回應(yīng)地方性壓力：政務(wù)導(dǎo)游產(chǎn)生及其角色定位的制度思考

摘要：文章通過(guò)對(duì)一種新的導(dǎo)游類型——政務(wù)導(dǎo)游的產(chǎn)生及其與地方政府之間重建體制聯(lián)系問(wèn)題的討論，基于制度分析的視角，著重論述了政務(wù)導(dǎo)游所揭示的當(dāng)前導(dǎo)游管理體制改革背景下導(dǎo)游角色地位由體制內(nèi)到體制外的制度演變，面對(duì)地方性壓力，以及通過(guò)重建與政府之間的體制聯(lián)系所推動(dòng)的政務(wù)導(dǎo)游的角色定位及其制度化問(wèn)題。文章認(rèn)為，政務(wù)導(dǎo)游特殊的“體制內(nèi)的自由職業(yè)者”身份實(shí)踐的產(chǎn)生，是對(duì)片面強(qiáng)調(diào)導(dǎo)游作為自由職業(yè)者的一種制度性糾偏，導(dǎo)游的制度化及其健康發(fā)展，需要正確認(rèn)識(shí)和認(rèn)真對(duì)待來(lái)自政府的體制性因素對(duì)其的影響。

關(guān)鍵詞：政務(wù)導(dǎo)游；體制；地方性；角色定位

隨著旅游業(yè)近些年在我國(guó)的快速發(fā)展和區(qū)域旅游格局的逐步形成，政務(wù)導(dǎo)游——一種新的導(dǎo)游角色類型，近幾年在我國(guó)一些旅游資源豐富的省市如甘肅、河南、天津、太原、廈門(mén)、廣州、韶關(guān)、中山等地紛紛出現(xiàn)，并且自2008年以來(lái)，擁有各自政務(wù)導(dǎo)游的城市數(shù)量以及政務(wù)導(dǎo)游的數(shù)量還在不斷增多。政務(wù)導(dǎo)游的角色分化不但豐富了導(dǎo)游的內(nèi)涵，而且其在實(shí)踐過(guò)程中受歡迎和受重視的程度也為當(dāng)前我國(guó)的導(dǎo)游職業(yè)發(fā)展和管理制度的變革帶來(lái)了新的啟發(fā)。

一、政務(wù)導(dǎo)游的產(chǎn)生及其引發(fā)的問(wèn)題

從各省市政務(wù)導(dǎo)游的產(chǎn)生過(guò)程看，主要是通過(guò)公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性選拔產(chǎn)生本地或本城市的政務(wù)導(dǎo)游。選拔的過(guò)程一般都經(jīng)過(guò)了初試、復(fù)選培訓(xùn)、筆試、面試等環(huán)節(jié)。選拔的標(biāo)準(zhǔn)細(xì)、條件高、要求嚴(yán)，對(duì)競(jìng)選者的身高、外表、年齡、學(xué)歷、語(yǔ)言表達(dá)和導(dǎo)游實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等方面的考察比較嚴(yán)格和全面。重視政務(wù)導(dǎo)游的綜合業(yè)務(wù)素養(yǎng)、精神面貌、應(yīng)變能力和人際交往親和力。經(jīng)過(guò)層層選拔的省市級(jí)政務(wù)導(dǎo)游總?cè)藬?shù)一般控制在50人左右，一次選拔人數(shù)大致為10—20人，體現(xiàn)出少而精的特點(diǎn)。

作為地方旅游業(yè)發(fā)展中經(jīng)嚴(yán)格選拔和培訓(xùn)而產(chǎn)生的一類高層次特殊人才，政務(wù)導(dǎo)游正成為地方導(dǎo)游隊(duì)伍中的精英，被譽(yù)為導(dǎo)游隊(duì)伍中的“特種兵”。并且從其產(chǎn)生一開(kāi)始就與所在城市地方政府之間建立了緊密的聯(lián)系。這種聯(lián)系不僅通過(guò)政務(wù)導(dǎo)游的產(chǎn)生過(guò)程得到了體現(xiàn)，也反映在地方政府對(duì)于政務(wù)導(dǎo)游角色功能的定位上。

