貧困地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)的有益探索

摘要：四川省南充市嘉陵區(qū)是中國(guó)西部典型的“老、少、邊、窮”山區(qū)國(guó)家級(jí)貧困區(qū)（縣），在農(nóng)村敬老院建設(shè)中，勇于實(shí)踐，大膽創(chuàng)新，取得了顯著成效，為貧困地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和有益啟示。

關(guān)鍵詞：貧困地區(qū)；敬老院；建設(shè)；探索

農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象是最困難、最弱勢(shì)、最無(wú)助的社會(huì)群體。加強(qiáng)農(nóng)村敬老院建設(shè)與管理，改善農(nóng)村五保群體的生活狀況，是一項(xiàng)重要的民生工程。做好這項(xiàng)工作對(duì)解決群眾反映強(qiáng)烈的突出問(wèn)題、維護(hù)農(nóng)村大局穩(wěn)定、落實(shí)社會(huì)保障政策、促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展具有十分重要的意義。四川省南充市嘉陵區(qū)是典型的“老、少、邊、窮”國(guó)家級(jí)貧困區(qū)（縣），該區(qū)在農(nóng)村敬老院建設(shè)中，勇于實(shí)踐，大膽創(chuàng)新，取得了顯著成效，為貧困地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)和有益啟示。

一、基本情況

嘉陵區(qū)共有五保供養(yǎng)對(duì)象9980人，其中集中供養(yǎng)4061人、分散供養(yǎng)5919人，管理人員3100人，2011年累計(jì)發(fā)放五保供養(yǎng)金2927.24萬(wàn)元。根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院現(xiàn)狀、五保老人人數(shù)，結(jié)合行業(yè)要求和嘉陵區(qū)實(shí)際，以省、市統(tǒng)一規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)敬老院，2011年全年完成總投資608.4萬(wàn)元，新建敬老院4所，改擴(kuò)建敬老院5所，維修敬老院20所。新增床位300張，集中供養(yǎng)“五?！睂?duì)象90人。全區(qū)敬老院達(dá)到52所，其中已通過(guò)驗(yàn)收的省一級(jí)敬老院3所，省二級(jí)敬老院8所，市級(jí)規(guī)模達(dá)標(biāo)敬老院33所，集中供養(yǎng)人數(shù)4061人，集中率供養(yǎng)率為36%。生活不能自理五保對(duì)象集中供養(yǎng)率達(dá)100%。

二、取得成效

近年來(lái)，嘉陵區(qū)堅(jiān)持“以民為本、為民解困、為民服務(wù)”宗旨，著力從機(jī)制上、政策上為農(nóng)村敬老院建設(shè)提供保障，積極籌措資金，整合各方力量，大力加強(qiáng)農(nóng)村敬老院建設(shè)，取得了顯著成效。

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃，全面提升敬老院規(guī)模和檔次

按照“高起點(diǎn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高水平管理”思路，立足新建敬老院達(dá)到省一、二級(jí)敬老院標(biāo)準(zhǔn)，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院規(guī)劃建設(shè)。2008年以來(lái)，嘉陵區(qū)相繼新建了大觀、禮樂(lè)等全省高標(biāo)準(zhǔn)樣板敬老院。針對(duì)區(qū)財(cái)力緊張現(xiàn)狀，充分利用農(nóng)村閑置村小學(xué)校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（村）閑置公房、已撤并搬遷的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用房等閑置資產(chǎn)，堅(jiān)持改擴(kuò)建與新建結(jié)合，廣泛興辦農(nóng)村敬老院。近年來(lái)，嘉陵區(qū)共利用閑置資產(chǎn)1.4萬(wàn)平方米，改、擴(kuò)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心敬老院15所，節(jié)約財(cái)政資金1000多萬(wàn)元。目前，全區(qū)已建成省一級(jí)達(dá)標(biāo)敬老院7個(gè)、省二級(jí)達(dá)標(biāo)敬老院8個(gè)，市級(jí)模范、達(dá)標(biāo)敬老院34所。今年嘉陵區(qū)將改擴(kuò)建敬老院3所，年內(nèi)全區(qū)敬老院將達(dá)52所，可集中供養(yǎng)4150人，集中供養(yǎng)率達(dá)到41.6%。敬老院建設(shè)成規(guī)模、上檔次，有效保障了農(nóng)村弱勢(shì)群體的基本生活，初步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村五保老人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)。

