充分發(fā)揮工程投資評審職能提升工程經(jīng)費使用效益

工程投資評審是軍隊財經(jīng)職能的重要組成部分，是強化預(yù)算支出管理、規(guī)范工程投資行為的重要手段，是維護軍隊合法權(quán)益的“經(jīng)濟衛(wèi)士”。新形勢下，對工程項目投資進行客觀、公正和專業(yè)的評審，充分發(fā)揮工程投資評審職能，是深化軍隊預(yù)算編制改革，提高工程投資效益的重要途徑。

一、開展工程投資評審工作的重要意義

（一）開展工程投資評審工作是提高經(jīng)費使用效益的有效保證

軍隊工程投資作為軍事資源的一部分，具有建設(shè)周期長、專業(yè)技術(shù)強、投資規(guī)模大的特點。工程投資評審機構(gòu)通過對項目實施方案論證，在統(tǒng)籌考慮軍事效益和經(jīng)濟效益的基礎(chǔ)上，優(yōu)化項目建設(shè)方案，使設(shè)計浪費得到有效控制；通過預(yù)算評審環(huán)節(jié)，及時發(fā)現(xiàn)和糾正建設(shè)項目預(yù)算分配中的偏差，確保項目支出預(yù)算編制的真實性和準確性，從而實現(xiàn)了資金監(jiān)管關(guān)口的前移，將“節(jié)支”控制在支出之前，從源頭上有效地控制預(yù)算支出、節(jié)約資金；通過項目結(jié)算評審和完工核查，核實項目造價，核減不合理支出，避免工程資金的沉淀、擠占、挪用現(xiàn)象發(fā)生；通過竣工決算評審，為準確核定交付使用固定資產(chǎn)，進行投資效益評估和績效評價，批復(fù)項目決算提供技術(shù)依據(jù)。總之，對工程項目開展評審工作，既能保證工程經(jīng)費的投向投量，也能保證項目投資額與建設(shè)需要相符，達到工程經(jīng)費的優(yōu)化配置，確保將有限的工程經(jīng)費用到軍隊工程建設(shè)的“刀刃”上。

（二）開展工程投資評審工作是提升科學理財水平的有效途徑

財經(jīng)工作貫徹落實科學發(fā)展觀，就是要堅持科學理財，努力走出一條投入較少、效益較高的軍隊現(xiàn)代化建設(shè)路子。近幾年軍隊工程投資管理進行了一系列改革嘗試，取得了一些成效，但由于受本位主義、局部利益、追求政績等因素影響，工程建設(shè)中也出現(xiàn)不少問題。例如，工程項目實施方案和內(nèi)容含混不清、項目預(yù)算不具體、項目資金的挪用擠占、完工項目利用率不高等問題時常發(fā)生。究其主要原因是缺乏科學的決策依據(jù)和有效監(jiān)管。通過工程投資評審機構(gòu)事先對項目設(shè)計方案選優(yōu)和預(yù)算的量價審核等技術(shù)性評審，為細化部門預(yù)算和工程經(jīng)費投入規(guī)模的確定提供科學、準確、可靠的依據(jù)和技術(shù)支撐，使項目預(yù)算管理部門在核定項目預(yù)算，批復(fù)決算時更客觀、更透明、更規(guī)范，從而提高項目支出預(yù)算管理的準確性、科學性，推動軍隊工程建設(shè)科學發(fā)展。

（三）開展工程投資評審工作是推進現(xiàn)代后勤建設(shè)的有效動力

為適應(yīng)新的形勢任務(wù)，按照全面建設(shè)現(xiàn)代后勤財務(wù)關(guān)于推動財務(wù)管理向科學化轉(zhuǎn)變的要求，必須運用現(xiàn)代管理理論、方法、手段有效組織實施軍隊財經(jīng)活動才能推動現(xiàn)代后勤財務(wù)全面建設(shè)，而工程投資評審工作就是推進現(xiàn)代后勤財務(wù)建設(shè)的動力之一。軍隊工程投資評審是指通過發(fā)揮評審人員在工程造價和財務(wù)管理方面的優(yōu)勢，一方面運用工程技術(shù)手段，根據(jù)工程設(shè)計施工圖、定額標準、工程量和材料價格等測算工程的成本規(guī)模，另一方面運用財務(wù)技術(shù)手段，評審建設(shè)單位管理費、設(shè)計費、監(jiān)理費等投資，為準確計算項目預(yù)算提供科學的參考數(shù)據(jù)。因此，積極開展工程投資評審，能夠有效剔除項目預(yù)算中的水分，提高科學理財水平，把有限的財力資源最大限度地轉(zhuǎn)化為保障力、戰(zhàn)斗力，這對于促進軍隊后勤建設(shè)又好又快發(fā)展具有重要意義。

