民族地區(qū)扶貧成效分析

摘要：文章將日喀則地區(qū)扶貧工作劃分成五個階段，通過數據資料探究扶貧工作所取得的成效和現存的問題，并以未來十年扶貧開發(fā)的綱領性文件——《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》為指導思想，為日喀則地區(qū)的扶貧工作提供新的思路。

關鍵字：日喀則地區(qū)；扶貧成效；扶貧問題

位于青藏高原西南部的日喀則地區(qū)，是西部著名的連片貧困地區(qū)，也是西藏農牧區(qū)貧困發(fā)生率最高的地區(qū)。惡劣的自然環(huán)境、頻繁的自然災害、薄弱的基礎設施、高素質人才的欠缺，是經濟社會協調發(fā)展的突出制約因素。黨的十七大明確提出：確保到2020年實現全面建成小康社會的奮斗目標，絕對貧困現象基本消除是一項重要指標。在全面建設小康社會的歷史進程中，重點和難點之一在西藏，改變西藏少數民族地區(qū)和邊境地區(qū)的貧困現狀，關系到全面建設小康社會的歷史進程，關系到全國實現全面的小康。在《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》和《國務院關于促進牧區(qū)又好又快發(fā)展的果敢意見》（國發(fā)[2011]17號）相繼出臺的歷史時期，日喀則貧困地區(qū)必須以新的扶貧開發(fā)方針為指導，踐行新的扶貧開發(fā)戰(zhàn)略，全面改善貧困居民的生產生活條件，迅速緩解廣泛存在的貧困現象。

一、日喀則地區(qū)扶貧概況

日喀則地區(qū)的扶貧歷史悠久，從解放時期至今已經過了六十多個年頭。按時間順序大體可以分成以下五個階段：

（一）從和平解放到自治區(qū)成立前的扶貧情況

解放時期，十八軍帶動群眾開荒種地發(fā)展生產。解放后，為了解決農牧民生產生活困難，主要以貸款貸糧和無償發(fā)放（農作物、牲畜和資金）促進生產。五十年代后，中央無償贈送生產器具達十萬余件，以工代賑修建公路改善交通，固定資產投資不斷增大，各地支援不斷。興教育、建醫(yī)院，調撥醫(yī)療器械，促進了日喀則地區(qū)經濟和社會各項事業(yè)的發(fā)展。

（二）1966年至改革開放前的扶貧情況

七十年代初向日喀則地區(qū)發(fā)放辦社基金款850萬元，繼續(xù)無償捐贈先進的大型農機設備。內地省份選派優(yōu)秀技術人員推廣農技，提高獸防水平并控制疫病蔓延。與此同時，科教文衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展得到推動，內地發(fā)達省份選派優(yōu)秀教師、畢業(yè)生以及醫(yī)療隊援助日喀則。

（三）改革開放后的扶貧情況

改革開放后，除了扶持政策外，農業(yè)部在日喀則援建了多個農具廠、拖拉機站和農機供應站，加快了日喀則農業(yè)機械化的進程。第二次藏談會確定了43項工程，涉及到能源、文化、衛(wèi)生、商業(yè)以及旅游等方面。尤其將基礎教育作為教育事業(yè)的重點，選派優(yōu)秀畢業(yè)生定向對日喀則中學教師進行培訓，緩解了師資匱乏的矛盾。

（四）中央第三次西藏工作座談會后的扶貧情況

座談會確定上海市和山東省對口支援日喀則地區(qū)。通過人才援助，改善干部隊伍的結構；免費接收專業(yè)技術人員以及黨政干部進行崗培或掛職鍛煉；專設援藏基金，積極落實援藏項目，包括日喀則地區(qū)體育場、日喀則山東大廈以及日喀則市貿易市場等，這些項目的實施一度成為日喀則地區(qū)新的增長點。

