當(dāng)代中國(guó)食品安全監(jiān)管的新思考

摘要：在食品安全管理的眾多環(huán)節(jié)中，食品安全監(jiān)管無(wú)疑是其重點(diǎn)與核心。就目前我國(guó)的食品安全監(jiān)管而言，其主要的問(wèn)題主要表現(xiàn)在監(jiān)管體制碎片化，監(jiān)管主體單一化，監(jiān)管責(zé)任分段化，由此導(dǎo)致了監(jiān)管過(guò)程出現(xiàn)了管理罅隙、監(jiān)管不力以及責(zé)任推諉等現(xiàn)象。筆者以為運(yùn)用整體政府理論和復(fù)合式管理理論是解決該問(wèn)題的一個(gè)嶄新視角，如改變管理責(zé)任的分配方式，建立中央和地方食品監(jiān)管部門(mén)的合作關(guān)系、加大公眾和非政府組織參與的力度和渠道。

關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；整體政府；復(fù)合治理

自“三鹿奶粉事件”之后，中國(guó)的食品安全問(wèn)題并沒(méi)有像大家期望的那樣得到有效的解決，相反呈現(xiàn)出了愈演愈烈的勢(shì)頭?！暗販嫌汀薄ⅰ笆萑饩?、“老酸奶”等詞匯隨著一個(gè)又一個(gè)食品安全問(wèn)題在網(wǎng)上前赴后繼?，F(xiàn)在的中國(guó)已經(jīng)對(duì)食品安全的危機(jī)管理具備了相當(dāng)豐富的經(jīng)驗(yàn)，但食品安全管理直接牽扯著公眾的生命健康，事前管理要遠(yuǎn)勝于事后管理，因此這無(wú)疑要求我們把精力放在食品安全監(jiān)管上。

一、中國(guó)的食品安全監(jiān)管

中國(guó)的食品安全監(jiān)管最早出現(xiàn)在1979年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)衛(wèi)生管理?xiàng)l例》中，該條例首次提及了食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)食品在生產(chǎn)、運(yùn)輸和銷(xiāo)售過(guò)程中具體的衛(wèi)生要求進(jìn)行了規(guī)定。這部條例的出臺(tái)標(biāo)志著中國(guó)的食品安全監(jiān)管進(jìn)入了萌芽期。

隨著從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變，我國(guó)食品的總量和種類(lèi)也出現(xiàn)了持續(xù)高速增長(zhǎng)。在此背景之下，我國(guó)也出臺(tái)了許多新的法律法規(guī)以滿(mǎn)足人民生活的需要，如1993年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《綠色食品標(biāo)志管理辦法》，1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》，2002年發(fā)布的《無(wú)公害農(nóng)產(chǎn)品管理辦法》，2004年中國(guó)綠色食品發(fā)展中心發(fā)布的《綠色食品等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》等。其中，1995年出臺(tái)的《食品衛(wèi)生法》在食品衛(wèi)生監(jiān)督管理體制上確立為國(guó)家、地方、部門(mén)和企業(yè)四個(gè)方面進(jìn)行管理。這部法律標(biāo)志著我國(guó)食品安全監(jiān)管進(jìn)入了一個(gè)新的階段。

2004年以后，隨著網(wǎng)絡(luò)媒體的興起，大量的食品安全丑聞曝光在公眾面前，如“阜陽(yáng)大頭娃娃事件”、“三鹿奶粉事件”、“地溝油事件”、“老皮鞋事件”等。中國(guó)政府為應(yīng)對(duì)由此引發(fā)的食品安全危機(jī)又對(duì)現(xiàn)有的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行了完善和調(diào)整。2008年第十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)之后，我國(guó)在食品安全監(jiān)督管理方面進(jìn)行了較大幅度的改革，將“國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改為由衛(wèi)生部管理，理順食品藥品監(jiān)管體制”。現(xiàn)階段，我國(guó)的食品安全監(jiān)管是由衛(wèi)生部牽頭建立食品安全綜合協(xié)調(diào)機(jī)制，負(fù)責(zé)食品安全綜合監(jiān)督，承擔(dān)食品安全綜合協(xié)調(diào)，組織查處食品安全重大事故的責(zé)任；農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的的監(jiān)管；國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管；國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。2008年頒布的《食品安全法》在明確食品生產(chǎn)、流通以及餐飲三個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)管責(zé)任主體之外，還進(jìn)一步規(guī)定：“取得食品生產(chǎn)許可的食品生產(chǎn)者在其生產(chǎn)場(chǎng)所銷(xiāo)售其生產(chǎn)的食品，不需要取得食品流通的許可；取得餐飲服務(wù)許可的餐飲服務(wù)提供者在其餐飲服務(wù)場(chǎng)所出售其制作加工的食品不需要取得食品生產(chǎn)和流通的許可?！?/p>