從各城市對(duì)政務(wù)導(dǎo)游的功能定位及實(shí)際使用情況來(lái)看，政務(wù)導(dǎo)游不僅要能為來(lái)訪的城市貴賓提供高品質(zhì)的導(dǎo)游講解服務(wù)，同時(shí)還要能夠宣傳和推介本地城市，展示地方發(fā)展成就和城市形象。導(dǎo)游角色被視為是展示城市旅游形象的一扇“窗口”，“一個(gè)城市形象的塑造者、歷史文化的傳播者和發(fā)展成果的展示者”。這說(shuō)明一種在導(dǎo)游與政府旅游行政管理部門(mén)之間的新的體制性聯(lián)系正通過(guò)政務(wù)導(dǎo)游得以形成。如果把角色定位視為一種制度化過(guò)程而獲得穩(wěn)定和明確的規(guī)范性地位的話，作為一個(gè)例示，政務(wù)導(dǎo)游不僅展示了我國(guó)導(dǎo)游角色地位的制度演變過(guò)程，而且這種體制性聯(lián)系同時(shí)也深刻地折射了面對(duì)區(qū)域旅游競(jìng)爭(zhēng)壓力地方政府為突出地方旅游特色、塑造地方旅游形象而施加的體制性影響，引發(fā)出對(duì)于“導(dǎo)游自由職業(yè)化，導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)化”的導(dǎo)游行政管理體制改革方向與方式等相關(guān)問(wèn)題的思考。

二、體制內(nèi)到體制外，導(dǎo)游角色地位的制度演變

政務(wù)導(dǎo)游可以說(shuō)是我國(guó)導(dǎo)游長(zhǎng)時(shí)期形成的體制內(nèi)生存慣性在新的時(shí)期面對(duì)新的問(wèn)題的一種新的表現(xiàn)形式，它具體而形象地反映出導(dǎo)游同政府旅游行政管理體制之間的特殊關(guān)系，折射了在政府主導(dǎo)型旅游發(fā)展模式下我國(guó)導(dǎo)游身份角色的發(fā)展演變。從歷史的角度來(lái)說(shuō)，大致體現(xiàn)了由體制內(nèi)身份向體制外身份的轉(zhuǎn)變，具體而言，大致可以分為三個(gè)階段的發(fā)展變化：

（一）導(dǎo)游屬于國(guó)家干部

新中國(guó)成立后至1978年的相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期里，旅游事務(wù)的各個(gè)方面均體現(xiàn)出外事定義的強(qiáng)烈色彩，是高度政治性的，并不存在一個(gè)獨(dú)立開(kāi)放的旅游市場(chǎng)。導(dǎo)游來(lái)自國(guó)家外事部門(mén)的外事翻譯人員，屬于國(guó)家外事干部。翻譯導(dǎo)游都經(jīng)過(guò)嚴(yán)格政審和業(yè)務(wù)考核、具有很高政治覺(jué)悟和業(yè)務(wù)素質(zhì)，政治、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)地位較高。

（二）導(dǎo)游轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)員工

1978年3月，中共中央批轉(zhuǎn)了外交部黨組《關(guān)于發(fā)展旅游事業(yè)的請(qǐng)示報(bào)告》，開(kāi)始了我國(guó)旅游管理體制改革的步伐。改革的一項(xiàng)重要舉措是政企分開(kāi)。1984年國(guó)家旅游局批準(zhǔn)國(guó)旅總社為企業(yè)單位，國(guó)旅總社及其各地分、支社改為事業(yè)單位，實(shí)行企業(yè)化管理。導(dǎo)游成為旅行社職工，但仍保留體制內(nèi)國(guó)家干部身份。

