海島生態(tài)安全體系構建研究

摘要：海島生態(tài)安全日益成為關注焦點，但海島自然災害頻發(fā)，人類無序開發(fā)對我國海島生態(tài)造成威脅。生態(tài)安全研究的緊迫性和必要性越來越大，生態(tài)安全作為國家或地區(qū)安全的有機組成部分，其重要性日益突出。因此，有必要構建起點、線、面相協(xié)調的海島生態(tài)安全體系，完善基于海洋權益的綜合立法保護體系、構建海島開發(fā)和環(huán)境影響評價制度體系、加強防災減災設施建設等，以局部帶動整體進行生態(tài)治理和修復。

關鍵詞：海島；生態(tài)安全；體系

我國《中華人民共和國海島保護法》定義海島為：四面環(huán)海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區(qū)域，包括有居民海島和無居民海島。《全國海島保護規(guī)劃》載明，我國擁有面積大于500平米的海島7300多個，海島陸域總面積近8萬平方千米，海島岸線總長14000多千米。海島生態(tài)環(huán)境安全是指海島生存和發(fā)展所需的生態(tài)環(huán)境不受或少受破壞與威脅的狀態(tài)。海島生態(tài)安全的重要性在于它涉及海島的經濟發(fā)展與環(huán)境保護的需要，同時也涉及國家領土與國防安全。海島的生態(tài)安全問題主要有兩個方面：即國家安全和環(huán)境安全。生態(tài)安全研究的緊迫性和必要性越來越大，海島生態(tài)安全作為國家或地區(qū)安全的有機組成部分，其重要性日益突出。

一、保護海島生態(tài)安全的重要性

海島是重要的海上國土，其生態(tài)安全是國家生態(tài)安全的重要組成部分，其特殊的地理位置也決定了海島的生態(tài)安全尤其應該得到重視。

（一）海島生態(tài)安全是維護海洋權益的保證

海島是劃分內水、領海及其他管轄海域的重要標志，并與毗鄰海域共同構成國家領土的重要組成部分，是建設海軍、建造軍事基地和設施的重要場地，有著重要的軍事價值。按國際法規(guī)定，海島與陸地一樣可以享有領海、毗連區(qū)、專屬經濟區(qū)及大陸架的權利，這些權利涉及大片的海域領土，具有巨大的國防軍事及經濟利益。因此對有爭議的海島實行實際的開發(fā)和管理，對于維護我國國家安全有著重要的意義。

（二）海島生態(tài)安全是發(fā)展海洋經濟的依托

海洋經濟是開發(fā)利用海洋的各類海洋產業(yè)及相關經濟活動的總和，海島是海洋經濟發(fā)展的一個重要區(qū)域，海島資源的開發(fā)及合理利用是海洋經濟可持續(xù)發(fā)展的重要基礎，海洋經濟的發(fā)展水平直接關系到沿海地區(qū)經濟發(fā)展速度。國家相繼批復了平潭綜合實驗區(qū)、廣東橫琴開發(fā)區(qū)和浙江舟山群島新區(qū)，標志著我國海洋經濟向海島進一步拓展。社會經濟的發(fā)展與海島生態(tài)環(huán)境承載力之間存在著必然的聯(lián)系，要實現(xiàn)海島經濟社會的可持續(xù)發(fā)展，必須協(xié)調經濟發(fā)展與保護生態(tài)環(huán)境的一致性，這對于經濟的可持續(xù)發(fā)展起著重要的作用。

（三）海島生態(tài)的脆弱性、不可再生性難以依靠自身解決

海島生態(tài)系統(tǒng)是一個集陸地、濕地和海洋三類生態(tài)系統(tǒng)特征于一體的特殊系統(tǒng)，與其他生態(tài)系統(tǒng)相比，更加復雜。海島一般面積狹小，地域結構簡單，相對隔離，生態(tài)系統(tǒng)食物鏈層次低，生物多樣性少，生態(tài)系統(tǒng)不夠穩(wěn)定，容易遭到損害，物種消失、環(huán)境改變都會對海島的整個生態(tài)系統(tǒng)造成很大的影響，一旦生境遭到破壞就難以或根本不能恢復。

二、海島生態(tài)面臨的威脅因素

（一）自然災害頻發(fā)

海島特殊的自然條件也會使自然災害頻發(fā)，發(fā)生在海島的自然災害的類型有：熱帶氣旋（包括熱帶風暴、強熱帶風暴和臺風）、大風、暴雨、強冷空氣、霧、干旱等氣象災害，以及風暴潮、赤潮等海洋災害。全球氣候異常也會帶來海平面上升，引起海岸灘涂濕地、紅樹林和珊瑚礁等生態(tài)群喪失，海岸侵蝕，造成海島生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的失衡。