二、中國(guó)食品安全監(jiān)管中存在的缺陷

盡管我國(guó)在完善食品安全監(jiān)管方面已進(jìn)行了諸多的調(diào)整和改革，但是一個(gè)個(gè)食品安全丑聞?dòng)肿屩袊?guó)的食品安全監(jiān)管顯得捉襟見(jiàn)肘。筆者以為我國(guó)食品安全監(jiān)管的主要缺陷主要體現(xiàn)在管理模式、監(jiān)管主體以及監(jiān)管部門(mén)間的責(zé)任上。

（一）食品安全監(jiān)管的模式分段化

盡管自2008年十一屆全國(guó)人民代表大會(huì)之后，我國(guó)在食品安全監(jiān)管方面將國(guó)家藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，理順了食品藥品監(jiān)管體制，加大了食品安全監(jiān)管的統(tǒng)籌力度，但是多部門(mén)綜合執(zhí)法的狀況依舊沒(méi)有發(fā)生根本性的改變。

目前我國(guó)在食品安全的管理方式上實(shí)行的是按照食品生產(chǎn)、傳播流程分割的分段化管理，即由不同部門(mén)在不同環(huán)節(jié)進(jìn)行全面監(jiān)管。比如，農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，國(guó)家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局負(fù)責(zé)食品生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)和進(jìn)出口食品安全的的監(jiān)管，國(guó)家工商行政管理總局負(fù)責(zé)食品流通環(huán)節(jié)的監(jiān)管，國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局負(fù)責(zé)餐飲業(yè)、食堂等消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全監(jiān)管。這種管理方式在許多與食品安全相關(guān)的法律法規(guī)中均有體現(xiàn)。

盡管這樣的管理方式讓食品安全監(jiān)管的分工顯得明確，但是這種“官僚制”式的分割卻使得食品安全監(jiān)管支離破碎。部門(mén)和部門(mén)間的信息不對(duì)等、技術(shù)壁壘、信息溝通不暢這些問(wèn)題在這樣的分割下更加顯著。很多公共事務(wù)案例表明，即便我們以帕累托最優(yōu)對(duì)政府的所有成員進(jìn)行假設(shè)，得到的結(jié)論都是“官僚制”的分割讓公共事務(wù)碎片化，部門(mén)和部門(mén)間的鴻溝日益加大，由此產(chǎn)生的管理罅隙衍生出的行政低效、公共危害（危機(jī)）事件頻發(fā)等現(xiàn)象不可避免。而這種危害在食品安全監(jiān)管中表現(xiàn)得尤為突出。因?yàn)槭称钒踩P(guān)系到生存在這個(gè)社會(huì)中每一個(gè)生命個(gè)體，因此由于分段式管理帶來(lái)的管理罅隙從而造成的問(wèn)題無(wú)疑讓每一個(gè)生命個(gè)體時(shí)刻曝露在危機(jī)之中。

（二）食品安全監(jiān)管主體單一化

我們傳統(tǒng)的認(rèn)識(shí)中，“監(jiān)管”一詞表示政府行政組織在市場(chǎng)機(jī)制的框架內(nèi)，為矯正市場(chǎng)和社會(huì)失靈，通過(guò)設(shè)定現(xiàn)骨干規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和個(gè)體的活動(dòng)進(jìn)行的一種干預(yù)和控制，反映出國(guó)家對(duì)非政府組織的管理特點(diǎn)。這種理解從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，是在傳統(tǒng)“官僚制”的理念下將政府及其公共部門(mén)視為公共事務(wù)的唯一主體，而沒(méi)有把公眾、社區(qū)、媒體、非政府組織、企業(yè)等各利益相關(guān)群體納入到公共事務(wù)管理中來(lái)，即將非政府的一切力量排除在食品安全監(jiān)管之外。然而，面對(duì)現(xiàn)代社會(huì)帶來(lái)的多重困境，傳統(tǒng)的政府一元管理模式很可能導(dǎo)致政府應(yīng)對(duì)的失靈，政府在有限的人力和資源控制下，即使全力以赴也是杯水車(chē)薪。更為可怕的是，在高制度化的前提下，監(jiān)管主體的單一很可能早就一個(gè)利維坦式的機(jī)構(gòu)，它不會(huì)受到任何第三方的監(jiān)督，由于不作為或者腐敗造成的危害可能更大。