促成導(dǎo)游完全轉(zhuǎn)變?yōu)槁糜纹髽I(yè)普通員工身份的是1987年11月14日《導(dǎo)游人員管理暫行條例》的頒布實(shí)施。該條例關(guān)于導(dǎo)游入職條件、職業(yè)資格、業(yè)務(wù)培訓(xùn)等內(nèi)容的規(guī)定，開(kāi)始了我國(guó)導(dǎo)游職業(yè)化、社會(huì)化的歷程。

（三）導(dǎo)游成為自由職業(yè)者

受旅游政策調(diào)整的影響，1980年代以來(lái)我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展，旅行社數(shù)量和導(dǎo)游數(shù)量急劇增加，但市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)也日趨激烈。1995年《勞動(dòng)法》頒布實(shí)施，旅行社為了降低企業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)成本、規(guī)避勞動(dòng)用工成本和勞資關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)，開(kāi)始視導(dǎo)游為企業(yè)外聘人員，不少導(dǎo)游被排斥在旅行社正式員工之外，成為社會(huì)導(dǎo)游。與此同時(shí)，為規(guī)范旅游市場(chǎng)秩序、提升導(dǎo)游服務(wù)質(zhì)量，以建立導(dǎo)游自由職業(yè)者制度為目標(biāo)的“導(dǎo)游自由職業(yè)化、導(dǎo)游服務(wù)市場(chǎng)化”的導(dǎo)游管理制度改革逐步成為社會(huì)共識(shí)，試圖以此為契機(jī)理順政府旅游行政管理部門(mén)、旅行社、導(dǎo)游行業(yè)組織和導(dǎo)游之間的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)資源整合和優(yōu)化配置。

三、重回體制，政務(wù)導(dǎo)游的體制內(nèi)角色展示

政務(wù)導(dǎo)游的產(chǎn)生及地方政府對(duì)其的使用，揭示了一種新的體制性聯(lián)系正通過(guò)政務(wù)導(dǎo)游的角色定位過(guò)程在導(dǎo)游與地方政府旅游行政管理部門(mén)之間重新得到建立。

（一）這種體制性聯(lián)系通過(guò)政府對(duì)政務(wù)導(dǎo)游的使用得以體現(xiàn)

1.地方政府參預(yù)政務(wù)導(dǎo)游的選拔過(guò)程；

2.政務(wù)導(dǎo)游接受政府聘用和工作指派；

3.參加由政府旅游行政管理機(jī)構(gòu)組織負(fù)責(zé)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)；

4.地方政府著手建立完善城市政務(wù)導(dǎo)游的職業(yè)保障和薪酬制度改革。如深圳市“擬將導(dǎo)游納入我市職業(yè)資格管理，給導(dǎo)游招調(diào)工提供正常渠道。同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)導(dǎo)游勞動(dòng)合同、薪酬構(gòu)成和社會(huì)保險(xiǎn)的規(guī)范管理，實(shí)行勞動(dòng)合同全覆蓋?！鄙綎|省煙臺(tái)市也通過(guò)落實(shí)導(dǎo)游薪酬制度、與勞動(dòng)人事部門(mén)協(xié)商導(dǎo)游職稱制度等。

（二）同時(shí)體現(xiàn)為政務(wù)導(dǎo)游新的角色定位

1.提供高質(zhì)量的旅游接待和解說(shuō)服務(wù)。政務(wù)導(dǎo)游作為由各地精挑細(xì)選出來(lái)的精英導(dǎo)游，不僅要求能夠熟練講解各個(gè)景點(diǎn)，而且還要求熟悉本地的社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活情況，對(duì)城市的社會(huì)歷史文化、城市規(guī)劃等“提供高品質(zhì)導(dǎo)游講解”，滿足旅游者對(duì)于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、歷史文化、旅游發(fā)展等方面的深層次內(nèi)容了解的需要。