二、工程投資評審工作存在的主要問題

（一）投資評審事前控制機制不健全

近年來，我軍通過加強黨委決策、民主決策和專家輔助決策，有效地提升了工程投資決策質(zhì)量，但立項的隨意性還是比較突出，“拍腦袋”工程、“人情”工程仍然存在。數(shù)據(jù)資料統(tǒng)計顯示，項目建設(shè)設(shè)計階段對工程造價的影響達到85%之多。其中初步設(shè)計階段約占20%，技術(shù)設(shè)計階段約占40%，施工圖設(shè)計準備階段約為25%，三個階段分別涉及到設(shè)計概算、修正概算和施工圖預(yù)算編制。由此可以看出，將評審力量集中攻堅于事后的決算評審，忽視主動參與事前工程概算、預(yù)算和工程標的審查，難以從根本上控制工程項目投資額。

（二）投資評審銜接預(yù)算管理不緊密

隨著地方政府財政改革的深入，地方財政投資評審工作在基建項目預(yù)決算審核中發(fā)揮的作用日益凸顯，尤其是在將投資評審與項目預(yù)算緊密銜接以后，實現(xiàn)了對基建投資項目事前審核、事中監(jiān)控、事后檢查的全過程監(jiān)督和約束。雖然我軍也要求將投資評審與預(yù)算管理結(jié)合起來，但由于評審人員編制較少、相關(guān)支撐法規(guī)缺乏和具體操作流程不明確等原因，使得評審人員沒時間參與、沒依據(jù)參與、也不知道如何去參與到預(yù)算管理工作之中。預(yù)算項目庫的建設(shè)、項目預(yù)算的確定、預(yù)算執(zhí)行的控制以及項目預(yù)算的變更都還沒有在真正意義上納入評審體系。目前，由于缺乏預(yù)算前期評審和預(yù)算執(zhí)行評審，項目投資決策的科學性水平還不高，項目資金的監(jiān)管也存在較大隱患。

（三）投資評審相關(guān)法規(guī)制度不配套

隨著全面建設(shè)現(xiàn)代后勤的深入，以及新軍事變革牽引下軍隊財務(wù)活動深度與廣度的拓展，我軍工程投資評審的相關(guān)法規(guī)的修訂與完善未能及時跟上，出現(xiàn)了法規(guī)內(nèi)容滯后于形勢的發(fā)展變化的不良現(xiàn)象，致使工程投資評審工作缺乏相應(yīng)的規(guī)范，例如，業(yè)務(wù)來源不穩(wěn)定，部分工程建設(shè)項目未能有效地在法規(guī)約束下納入投資評審；管理職責不明確，包括業(yè)務(wù)規(guī)范、工作標準、操作規(guī)程等無章可循；人員管控不夠規(guī)范，包括人員的資質(zhì)要求不明確和人才共享機制不健全。事實證明，這些問題在不同程度上已成為制約軍隊投資評審工作發(fā)展的法制瓶頸，只有盡快制定出符合我軍實際的工程投資評審工作規(guī)章，才能使工程投資評審工作的法治化、規(guī)范化和科學化。

三、強化工程投資評審職能的基本途徑

（一）實施全程評審機制，強化投資評審“監(jiān)督力”

近年來，我軍工程建設(shè)經(jīng)費支出管理得到很大加強，工程投資評審的職能作用也逐漸顯現(xiàn)，但概算超估算、預(yù)算超概算、決算超預(yù)算的“三超”問題、盲目投資、鋪張浪費、擠占挪用等現(xiàn)象仍然不同程度的存在。要解決這些問題，就必須強化工程投資評審的職能作用，實施以工程預(yù)算、工程現(xiàn)場變更及簽證、竣工結(jié)算為切入點，對工程投資項目進行“事前、事中、事后”全過程跟蹤式的評審監(jiān)督。開展全過程評審意味著將評審的職能作用貫穿于軍隊工程建設(shè)的始終，將投資評審工作拓展到規(guī)劃計劃指標、投資匡算、項目經(jīng)費概算、設(shè)計概算、施工圖預(yù)算、竣工結(jié)算、竣工決算全過程，特別是將財經(jīng)監(jiān)督關(guān)口前移，強化對工程項目可行性的評審，在源頭上控制不合理支出，進而提高財經(jīng)監(jiān)督工作的有效性和權(quán)威性，使財經(jīng)監(jiān)督職能得到充分發(fā)揮，確保工程投資投向投量合理、高效。

（二）緊密結(jié)合預(yù)算管理，強化投資評審“生命力”