（二）多管齊下，整體推進(jìn)敬老院規(guī)范化管理

加強(qiáng)管理、強(qiáng)化服務(wù)是辦好敬老院的關(guān)鍵。嘉陵區(qū)在加大敬老院建設(shè)力度的同時(shí)，著力健全敬老院管理制度、提高供養(yǎng)對(duì)象的生活水平，做到硬件、軟件兩手抓。一是建好服務(wù)隊(duì)伍。采取鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部派、大學(xué)生村官中選、村組干部兼、面向社會(huì)招等方式，精心選聘善服務(wù)、會(huì)管理、懂經(jīng)營(yíng)、有愛(ài)心的人擔(dān)任院長(zhǎng)和管理人員。二是加強(qiáng)敬老院管理制度建設(shè)。建立健全了院長(zhǎng)負(fù)責(zé)、管理服務(wù)人員工作責(zé)任等制度，確保了敬老院管理人人有責(zé)任，事事有人管。三是大力興辦院辦經(jīng)濟(jì)。將敬老院劃分為生活區(qū)、生產(chǎn)區(qū)，配套4—5畝適用菜地，根據(jù)五保老人自身特長(zhǎng)和勞動(dòng)能力，分成種植、養(yǎng)殖、文化等6個(gè)小組，實(shí)行統(tǒng)一的作息和勞動(dòng)制度，安排力所能及的勞動(dòng)，以按勞計(jì)酬的方式激發(fā)入院對(duì)象勞動(dòng)熱情。四是全力保障供養(yǎng)水平。為確保五保供養(yǎng)工作的落實(shí)，嘉陵區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于農(nóng)村五保供養(yǎng)工作實(shí)施意見(jiàn)》，明確規(guī)定五保供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)由區(qū)財(cái)政負(fù)責(zé)，有效地保障了五保對(duì)象的基本生活。

（三）協(xié)作聯(lián)動(dòng)，全力推進(jìn)工作落實(shí)

為促進(jìn)農(nóng)村敬老院建設(shè)這一民心工程的順利開(kāi)展，嘉陵區(qū)政府成立了敬老院建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，區(qū)政府領(lǐng)導(dǎo)總攬，區(qū)民政局牽頭，區(qū)級(jí)相關(guān)部門配合，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）實(shí)施，積極整合各方力量，群策群力抓好敬老院建設(shè)。教育部門將閑置村小學(xué)校交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)興辦敬老院，建設(shè)、國(guó)土部門一條龍免費(fèi)辦好相關(guān)手續(xù)，供電、廣播電視、電信部門在相關(guān)設(shè)施設(shè)備安裝方面提供幫扶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）積極組織建設(shè)施工，發(fā)動(dòng)黨員群眾義務(wù)投勞捐助，民政部門現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)，及時(shí)協(xié)調(diào)解決存在的問(wèn)題和困難，形成了敬老院建設(shè)齊抓共管的良好局面。區(qū)政府把敬老院建設(shè)任務(wù)納入年度考核目標(biāo)，區(qū)目標(biāo)辦每月進(jìn)行一次督查通報(bào)，嚴(yán)肅追蹤問(wèn)效，嚴(yán)格逗硬獎(jiǎng)懲。通過(guò)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)系片區(qū)督促，區(qū)級(jí)部門聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫扶，區(qū)鄉(xiāng)上下有效聯(lián)動(dòng)，確保了敬老院建設(shè)管理各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

三、存在問(wèn)題

從調(diào)查情況看，嘉陵區(qū)的五保供養(yǎng)工作取得了一定進(jìn)展，供養(yǎng)水平有了進(jìn)一步的提高，但也存在一些亟待解決的問(wèn)題。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施薄弱

