīng)濟分類，明確每個方向的具體支出，那么反向把經(jīng)濟分類匯總起來即是該項目的經(jīng)濟分類支出了。雖然在“一上”預(yù)算中只要求編報項目功能分類，“二上”預(yù)算中才細化到經(jīng)濟分類預(yù)算，實際上，在考慮項目功能分類的同時就應(yīng)該同時考慮項目經(jīng)濟分類，這樣才能對整個項目的預(yù)算把握得更準(zhǔn)。

三、結(jié)語

隨著國家財政對科學(xué)研究投入的不斷增加，做好科學(xué)事業(yè)單位部門預(yù)算編制工作顯得尤為重要。同時，預(yù)算編制工作的質(zhì)量也直接影響到預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算考評、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的管理等方面，可以說是預(yù)算管理工作的基礎(chǔ)，因此我們要重視科學(xué)事業(yè)單位預(yù)算編制工作，建立和完善預(yù)算編制工作制度，不斷改進預(yù)算編制方法與技巧，提高預(yù)算編制工作質(zhì)量，實現(xiàn)財政資源的有效配置，提高財政資金的使用效率、保障國有資產(chǎn)的安全完整。

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（作者單位：中國熱帶農(nóng)業(yè)科學(xué)院熱帶生物技術(shù)研究所）