只有緊密結(jié)合預(yù)算管理，建立協(xié)調(diào)銜接機制，工程投資評審才能進一步提高工程經(jīng)費投資的效益。在項目可行性研究階段，科學的評審機制能夠保證立項的正確性，推動項目預(yù)算細化。在確定項目經(jīng)費概算時，加強評審工作能夠推動預(yù)算項目庫的建設(shè)，為科學安排工程建設(shè)年度計劃和基本建設(shè)費預(yù)算提供技術(shù)支持。項目確定以后，通過評審工作做好預(yù)算執(zhí)行控制，確保工程建設(shè)經(jīng)費不突破預(yù)算。如果出現(xiàn)特殊情況，突破了投資規(guī)模，必須對超支部分進行嚴格、詳細的評審，才能確定是否批準追加預(yù)算。待項目完工后，開展評審工作可以確認經(jīng)費投入使用的效益，詳細考察預(yù)算執(zhí)行情況。通過開展這一系列的評審工作，可以為實現(xiàn)科學規(guī)范的項目預(yù)算管理提供穩(wěn)定的、強有力的技術(shù)支持，使工程投資評審工作與項目預(yù)算管理有機結(jié)合起來，促進工程建設(shè)資金的科學管理，減少軍費的損失浪費和軍隊資產(chǎn)的流失。

（三）建立健全法規(guī)制度，強化投資評審“權(quán)威力”

建立健全工程投資評審的法律法規(guī)，實現(xiàn)依法評審，是工程投資評審事業(yè)根本性和長久性的保證。雖然這幾年工程投資評審工作在項目經(jīng)費管理中發(fā)揮了積極作用，但在工作實踐中也深深體會到，評審事業(yè)要健康穩(wěn)定地發(fā)展，必須實現(xiàn)法制化、制度化、規(guī)范化。特別是項目預(yù)算管理程序中應(yīng)如何設(shè)立評審環(huán)節(jié)，財務(wù)部門設(shè)立的工程評審機構(gòu)有哪些法定權(quán)責，需要在有關(guān)法律法規(guī)制度中予以確定，尤其是需要在軍隊預(yù)算法規(guī)的修改中增加對工程投資評審工作要求的條款。同時需要制定專門的部門規(guī)章和行政法規(guī)來規(guī)范工程投資評審工作，將項目預(yù)算管理中的投資評審環(huán)節(jié)納入制度設(shè)計，明確在工程項目的預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行和決算三個環(huán)節(jié)上，設(shè)立事先評審程序，明確評審結(jié)論對預(yù)算的編制、執(zhí)行、決算的依據(jù)作用；確定應(yīng)納入評審的項目范圍，如什么樣的項目必須經(jīng)過評審；以及規(guī)定評審工作的基本要求和工程投資評審機構(gòu)在評審環(huán)節(jié)中的職責等。

（四）加強人才隊伍建設(shè)，強化投資評審“發(fā)展力”

科學發(fā)展觀要求我們在謀劃各項事業(yè)建設(shè)時要以人為本，實現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。加強投資評審人才隊伍建設(shè)，既是全面建設(shè)現(xiàn)代后勤財務(wù)的客觀需要，也是工程投資評審事業(yè)面臨的現(xiàn)實問題，需要認真研究和解決。

首先，要加強工程投資評審機構(gòu)的反腐倡廉建設(shè)。只有保持評審隊伍的純潔性和紀律性，工程項目的評審質(zhì)量才有保證。因此只有加強對評審人員的廉政教育，督促時時處處都要堅持評審原則，遵守評審紀律，才能依法開展評審，樹立評審人員的廉潔自律形象。

其次，要加強工程投資評審業(yè)務(wù)培訓(xùn)。通過舉辦年度綜合培訓(xùn)，專業(yè)知識集訓(xùn)等形式，做好傳、幫、帶工作，提高投資評審人員業(yè)務(wù)素質(zhì)，有力緩解工程投資評審系統(tǒng)技術(shù)人才不足的問題。同時，還應(yīng)積極采取激勵措施，鼓勵評審人員自學專業(yè)知識，獲取專業(yè)資格證書，以盡快適應(yīng)軍隊工程投資評審要求。

再次，嘗試依托財務(wù)專用信息網(wǎng)絡(luò)，建立共享人才和技術(shù)資源機制。通過建立全系統(tǒng)的專家人才庫，使異地聘用專家成為可能，而技術(shù)資源的共享又可以避免地區(qū)之間技術(shù)避壘存在，甚至可以利用網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)遠程評審，這勢必大大節(jié)約評審成本，最終實現(xiàn)成本最小，效益最大的理想目標。

（作者單位：高業(yè)亭，中國人民解放軍75100部隊后勤部財務(wù)處；鄧仲山，中國人民解放軍92538部隊后勤部財務(wù)處；李樂思，中國人民解放軍96273部隊）