嘉陵區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院房屋利用村小、鄉(xiāng)鎮(zhèn)閑置辦公用房等改建而成，普遍存在占地面積小、房屋數(shù)量少，建筑結(jié)構(gòu)不合理，設(shè)施陳舊老化差等問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有專門的維修經(jīng)費(fèi)，上級(jí)補(bǔ)助資金非常有限。大多數(shù)敬老院沒(méi)有配備足夠的生活?yuàn)蕵?lè)設(shè)施，如彩電、冰箱、文體器具等。農(nóng)村敬老院基礎(chǔ)設(shè)施落后與每年增加五保集中供養(yǎng)住戶之間的矛盾突出，雖然近幾年加快了改擴(kuò)建步伐，但歷史欠賬較多。

（二）建管資金不足

受經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)力狀況的影響，資金短缺已成為制約嘉陵區(qū)敬老院建設(shè)、管理的瓶頸。一是轉(zhuǎn)移支付的供養(yǎng)資金少。目前，嘉陵區(qū)集中供養(yǎng)人員轉(zhuǎn)移供養(yǎng)金距離全省平均水平尚存在一定差距。由于物價(jià)不斷上漲，敬老院運(yùn)行成本不斷增加，敬老院的經(jīng)濟(jì)壓力較大。二是農(nóng)村敬老院建設(shè)資金緊缺。按照相關(guān)規(guī)定，敬老院由鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)興辦，區(qū)政府給予支持。但受自身財(cái)力制約，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）除了劃撥部分土地外，基本無(wú)資金投入，敬老院建設(shè)資金主要依靠向上爭(zhēng)取。三是敬老院設(shè)備更新困難。由于缺少資金，目前嘉陵區(qū)敬老院部分陳舊設(shè)備難以更換，急需添置的設(shè)備及院民生活必備物品難以落實(shí)。

（三）集中供養(yǎng)率低

嘉陵區(qū)現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院52所，集中供養(yǎng)人數(shù)4061人，集中率供養(yǎng)率僅為36%。主要原因有：一是部分敬老院規(guī)模小，基礎(chǔ)設(shè)施條件差，由于資金缺乏，除了新建和改擴(kuò)建的敬老院外，其他敬老院的生活設(shè)施、娛樂(lè)設(shè)施、居住條件相對(duì)落后，對(duì)五保戶缺乏吸引力。二是敬老院管理經(jīng)費(fèi)沒(méi)有保障，管理人員報(bào)酬難以落實(shí)，人員素質(zhì)較低，流動(dòng)性大，部分敬老院由鄉(xiāng)村干部兼管，管理不規(guī)范，服務(wù)水平低。三是五保戶思想觀念陳舊，本土意識(shí)濃厚，到數(shù)公里外的敬老院集中供養(yǎng)，缺乏地域認(rèn)同感和親情感，生活不習(xí)慣。尤其是尚有生活自理能力的五保戶，有房屋、水田、山場(chǎng)等生活生產(chǎn)資料，入住敬老院后怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)沒(méi)收他們財(cái)產(chǎn)，更不愿入敬老院。

（四）管理服務(wù)水平差

敬老院的管理主體是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），雖然業(yè)務(wù)部門常要求、常檢查、常布置，但整體水平仍然不高。敬老院的機(jī)構(gòu)性質(zhì)不明確，工作人員配備不齊，目前，全區(qū)敬老院院長(zhǎng)大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政干部或村干部兼任，缺乏先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)和管理水平；工作人員以崗選人標(biāo)準(zhǔn)不高，多為聘用的當(dāng)?shù)剞r(nóng)民，年齡偏大、文化程度低；大多數(shù)敬老院沒(méi)有專業(yè)醫(yī)療、護(hù)理人員。另外敬老院工作人員工資福利待遇偏低，工作積極性不高；一些敬老院還存在臟、亂、差現(xiàn)象。

