改革財(cái)稅政策 發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)

摘要：近年來，低碳經(jīng)濟(jì)不僅是2008年金融危機(jī)之后世界經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的重要引擎，也是世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的標(biāo)志性的拐點(diǎn)。作為當(dāng)今世界最大的發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)必須抓住這一難得的歷史機(jī)遇，率先發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)，循序漸進(jìn)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。文章試圖通過描述低碳經(jīng)濟(jì)在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀和趨勢(shì)，分析現(xiàn)行財(cái)稅政策對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的不利影響，從而提出財(cái)稅政策制定和實(shí)施的創(chuàng)新想法。

關(guān)鍵詞：低碳經(jīng)濟(jì)；財(cái)稅政策；經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型

一、低碳經(jīng)濟(jì)在中國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀分析

（一）實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)在中國(guó)還有很長(zhǎng)的路要走

進(jìn)入21世紀(jì)以來，若僅僅從總量上來說，中國(guó)目前已經(jīng)成為世界上最大的二氧化碳排放國(guó)之一。盡管中國(guó)正在大力研發(fā)和部署低碳技術(shù)，用低碳技術(shù)改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，但中國(guó)要實(shí)現(xiàn)“低碳發(fā)展”的目標(biāo)，卻面臨許多問題和考驗(yàn)。究其原因：

第一，中國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的步伐迅速的加快，使得中國(guó)的能源需求處于不斷快速增長(zhǎng)階段，這就使得二氧化碳無(wú)可避免地導(dǎo)致大量的排放，同時(shí)由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的剛性需求，這種狀況還可能持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間。

第二，作為一個(gè)處于發(fā)展中的國(guó)家，中國(guó)經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)由“高碳”向“低碳”轉(zhuǎn)變，科技水平、技術(shù)研發(fā)能力的落后是制約實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)的最大因素。

第三，由于中國(guó)自身存在“富煤、少氣、缺油”的自然資源條件，使得中國(guó)能源結(jié)構(gòu)主要是以煤炭為主，采用低碳能源資源選擇余地十分有限。

第四，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的主體主要集中在第二產(chǎn)業(yè)，客觀上使得能源消耗的主要部門是工業(yè)企業(yè)，而工業(yè)企業(yè)生產(chǎn)技術(shù)水平在整體上落后于發(fā)達(dá)國(guó)家，這無(wú)疑加重了推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的難度。

（二）低碳經(jīng)濟(jì)未來的發(fā)展趨勢(shì)總體向好

早在上世紀(jì)末，中國(guó)政府就提出了要建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會(huì)的“兩型社會(huì)”目標(biāo)。其后，在國(guó)家確定的第十一個(gè)5年計(jì)劃中，又明確提出了支持可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會(huì)的具體措施。如，擴(kuò)大可再生能源的比例、制定車輛排放的標(biāo)準(zhǔn)、增加森林覆蓋的面積、擴(kuò)展保護(hù)生態(tài)的區(qū)域等等。同時(shí)，又規(guī)定在政府經(jīng)濟(jì)計(jì)劃中，綠色支出應(yīng)占9%，對(duì)于研發(fā)清潔能源和可再生能源（如低碳汽車、太陽(yáng)能、風(fēng)電、智能電網(wǎng)等）等基礎(chǔ)設(shè)施，以及廢水、廢棄物處理等實(shí)施必要的財(cái)政補(bǔ)貼。此外，國(guó)家環(huán)境保護(hù)部為推動(dòng)各地低碳經(jīng)濟(jì)的落實(shí)，于2009年底在北京舉辦了“中國(guó)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)相關(guān)政策”專題報(bào)告會(huì)，明確了發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的要點(diǎn)、原則。隨后在2010年8月，國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)下發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點(diǎn)工作的通知》，要求陜西、云南、廣東、湖北、遼寧5省和廈門、杭州、天津、重慶、南昌、貴陽(yáng)、保定、深圳8市展開實(shí)施低碳經(jīng)濟(jì)的試點(diǎn)工作。顯然，在中國(guó)實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)正在有條不紊的推進(jìn)過程中。