（二）人類無節(jié)制、無序開發(fā)資源

海島資源含：土地資源、生物資源、礦產資源、旅游資源、港口資源等等，作為人類開發(fā)海洋的天然平臺，其生態(tài)系統(tǒng)不可避免的受到人類活動的干擾。人類開發(fā)利用風險已經成為海島生態(tài)系統(tǒng)的頭號風險源。海島開發(fā)初期方式粗放、開發(fā)層次低、缺乏監(jiān)管，大多依照經濟優(yōu)先的開發(fā)原則，開發(fā)秩序異常紊亂，對于無居民海島的開發(fā)更是無序可循。不僅造成我國國有性資產流失，海島生物多樣性消失，海域污染嚴重，而且使海島資源沒有科學合理和有效的利用。

（三）海島基礎設施落后

我國海島經濟基礎薄弱，其基礎設施滯后于海島經濟的發(fā)展，主要問題有：

1.海島交通條件差。海島的交通開發(fā)建設時間較短，地域不廣闊，發(fā)展水平有限；

2.郵電通信設備能力低。海島與外界聯(lián)系不通暢，信息獲得存在一定時間差；

3.電力供應緊張。供電能力不滿足目前及今后一個時期全區(qū)經濟社會發(fā)展的需要；

4.淡水資源缺乏。用水需求猛增與水資源供應緊缺存在矛盾，海水淡化技術水平低；

5.政府公共服務保障能力不足?；A設施資金投入不足，防災減災能力弱。

三、現(xiàn)階段海島生態(tài)安全體系的不足

（一）海島生態(tài)安全相關法律法規(guī)不健全

我國目前缺少關于海島生態(tài)安全的專門立法，對于規(guī)范已開發(fā)的海島的行為所依據和使用的法律淵源比較混亂。其中主要是我國的《環(huán)境保護法》以及其他補充性的且針對大陸污染特點而制定的相關法律法規(guī)。這些法律法規(guī)適用在海島這一特殊生態(tài)環(huán)境顯然是有其矛盾之處的。我國海島生態(tài)安全保護工作是處在地方政府部門的自發(fā)自治管理之下的，而且地方性法規(guī)水平不一，無統(tǒng)一標準。

（二）海島資源開發(fā)及管理制度不完善

我國海島開發(fā)缺乏規(guī)劃，在具體開發(fā)行為中，存在資源破壞嚴重、資源利用單一、行為隨意性大等問題，無序、無度開發(fā)現(xiàn)象造成生態(tài)承載力的負擔和環(huán)境的破壞。引起這些問題的主要原因在于我國現(xiàn)行的海島資源開發(fā)及管理制度不完善。目前我國海島開發(fā)管理體制是根據海洋自然資源屬性開發(fā)的，缺乏綜合協(xié)調管理能力，相比較國外，我國海島開發(fā)許可制度與環(huán)境影響評價制度尚不完備，對于正在開發(fā)的和已經開發(fā)的區(qū)域缺乏生態(tài)監(jiān)管和預警機制。

（三）海島防災減災體系不牢固

近年來，我國海島自然災害呈現(xiàn)種類多、危害性大的特點。氣象災害、地質災害、洪澇災害等發(fā)生頻率高，藍藻、赤潮、農作物和森林病蟲害、森林火災也不時發(fā)生，海島防災減災面臨的形勢十分嚴峻。我國海島防災減災工作存在疏漏之處：綜合防災減災工作的規(guī)范化、系統(tǒng)化、法制化建設仍需加強，執(zhí)法監(jiān)督機制有待完善；各類災害監(jiān)測基礎設施設備不先進，預報預警能力有待提高；農村抗災設施不健全，抵御災害的能力較弱；災害信息系統(tǒng)管理不成熟，部門之間存在不協(xié)調現(xiàn)象；災后社會救濟制度亟待完善。

（四）海島生態(tài)整治修復工程面臨困境

由于我國傳統(tǒng)海島粗放型的開發(fā)模式，對資源破壞十分嚴重，導致全國海島徹底完成整治修復的資金缺口達到數(shù)百億到近千億元。雖然我國海島生態(tài)修復研究雖然已得到有關部門的重視，并且出臺了《海島生態(tài)整治修復技術指南》，但目前該項目剛剛起步，仍處于基礎性啟動階段，尚未總結出適合海島整治修復的一般性理論，對海島生態(tài)整治修復模式研究不夠深入，修復的科技手段以及實踐應用尚不成熟。

四、海島生態(tài)安全體系構建

對于海島管理，首先要以分類和分區(qū)管理為原則，引起沿海地區(qū)和社會大眾的認知程度，進一步建設和培育依法用島的社會氛圍。海島生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，要將生態(tài)安全評價、預警、監(jiān)測、政策和管理方式等有機結合起來，構建點、線、面相協(xié)調的生態(tài)安全體系。

（一）完善基于海洋權益的生態(tài)安全立法保護體系

根據《聯(lián)合國海洋法公約》規(guī)定，各國的海洋權益主要由各國沿海陸地所決定（包括海島的陸地），因此海島在海洋劃界的地位愈加重要。由于我國缺少海島管理與保護的綜合法律體系，導致我國與周邊國家在海島的主權問題上存在矛盾分歧。因此，要在海島立法中宣示無居民海島屬于國家所有并納入我國有效行政管理內。要完善《海島保護法》的內容，增加其他有針對性的法律法規(guī)，針對污染源和生態(tài)要素立法，針對生態(tài)安全保護級別立法，突出生態(tài)保護的重點區(qū)域，克服現(xiàn)行海島保護法律的局限性，解決管理部門分散、政出多門、利益紛爭和力量分散等問題。