（五）社會(huì)參與不夠

國(guó)家明確提出：“要堅(jiān)持政府舉辦為主，同時(shí)支持以公辦民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)以及鼓勵(lì)社會(huì)力量獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式興辦農(nóng)村敬老養(yǎng)老事業(yè)”的工作思路。但由于嘉陵區(qū)大部分敬老院基礎(chǔ)設(shè)施較差、缺乏必要配套設(shè)備，服務(wù)功能十分單一，僅局限于保障五保對(duì)象的基本生活，難以與社會(huì)養(yǎng)老有機(jī)結(jié)合。加之政策支持體系尚未完善，民間資金參與敬老院建設(shè)、管理回報(bào)率很低，真正投入到敬老院建設(shè)、管理中的民間資金微乎其微。

四、貧困地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)的對(duì)策研究

嘉陵區(qū)的實(shí)踐表明，貧困地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)要以提高認(rèn)識(shí)為主導(dǎo)，抓住破解難題的切入點(diǎn)。各級(jí)黨委、政府要增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)，把敬老院工作擺上議事日程，列入目標(biāo)管理考核內(nèi)容，作為新農(nóng)村建設(shè)和民生工程的重要內(nèi)容抓實(shí)抓好，將考核結(jié)果與干部的升遷使用掛起鉤來(lái)。各職能部門要進(jìn)一步完善相關(guān)政策制度，明確分工，強(qiáng)化責(zé)任。要進(jìn)一步加大對(duì)敬老院的宣傳，摒除陋習(xí)和偏見(jiàn)，讓群眾正確認(rèn)識(shí)敬老院，營(yíng)造敬老、愛(ài)老的輿論氛圍。讓五保老人“進(jìn)得來(lái)”、“住得好”，真切感受到黨和政府的關(guān)心、社會(huì)的溫暖。

具體來(lái)說(shuō)，貧困地區(qū)農(nóng)村敬老院建設(shè)，重點(diǎn)應(yīng)從以下幾方面入手。

（一）加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高集中供養(yǎng)率

要通過(guò)對(duì)現(xiàn)有的敬老院擴(kuò)建、閑置資產(chǎn)整合利用、重新規(guī)劃建設(shè)等途徑，加快敬老院建設(shè)步伐。立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，組織力量重點(diǎn)攻關(guān)，爭(zhēng)取擬建中的區(qū)域性敬老院項(xiàng)目盡快申報(bào)批準(zhǔn)，投入建設(shè)。與此同時(shí)，對(duì)原有敬老院統(tǒng)一評(píng)估論證，對(duì)于有保留價(jià)值能夠改造保留繼續(xù)使用的。按照標(biāo)準(zhǔn)化要求，進(jìn)一步加強(qiáng)硬件建設(shè)，健全配套設(shè)施，鞏固擴(kuò)大集中供養(yǎng)規(guī)模。對(duì)于房屋陳舊、宜向區(qū)域性敬老院就近安置的，則就近集中。對(duì)于空出的原有敬老院資產(chǎn)，應(yīng)妥善處置。要落實(shí)好新增入院五保戶的供養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和敬老院工作經(jīng)費(fèi)，及時(shí)更換、添置室內(nèi)用品，安排五保對(duì)象入住，切實(shí)提高新增床位利用率和集中供養(yǎng)率，確保農(nóng)村五保對(duì)象集中供養(yǎng)率逐年提高，達(dá)到全省平均水平。

（二）多方籌集資金，落實(shí)資金保障

大力爭(zhēng)取上級(jí)扶持和項(xiàng)目建設(shè)管理資金，多渠道籌措社會(huì)資金，千方百計(jì)加大財(cái)政投入，加快敬老院基礎(chǔ)建設(shè)，更新完善設(shè)施設(shè)備，推動(dòng)農(nóng)村敬老院健康快速發(fā)展，建議將農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象生活補(bǔ)助缺口資金和敬老院運(yùn)行管理經(jīng)費(fèi)和管護(hù)人員工資列入財(cái)政預(yù)算。要認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，吸引和支持社會(huì)資金參與農(nóng)村敬老院建設(shè)，根據(jù)敬老院自身?xiàng)l件，利用現(xiàn)有資源開(kāi)展以副補(bǔ)院。各級(jí)黨委、政府要充分認(rèn)識(shí)做好五保供養(yǎng)工作的重要性，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一部署，把農(nóng)村五保供養(yǎng)工作擺上重要工作日程，確保五保供養(yǎng)資金政策落實(shí)到位。