（三）食品安全監(jiān)管部門(mén)間責(zé)任碎片化

正如上文所言，我國(guó)食品安全監(jiān)管的分段式管理使得部門(mén)和部門(mén)間出現(xiàn)了管理罅隙。然而事實(shí)上不僅如此，在部門(mén)責(zé)任上，我國(guó)目前的食品安全監(jiān)管還存在責(zé)任重疊化的問(wèn)題。僅舉一例，《中華人民共和國(guó)糧食流通管理?xiàng)l例》中第三十五條規(guī)定“糧食行政管理部門(mén)……可以進(jìn)入糧食經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所檢查糧食的庫(kù)存量和收購(gòu)、儲(chǔ)存活動(dòng)過(guò)程中的糧食質(zhì)量以及原糧衛(wèi)生；檢查糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施、設(shè)備是否符合國(guó)家技術(shù)規(guī)范”，第三十八條又規(guī)定“衛(wèi)生部門(mén)……對(duì)糧食加工、銷(xiāo)售中的衛(wèi)生以及成品糧儲(chǔ)存中的衛(wèi)生進(jìn)行監(jiān)督檢查”。這兩個(gè)部門(mén)在行政中無(wú)疑會(huì)出現(xiàn)行政重疊。盡管從積極的意義上來(lái)說(shuō)，這種設(shè)置增強(qiáng)了食品安全的監(jiān)管力度，但是制度設(shè)計(jì)的根本是將“人性為惡”當(dāng)作前提，這種設(shè)置無(wú)疑造成了責(zé)任推諉的可能。

三、復(fù)合式整體理論在食品安全監(jiān)管中的可行性分析

整體性治理理念是針對(duì)“碎片化”提出的，在政府管理領(lǐng)域，“碎片化”指向的是政府部門(mén)內(nèi)部各類(lèi)業(yè)務(wù)間分割、一級(jí)政府各部門(mén)間分割以及各地方政府間分割的狀況。根據(jù)英國(guó)學(xué)者TongLing的觀(guān)點(diǎn)，可將整體政府的組織模式歸納為“內(nèi)、外、上、下”四個(gè)維度：“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作；“外”是指組織之間的合作；“上”是指目標(biāo)設(shè)定的由上而下，以及對(duì)上的責(zé)任承擔(dān)；“下”是指以顧客需要為服務(wù)宗旨以及讓服務(wù)對(duì)象介入服務(wù)過(guò)程。然而，針對(duì)碎片化困境，政府以整體治理理念進(jìn)行的改革與發(fā)展呈現(xiàn)出兩種路徑：一類(lèi)是發(fā)展型，一類(lèi)是服務(wù)型。由此可見(jiàn)，整體治理在一定程度上忽略了治理主體的單一化問(wèn)題，導(dǎo)致政府極易出現(xiàn)工具理性的價(jià)值取向。

與整體治理理念相比，復(fù)合治理更加突出反映了主體單一化的問(wèn)題。復(fù)合治理就是從政府單一主體的治理結(jié)構(gòu)向多種社會(huì)主體治理結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程中的一種治理形態(tài)。它強(qiáng)調(diào)了政府主導(dǎo)與市場(chǎng)、民間社會(huì)組織的共同參與，主張政府與各社會(huì)主體的協(xié)作共治。“復(fù)合治理”的內(nèi)涵主要包括四個(gè)方面：政府主導(dǎo)的多元復(fù)合主體；政府與各社會(huì)主體的“雙向互動(dòng)”；組織形式的靈活性；網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)。因此，復(fù)合治理可以作為整體治理中治理主體部分的“補(bǔ)丁”，形成一種集整體與復(fù)合于一體的綜合治理理念——復(fù)合式整體治理。

所謂“復(fù)合式整體治理”，指的是在協(xié)商取向的指導(dǎo)下，政府層級(jí)之間、部門(mén)之間，及其與市場(chǎng)、公眾之間形成的旨在提高公共服務(wù)水平而加強(qiáng)各方溝通與協(xié)作的治理模式。其治理特點(diǎn)主要有兩方面，一方面強(qiáng)調(diào)整體性，意在建立一種無(wú)縫隙政府（SeamlessGovernment），這種政府是彈性的、整合的、靈活的，也就是民眾在任何時(shí)間、地點(diǎn)都能夠獲得服務(wù)的政府；另一方面強(qiáng)調(diào)政府、社會(huì)、公民的共治，主張發(fā)展政府和民間的合作伙伴關(guān)系（Public—private—partnership），將市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾納入其中，形成共同管理者（Co—manager）。復(fù)合式整體治理調(diào)動(dòng)了社會(huì)各方的積極性和參與性，形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，因而有利于加強(qiáng)監(jiān)管過(guò)程的活潑性、有效性、連續(xù)性。