二、發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)突顯現(xiàn)行財(cái)稅政策的缺陷

（一）稅收政策方面

1.稅制結(jié)構(gòu)存在著諸多需要改進(jìn)的地方

稅收具有穩(wěn)定性的特征，但這種穩(wěn)定性要符合時(shí)代發(fā)展需求、稅制結(jié)構(gòu)為適應(yīng)國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)就要與時(shí)俱進(jìn)。由于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)處在探索中建立過程中，而有關(guān)與之相適應(yīng)的稅制結(jié)構(gòu)的理論研究相對(duì)滯后，使得現(xiàn)行的稅制結(jié)構(gòu)在著諸多需要改進(jìn)的地方，尤其是在如何適應(yīng)國(guó)家推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)方面。如，碳稅、環(huán)境稅討論了多年卻一直未能出臺(tái)，出臺(tái)的資源稅又存在涵蓋面過窄和實(shí)際稅負(fù)過輕的問題，對(duì)促進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的效果不明顯。又如，稅收結(jié)構(gòu)不合理，流轉(zhuǎn)稅占稅收總額的比重超過了60%，而增值稅的比例又過高，這就使得一些地方政府為了為追求高財(cái)政收入而忽略了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的平衡，致使推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)便多停留在口頭上。

2.稅收公平原則未能得到充分的體現(xiàn)

稅收公平原則在部分地方的稅收實(shí)踐中，未能真正落到實(shí)處。為了實(shí)現(xiàn)招商引資，一些地方政府在稅負(fù)上采取了種種稅收的優(yōu)惠措施，使得外資企業(yè)與本地企業(yè)不在同一平等的起跑線上。尤其值得關(guān)注的是，某些地區(qū)為了突出引資的成效，對(duì)外資良莠不分的統(tǒng)統(tǒng)“引進(jìn)來”，使得一些重污染、高能耗企業(yè)堂而皇之的進(jìn)入到我國(guó)，不僅給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成了破壞，也使得低碳經(jīng)濟(jì)步伐難以有效的推進(jìn)。

3.稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)作用十分有限

為了推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，促進(jìn)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)，國(guó)家在企業(yè)所得稅等方面對(duì)這些產(chǎn)業(yè)做出了一些特殊的優(yōu)惠政策。如對(duì)環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目、節(jié)能節(jié)水項(xiàng)目的所得，實(shí)行“三免三減半”；又如，對(duì)一些具有創(chuàng)新性的高新技術(shù)企業(yè)，采取重點(diǎn)扶持的措施，減免一定比例的企業(yè)所得稅。但實(shí)踐的效果表明，這些稅收優(yōu)惠措施具有一定的作用，但成效并不顯著。究其原因，主要是推行的優(yōu)惠政策主要側(cè)重于對(duì)事后的利益讓渡，針對(duì)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)結(jié)果進(jìn)行減免，由此使得稅收優(yōu)惠政策的激勵(lì)與刺激作用十分有限。

（二）財(cái)政政策方面

1.財(cái)政收入增長(zhǎng)缺乏動(dòng)力

上世紀(jì)90年代實(shí)施分稅制以后，中央與地方的稅收收入呈現(xiàn)不同的特征，稅基廣與稅源穩(wěn)且便于征收的稅種大多劃歸中央政府或由中央與地方共享。而一些諸如車船稅、契稅等零散、難征的小稅種劃分給地方。在某種意義上，這就使得一些工礦企業(yè)較少的地區(qū)存在著地方政府財(cái)力不足。在追求政績(jī)和GDP增長(zhǎng)的壓力下，地方政府往往以有形的手去干預(yù)市場(chǎng)對(duì)自然資源的配置和市場(chǎng)價(jià)格的機(jī)制，甚至部分地方還放任“高污染、高能耗、高排放”企業(yè)的隨意發(fā)展，這同國(guó)家推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀政策顯然背道而馳。

2.財(cái)政支出力度不夠

根據(jù)聯(lián)合國(guó)就環(huán)境問題制定的研究報(bào)告，當(dāng)一國(guó)政府治理環(huán)境污染的投資占GDP比重達(dá)到1%～1.5%時(shí)，便可在一定程度控制環(huán)境污染惡化的態(tài)勢(shì)；投資比例達(dá)到2%～3%時(shí)，環(huán)境質(zhì)量就得到大大改善。歐美一些國(guó)家在上世紀(jì)90年代該比就達(dá)到了1%～2%。與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)在治理環(huán)境方面的財(cái)政投入目前尚不足1%，財(cái)政在這方面支出力度顯然與發(fā)達(dá)國(guó)家存在差距。