（三）完善制度，提升管理服務(wù)水平

服務(wù)見(jiàn)真情，規(guī)范出效益，各敬老院要在服務(wù)管理上狠下功夫，以切實(shí)提升敬老院的服務(wù)管理水平。一是實(shí)施法人登記。組織機(jī)構(gòu)編制部門盡快完成全區(qū)農(nóng)村敬老院事業(yè)單位法人登記，明確敬老院公益性社會(huì)福利事業(yè)單位性質(zhì)，依法賦予其事業(yè)單位法人資格，明確資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬，確保其依照事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度獨(dú)立核算，依法獨(dú)立開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，確保各項(xiàng)資金足額到位和安全使用。二是設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。借鑒其他縣區(qū)經(jīng)驗(yàn)，積極籌建專門的農(nóng)村敬老院建管機(jī)構(gòu)，主要職責(zé)為組織編制全區(qū)敬老院建設(shè)與發(fā)展規(guī)劃；參與敬老院建設(shè)的組織協(xié)調(diào)、監(jiān)督管理，開(kāi)展創(chuàng)建省一級(jí)、省二級(jí)和市級(jí)模范敬老院活動(dòng)；研究制定農(nóng)村敬老院管理辦法，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)村敬老院管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)；加大敬老院工作人員的考核力度。三是加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。隊(duì)伍建設(shè)是敬老院持續(xù)健康發(fā)展的組織保證。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要嚴(yán)把敬老院院長(zhǎng)和工作人員的入門關(guān)，要將一批富有愛(ài)心、熱愛(ài)為老人服務(wù)、吃苦肯干的人員選配進(jìn)來(lái)，特別是要注重從鄉(xiāng)村干部、退伍軍人和大中專畢業(yè)生中選聘一批年輕有為、專業(yè)知識(shí)較高的人員充實(shí)管理服務(wù)隊(duì)伍。組織編制和民政部門要按敬老院實(shí)際供養(yǎng)人數(shù)不低于10：1的比例核定管護(hù)崗位、聘用工作人員。同時(shí)，要注重加強(qiáng)對(duì)敬老院管理服務(wù)人員的培訓(xùn)工作，采取集中技能培訓(xùn)和外出考察學(xué)習(xí)相結(jié)合的方式強(qiáng)化培訓(xùn)，以切實(shí)提高業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。

（四）創(chuàng)新體制機(jī)制，積極引導(dǎo)社會(huì)養(yǎng)老

為加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)福利事業(yè)社會(huì)化發(fā)展步伐，各級(jí)政府要認(rèn)真研究、制定有利于社會(huì)力量參與、支持五保供養(yǎng)事業(yè)發(fā)展的社會(huì)養(yǎng)老實(shí)施辦法，及時(shí)出臺(tái)和落實(shí)土地、稅收等各項(xiàng)優(yōu)惠政策。發(fā)動(dòng)社會(huì)力量以獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營(yíng)、參股等方式興建、捐建敬老院，鼓勵(lì)通過(guò)公辦民營(yíng)、民辦公助、政府補(bǔ)貼、購(gòu)買服務(wù)等方式參與到敬老院建設(shè)和服務(wù)工作中來(lái)。探索農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象承包土地流轉(zhuǎn)辦法，將散居農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象入住敬老院后的土地交敬老院耕種。同時(shí)，大力宣傳中華民族尊老愛(ài)幼、鄰里互助的傳統(tǒng)美德，主動(dòng)爭(zhēng)取大型企業(yè)、企業(yè)家的支持與捐助，激發(fā)各界人士的愛(ài)心與熱情，建立關(guān)老、愛(ài)老、敬老、助老社會(huì)志愿組織，常態(tài)化開(kāi)展針對(duì)敬老院的公益、慈善、救助、關(guān)愛(ài)活動(dòng)，助推敬老院建設(shè)發(fā)展。

（作者單位：四川省南充市嘉陵區(qū)人民政府辦公室）