2.宣傳推介地方旅游資源特色。充分利用政務(wù)導(dǎo)游溝通旅游者和旅游景觀之間的橋梁紐帶作用，宣傳推介地方旅游資源特色，加深旅游者的旅游印象，提高當(dāng)?shù)氐穆糜纹放浦取?/p>

3.傳播地方歷史文化。旅游產(chǎn)業(yè)既屬于綠色經(jīng)濟(jì)，也是地方開(kāi)展文化交流和展示地方歷史文化特色的重要窗口，而政務(wù)旅游則成為此中促進(jìn)不同文化間交流與傳播的使者。

4.展示地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化發(fā)展成果。政務(wù)導(dǎo)游專門(mén)為“各級(jí)機(jī)關(guān)單位重要賓客、旅行社商務(wù)（會(huì)展）團(tuán)隊(duì)、貴賓級(jí)團(tuán)隊(duì)”，以及政府“重要會(huì)議的接待工作儲(chǔ)備人員”的特殊定位，使得政務(wù)導(dǎo)游肩負(fù)展示地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化新發(fā)展、新成就和更好地宣傳、推介地方的雙重使命。

5.參與構(gòu)建城市旅游形象品牌。旅游素被視為一種眼球經(jīng)濟(jì)、體驗(yàn)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)游服務(wù)被認(rèn)為“直接影響旅游者對(duì)旅游產(chǎn)品的感受和評(píng)價(jià)，是旅游服務(wù)質(zhì)量提高的關(guān)鍵。”政務(wù)導(dǎo)游作為導(dǎo)游精英，所利用的正是其城市旅游形象的窗口功能、形象塑造以及品牌宣傳功能。

政務(wù)導(dǎo)游的出現(xiàn)及其功能角色的拓展和豐富，現(xiàn)實(shí)地反映了一種新的面向地方性要求的導(dǎo)游制度化過(guò)程，加速了我國(guó)導(dǎo)游職業(yè)的角色分化，也折射了我國(guó)導(dǎo)游行政管理制度的變遷。

四、回應(yīng)地方性壓力

地方性是旅游目的地自身獨(dú)特的地方特性，包括一個(gè)地方體現(xiàn)在自然地理特征、歷史文化、民族民俗風(fēng)情等方面具有個(gè)性化、差異化和總體性的內(nèi)涵特征。在旅游規(guī)劃當(dāng)中，地方性形塑出旅游目的地的旅游形象。作為一種特色性旅游資源，地方性同時(shí)也是區(qū)域旅游吸引力和旅游競(jìng)爭(zhēng)力的體現(xiàn)。隨著區(qū)域旅游的發(fā)展和旅游大眾化時(shí)代的來(lái)臨，地方性問(wèn)題對(duì)旅游目的地的影響越來(lái)越明顯，意義重大。并且這一問(wèn)題隨著當(dāng)今社會(huì)旅游業(yè)的發(fā)展在國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中日益重要的地位而顯得更加凸出。2011年11月16日，國(guó)家旅游局下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加快發(fā)展旅游業(yè)促進(jìn)社會(huì)主義文化大發(fā)展大繁榮的指導(dǎo)意見(jiàn)》，旅游業(yè)的文化責(zé)任首次以政府專文的形式得到明確，揭示出對(duì)于旅游的社會(huì)功能的認(rèn)識(shí)由政治重要性到經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)影響進(jìn)一步深化到文化作用這樣一個(gè)不斷深化的過(guò)程。