（二）構建完善的海島開發(fā)和環(huán)境影響評價制度體系

從國外立法中可以看出，海島開發(fā)許可制度可以把影響環(huán)境資源的各種開發(fā)、建設、經營、排污活動納入國家統(tǒng)一管理的軌道，并將其嚴格控制在法律規(guī)定范圍，使國家能夠有效地進行環(huán)境資源管理。海島的開發(fā)與海島生態(tài)環(huán)境聯(lián)系密切，必須要因島制宜，合理規(guī)劃，將重點轉移到生態(tài)建設工程上來，鼓勵使用綠色環(huán)保節(jié)能的新能源、新材料、新技術。海島環(huán)境影響評價制度是開發(fā)前對海島生態(tài)環(huán)境以及資源特點進行調查和分析，從而選擇一種適宜的方式。在海島的開發(fā)利用過程中進行長期跟蹤監(jiān)測。海島環(huán)境影響評價制度要輔之以科學的生態(tài)監(jiān)管和預警技術系統(tǒng)。建立科學的海島生態(tài)監(jiān)管、預警系統(tǒng)。利用航空遙感、衛(wèi)星遙感、船舶巡航和登島調查等手段，建立全國統(tǒng)一的海島數(shù)據庫，構建監(jiān)管指標體系，結合監(jiān)管技術和預警技術，定期檢測海島開發(fā)過程中有無對生態(tài)造成破壞的情況，對遭破壞的區(qū)域發(fā)布預警信息，并根據反饋的信息及時作出解決方案。

（三）建立海島防災減災綜合管理體系

海島自然災害造成的危害損失除了與本身的強烈性和不可預知性有關，一個不容忽視的原因是海島的防災減災能力弱，基礎設施條件差。因此，要加強海島的基礎設施建設，增加資金投入，完善電力供應需求，加強防災減災工程的建設；全面開展海洋防災減災資源普查和海洋災害風險綜合調查評估研究；構建海洋災害監(jiān)測預警機制；規(guī)范海洋災害新聞發(fā)布，建立海洋災后恢復和評估技術體系；開展多層次的專業(yè)化教育，增強公眾防災減災意識，強化管理人員責任意識。著力開展生態(tài)工程建設，根據海島生態(tài)特點，進一步推進物種多樣性的防護林體系建設。防護林體系能夠起到防風固沙、涵養(yǎng)水源、保持水上的功能，并且能夠抵御海嘯、風暴潮的侵襲，對于維護海島生態(tài)安全、人民生命財產安全有著重要的作用。

（四）加強生態(tài)自然保護區(qū)和修復工程建設

我國海島眾多，生態(tài)特點多樣。應建立示范區(qū)，研究建立海島生態(tài)建設實驗基地和無居民海島開發(fā)利用示范基地，采取以點帶面，以局部推動全局的治理模式，對于海島進行分類、分區(qū)管理。我國已經建立涉及海島的自然保護區(qū)和特別保護區(qū)共57個，包含805個海島，其中海洋自然保護區(qū)48個，包含524個海島；海洋特別保護區(qū)9個，包含281個海島。建立自然保護區(qū)和生態(tài)功能區(qū)對輕度受損的生態(tài)系統(tǒng)比較有效，對中度和重度受損的生態(tài)系統(tǒng)的恢復必須進行人類的適度干預。利用生物技術、物理化學技術等科技手段，根據生態(tài)修復理論，通過優(yōu)化重組，人為進行修復。因而衍生出生態(tài)修復。2012年通過的《全國海島保護規(guī)劃》提出生態(tài)修復工作的目標是：通過試點推廣方式，完成50個較為典型的生態(tài)受損海島的生態(tài)修復工作。因此，各地方政府和海洋行政主管部門要重視海島生態(tài)整治修復，合理利用海島，對開發(fā)利用的海島生態(tài)實施補償，減少生態(tài)破壞，建立一套海島生態(tài)修復與保護的監(jiān)督管理機制，加強海島生態(tài)保護與生態(tài)修復。

總之，海島生態(tài)安全關乎國家、社會的安全穩(wěn)定，關乎海洋經濟的可持續(xù)發(fā)展。國家要對海島的生態(tài)安全問題提高重視，從構建海島生態(tài)安全體系入手，完善海島的基礎設施建設，提高防災減災能力，加強生態(tài)自然保護區(qū)和修復工程建設，規(guī)范人類開發(fā)海島的行為，使之有法可依，從而最大程度上對海島進行保護，使經濟效益與生態(tài)環(huán)境承載力之間達到平衡，走出一條適合我國海島特點的生態(tài)安全保護和治理的特色之路。

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（作者單位：浙江海洋學院管理學院）