3.財(cái)政支出結(jié)構(gòu)失衡

為貫徹國(guó)家發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的決策，不少地方往往注重表面文章，關(guān)注的重點(diǎn)是“廢棄、廢水、固體廢棄物”的“三廢”整治，缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光與創(chuàng)新的思維，似乎實(shí)現(xiàn)“青山綠水”就是實(shí)現(xiàn)了低碳經(jīng)濟(jì)。而對(duì)于創(chuàng)新型科技教育、人才的培養(yǎng)、產(chǎn)品研發(fā)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)等投入，沒有引起足夠的重視，殊不知這些正是低碳經(jīng)濟(jì)得以可持續(xù)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。

三、低碳經(jīng)濟(jì)下財(cái)稅政策變革的舉措

筆者以為，要想推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)更好更快地發(fā)展，我國(guó)財(cái)稅政策當(dāng)前需要從以下兩方面有所創(chuàng)新：

（一）完善稅制，拓展多元化財(cái)政收入渠道

1.消費(fèi)稅的全面調(diào)整

低碳產(chǎn)業(yè)是我國(guó)未來發(fā)展的戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)。要對(duì)高能耗產(chǎn)品進(jìn)行約束，通過消費(fèi)稅調(diào)整是必要的手段。目的是對(duì)低碳產(chǎn)品進(jìn)行稅收保護(hù)，而高能耗產(chǎn)品進(jìn)行適度的控制。筆者認(rèn)為，調(diào)整的方式可考慮從三個(gè)方面入手：一是對(duì)具有創(chuàng)新性的節(jié)能環(huán)保的消費(fèi)品（如節(jié)能燈、電動(dòng)汽車等）實(shí)行零稅率，從企業(yè)生產(chǎn)—批發(fā)—銷售的各個(gè)環(huán)節(jié)均不計(jì)征稅，這不僅能夠鼓勵(lì)此類消費(fèi)品的生產(chǎn)和減低成本，同時(shí)能夠刺激消費(fèi)需求，以此來保護(hù)低碳產(chǎn)品和低碳產(chǎn)業(yè)鏈；二是對(duì)通過高能耗、高污染生產(chǎn)的消費(fèi)品，以及諸如塑料袋這樣無(wú)法降解、無(wú)法循環(huán)利用的消費(fèi)品，應(yīng)加大征收消費(fèi)稅；三是適當(dāng)提高已開征消費(fèi)稅的商品的稅率，如大排量汽車、柴油汽車等。

2.拓展多樣化融資渠道

作為發(fā)展中的國(guó)家，僅僅依靠政府的投入來推動(dòng)低碳經(jīng)濟(jì)困難重重，需要拓展多樣化融資渠道，構(gòu)建新的融資平臺(tái)。低碳經(jīng)濟(jì)形成的核心是要自主研發(fā)低碳技術(shù)，而研發(fā)低碳技術(shù)的前提就是要依靠政府的財(cái)力支持，當(dāng)政府的財(cái)政支持能力有限的情況下，若要達(dá)到資本效益的最大化，首選是讓多樣化資本參與其中，并形成一個(gè)良性的循環(huán)機(jī)制。筆者認(rèn)為，在推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)可以考慮建立健全風(fēng)險(xiǎn)投資市場(chǎng)，及其財(cái)政對(duì)風(fēng)險(xiǎn)投資的補(bǔ)償機(jī)制，從而形成市場(chǎng)多樣化的融資渠道。要實(shí)現(xiàn)這一目的：一方面，需要政府牽頭組建專門性的、新的金融機(jī)構(gòu)，政府財(cái)政適度投入一定比例的資金，余下由企業(yè)資本、民間資本注入其中，為企業(yè)研發(fā)低碳技術(shù)和發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)提供貸款融資業(yè)務(wù)；另一方面，由政府與節(jié)能減排等相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)聯(lián)合組建低碳技術(shù)創(chuàng)新基金，為所屬成員單位向銀行融資提供必要的信貸擔(dān)保，以此來降低企業(yè)自主研發(fā)低碳技術(shù)的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）突破陳規(guī)，創(chuàng)新“低碳經(jīng)濟(jì)”的管理體系