對(duì)發(fā)展旅游業(yè)及地方性在其中的重要性的新認(rèn)識(shí)必然會(huì)提出對(duì)于導(dǎo)游角色作用的新要求。政務(wù)導(dǎo)游在這方面的作用，不僅可以充當(dāng)聯(lián)結(jié)旅游者與旅目的地之間的橋梁和紐帶作用，這可以為地方旅游業(yè)爭(zhēng)取客源并贏得重要的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性地位，也可以通過(guò)其創(chuàng)造性的旅游講解和服務(wù)，成為地方性旅游文化資源的提供者、整理者、詮釋者和傳播者，通過(guò)為旅游者講解地方旅游特色、風(fēng)土人情和獨(dú)特的地方歷史文化傳統(tǒng)以及改革發(fā)展當(dāng)中所取得的各項(xiàng)成就，在游客心目中塑造起美好和清晰的本地旅游形象。正如前面所述各地方政府旅游行政管理部門(mén)對(duì)于政務(wù)導(dǎo)游的角色理解與定位，政務(wù)導(dǎo)游既是地方文化交流傳播的使者，也是城市形象的代言人和塑造者。對(duì)于試圖通過(guò)支持旅游業(yè)的發(fā)展以促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的地方當(dāng)政者來(lái)說(shuō)，經(jīng)由政務(wù)導(dǎo)游展示地方發(fā)展成就這有利于為地方主政者帶來(lái)政績(jī)和口碑?？傊?，通過(guò)組織各種旅游節(jié)事活動(dòng)、研討會(huì)、利用媒體宣傳地方旅游和發(fā)布相關(guān)公文等形式并體現(xiàn)導(dǎo)游在其中參與塑造地方旅游形象方面的地位與作用，地方政府正在形成一套提煉和塑造地方性的工作程序與組織慣例和針對(duì)政務(wù)導(dǎo)游的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐，經(jīng)由旅游的地方性問(wèn)題地方政府無(wú)意中推進(jìn)了導(dǎo)游的制度化過(guò)程，而政務(wù)導(dǎo)游的產(chǎn)生及其角色定位無(wú)疑正是這一制度化過(guò)程的體現(xiàn)。

五、結(jié)語(yǔ)

通過(guò)市場(chǎng)化和社會(huì)化的方式建立導(dǎo)游自由職業(yè)者制度以促進(jìn)導(dǎo)游職業(yè)的健康發(fā)展，是推進(jìn)我國(guó)導(dǎo)游管理體制改革以適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)旅游業(yè)快速發(fā)展的新情況、新要求當(dāng)中的一個(gè)十分重要的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。在本文中，政務(wù)導(dǎo)游這一新的導(dǎo)游角色的分化與形成，深刻反映出在我國(guó)由政府主導(dǎo)的旅游發(fā)展方式背景下，面對(duì)大眾旅游時(shí)代和區(qū)域旅游競(jìng)爭(zhēng)過(guò)程中對(duì)于突出地方性的壓力，地方政府正試圖重新認(rèn)識(shí)作為自由職業(yè)者的導(dǎo)游與地方政府之間的關(guān)系。通過(guò)其與地方政府之間的體制聯(lián)系的重建過(guò)程，政務(wù)導(dǎo)游不僅展現(xiàn)了其作為體制內(nèi)的自由職業(yè)者的靈活的角色身份，而且也揭示了我國(guó)導(dǎo)游職業(yè)制度化的特殊方式與過(guò)程。對(duì)旅游地方性問(wèn)題的關(guān)注使地方政府成為推動(dòng)導(dǎo)游制度化的重要力量。

政務(wù)導(dǎo)游的實(shí)踐表明，導(dǎo)游作為自由職業(yè)者但卻不是游離于政府旅游管理體制之外的自由放任或不管不問(wèn)，而是需要在新的體制聯(lián)結(jié)當(dāng)中建立起與政府之間的規(guī)范性交往關(guān)系，確保彼此的利益關(guān)切。通過(guò)必要的制度構(gòu)建，真正發(fā)揮導(dǎo)游的職業(yè)價(jià)值，這正是政務(wù)導(dǎo)游的產(chǎn)生帶給導(dǎo)游管理體制改革的重要啟示。

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（作者單位：韶關(guān)學(xué)院旅游與地理學(xué)院）