四、基于復(fù)合式整體理論的食品安全監(jiān)管建議

（一）分流程管理為主，分類(lèi)管理為輔

在我國(guó)目前的分流程監(jiān)管基礎(chǔ)之上，發(fā)展分類(lèi)監(jiān)管模式，以加強(qiáng)環(huán)節(jié)整合，彌補(bǔ)各環(huán)節(jié)之間的縫隙，形成食品安全監(jiān)管一體化，逐步將職能集中到一個(gè)或少數(shù)幾個(gè)部門(mén)，從而實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)相對(duì)集中，避免踢皮球、相互推諉等現(xiàn)象的發(fā)生。例如，歐盟委員會(huì)于2002年初正式成立了歐盟食品安全管理局（EFSA），對(duì)歐盟內(nèi)部所有與食品安全相關(guān)的事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)一管理；德國(guó)將原食品、農(nóng)業(yè)和林業(yè)部改組為消費(fèi)者保護(hù)、食品和農(nóng)業(yè)部；荷蘭成立國(guó)家食品局，以實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)的食品安全統(tǒng)一監(jiān)管。

（二）建立健全食品安全監(jiān)管政策協(xié)同機(jī)制

食品安全監(jiān)管政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，依賴(lài)于各部門(mén)間、市場(chǎng)主體和民間社會(huì)的溝通合作。合作的“跨界性”是整體政府的核心特征?？缃绾献髟趯?shí)踐中具有多種表現(xiàn)形式：上下級(jí)政府之間的“縱向協(xié)同”；同級(jí)政府之間、同一政府不同職能部門(mén)之間的“橫向協(xié)同”；政府公共部門(mén)與非政府組織之間的“內(nèi)外協(xié)同”。對(duì)于食品安全監(jiān)管政策來(lái)講，可以從以下三方面入手：一是制定一個(gè)統(tǒng)一、整合的國(guó)家食品安全監(jiān)管政策；二是建立食品安全監(jiān)管政策新的跨部門(mén)協(xié)同框架和運(yùn)行機(jī)制；三是確立食品安全監(jiān)管政策和跨部門(mén)協(xié)同的實(shí)施方案。由此實(shí)現(xiàn)食品安全責(zé)任明晰，以及監(jiān)管機(jī)制的有機(jī)連續(xù)。

（三）發(fā)展食品安全監(jiān)管部門(mén)與民間的合作伙伴關(guān)系

這里的民間指的是市場(chǎng)中的食品生產(chǎn)商和社會(huì)公眾，食品安全監(jiān)管部門(mén)在管理模式轉(zhuǎn)變和政策協(xié)同之后，要加強(qiáng)、號(hào)召民間力量的參與，形成積極地雙向互動(dòng)，食品安全監(jiān)管處于三位一體的模式之下。以食品安全監(jiān)管信息資源的共享為例，雖然農(nóng)業(yè)、工商、質(zhì)檢、衛(wèi)生等各個(gè)部門(mén)都建立了各自的手工或計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)，但基本上封閉在各自管轄范圍內(nèi)，缺乏部門(mén)內(nèi)縱向和部門(mén)外橫向的溝通，從而形成了食品安全供給中的“信息孤島”。食品安全監(jiān)管部門(mén)要實(shí)現(xiàn)的就是在打破部門(mén)本位主義之下，以信息技術(shù)為手段，簡(jiǎn)化基礎(chǔ)性的網(wǎng)絡(luò)程序與步驟，對(duì)一些具有整體功能的服務(wù)鏈進(jìn)行重構(gòu)，使職能部門(mén)治理程序簡(jiǎn)化，業(yè)務(wù)流程統(tǒng)一透明化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化，實(shí)現(xiàn)“一站式”即時(shí)服務(wù)，以便于市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾的信息獲取與反饋，簡(jiǎn)化、加強(qiáng)三者之間的動(dòng)態(tài)聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)真正的公共服務(wù)。

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（作者單位：南京信息工程大學(xué)公共管理學(xué)院）