1.改進(jìn)公共預(yù)算體制和監(jiān)督機(jī)制

考慮到中國(guó)的地區(qū)差異等復(fù)雜國(guó)情，中央政府應(yīng)改進(jìn)公共預(yù)算體制，通過全國(guó)人大統(tǒng)籌規(guī)劃專門的“低碳經(jīng)濟(jì)預(yù)算方案”，在財(cái)力上為推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)予以支持和保障。根據(jù)國(guó)家制定的“預(yù)算方案”，各級(jí)地方政府可以因地制宜制定專屬本行政區(qū)的“低碳經(jīng)濟(jì)預(yù)算方案”。為了確保預(yù)算的執(zhí)行與落實(shí)，各級(jí)政府均應(yīng)考慮設(shè)立一個(gè)配套的績(jī)效考評(píng)機(jī)構(gòu)，其成員可以由決策方與實(shí)施方以外的人員所組成，對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)政策的實(shí)施和預(yù)算執(zhí)行的情況進(jìn)行考核。考核既可以通過網(wǎng)絡(luò)信息、實(shí)地考察、群眾輿論等方式，進(jìn)行多方位的監(jiān)督，也可以運(yùn)用控制理論的原理進(jìn)行過程中的控制，發(fā)現(xiàn)問題即時(shí)予以糾正；還可以引用環(huán)評(píng)等先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，盡可能地將低碳經(jīng)濟(jì)的實(shí)施績(jī)效進(jìn)行量化考評(píng)。

2.強(qiáng)化低碳科技創(chuàng)新，實(shí)施產(chǎn)學(xué)研一體化

目前中國(guó)正處于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期，加快低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)成為全社會(huì)的共識(shí)。我們有必要抓住難得的機(jī)遇，以低碳科技技術(shù)創(chuàng)新為支撐，著力培養(yǎng)和吸收發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)的智力資源和技術(shù)資源。“功以才成，業(yè)由才廣”，加強(qiáng)對(duì)創(chuàng)新型人才的培養(yǎng)和教育已經(jīng)刻不容緩。

第一，不斷加大低碳科技人才隊(duì)伍的引進(jìn)和培養(yǎng)力度。建立了以院士、專業(yè)負(fù)責(zé)人、技術(shù)專家牽頭，專職科研人員、專業(yè)職能管理人員、技術(shù)骨干為基礎(chǔ)的低碳科技研發(fā)人才隊(duì)伍。

第二，制定并實(shí)施低碳科技創(chuàng)新人才隊(duì)伍建設(shè)規(guī)劃。根據(jù)國(guó)家推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略部署，結(jié)合各地區(qū)的實(shí)際情況，有重點(diǎn)、有針對(duì)性推進(jìn)低碳科技領(lǐng)軍人才開發(fā)、低碳技術(shù)專家培養(yǎng)及海外高端人才引進(jìn)工程，以助力于企業(yè)快速發(fā)展。

第三，充分發(fā)揮高等院校的人才創(chuàng)新培養(yǎng)基地的優(yōu)勢(shì)，在大學(xué)生中加快培養(yǎng)出一批既有低碳領(lǐng)域?qū)I(yè)技能、實(shí)務(wù)操作能力強(qiáng)的人才，儲(chǔ)備一批具備低碳科技創(chuàng)新的技術(shù)專家。

總之，要多管齊下、環(huán)環(huán)相扣的把人才、技術(shù)和生產(chǎn)三者一體化。

參考文獻(xiàn)：

1.國(guó)信息中心預(yù)測(cè)部.地方“十二五”規(guī)劃走向低碳化[J].宏觀政策動(dòng)向，2010（2）.

2.田文寵.現(xiàn)行財(cái)稅制度對(duì)發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)影響分析[J].現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)，2010（9）.

3.陶曉峰.我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展中財(cái)政政策運(yùn)用研究[J].商業(yè)時(shí)代，2011（3）.

4.沈滿洪.低碳經(jīng)濟(jì)視角下國(guó)外財(cái)稅政策經(jīng)驗(yàn)借鑒[J].生態(tài)經(jīng)濟(jì)，2011（3）.

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院）