（五）中央第四次西藏工作座談會后的扶貧情況

在總結上屆座談會的成功經驗的基礎之上，確定黑龍江和吉林兩省以及寶鋼、中化糧集團對口支援，不斷加大項目數量和資金支持力度，吉林路、日喀則長白山幼兒園、旅游賓館以及青稞啤酒廠等項目紛紛落成。在對口支援有力的推動下，日喀則地區(qū)經濟保持了較快發(fā)展。

（六）中央第五次西藏工作座談會后的扶貧情況

座談會明確將對口支援政策延長到2020年，并同時完善經濟援藏、干部援藏、人才援藏和科技援藏格局，明確了鐵路建設、能源工程、產業(yè)布局、區(qū)域協調和城鎮(zhèn)體系等未來的工作方向。

二、扶貧工作的成效分析

（一）人均收入顯著提高

六十年前，日喀則98%的農奴和奴隸沒有生產資料和人身自由，財稅數字幾乎等于零，人均GDP只有133元。六十年來，其現代化建設取得巨大成就，國內生產總值高達86.4億元，常住人口70.33萬，人均GDP已達到12285元。

（二）財政收支得到改善

1978年，日喀則地區(qū)財政收入僅有0.04億元，2010年的財政收入達到3.35億元，短短三十年增長了82倍，年均增長14.8%；地方財政總支出從1978年的0.63億元增長到2010年的39.87億元，增長了62倍，年均增長13.9%。

（三）各項產業(yè)蓬勃發(fā)展

2010年日喀則地區(qū)工業(yè)總產值是6.9億元，同比增長1.7%。旅游部門接待游客110.67萬人次，旅游總收入高達8.5億元。郵政業(yè)務總量1621.62萬元，是1959年的141.99倍，郵路總長度達到2760公里。實際完成固定資產投資61.39億元，是1958年的1.3萬倍。

（四）民生事業(yè)得到改善

六十年前，日喀則地區(qū)只有不到10%的人口擁有自己的住房。尤其是“十一五”規(guī)劃以來，該地區(qū)穩(wěn)步推進新農村建設，投入四十多億人民幣建設農牧民安居工程，解決了43萬農牧民的住房問題，人均住房面積從原先的10平方米提高了1.5倍。2010年全地區(qū)各級各類學校在校學生人數11.57萬人，是1958年的196.1倍。全地區(qū)醫(yī)院252家，是1958年的50.4倍；有專業(yè)衛(wèi)生人員1841人，是1958年的25.4倍；病床1889張，是1958年的53.89倍。

三、扶貧工作的問題分析

（一）強化依賴性

辦理低保的公共部門，其收支與低保內容不掛鉤，這就從制度上強化了責任鏈條的斷裂，甚至會將輸血式扶貧資金用于偏離原本政策意圖的對象上。這樣，中央政府不惜資金代價來對待穩(wěn)定，以謀求最大政治效益；地方政府沒有強有力的動力機制去檢查監(jiān)督申請者的真實性；申請者通過各種渠道“滿足條件”并辦理相關手續(xù)。從某種程度上講，這種扶貧方式不僅會扭曲扶貧對象，而且會加強扶貧對象自身的依賴性，一旦停止輸血，返貧現象立刻發(fā)生。

（二）擠出效應

2011年自治區(qū)加大了機關事業(yè)單位的招就力度，對政治過硬、學業(yè)合格以及公務員考分過關的考生實行“零失業(yè)”就業(yè)政策。但這種就業(yè)政策，進一步導致機關事業(yè)單位人員臃腫，效率低下，從而只能加強新老交替在養(yǎng)老方面對財政的依賴。大幅擴招公務員的公共政策對私人部門存在嚴重的替代效應，良好的公務員就業(yè)政策導致本來流向其他產業(yè)的優(yōu)秀人才，被公共系統所壟斷，進一步打擊西藏私營經濟。

（三）沉沒成本

道路建設無疑對當地資源開發(fā)有重要作用，然而這種外部生產生活條件的改善并未能從根本上使農牧民脫貧，還需要水電、通訊等一系列基建項目的連續(xù)實施，這無疑是在追加沉沒成本；而且滑坡、泥石流、地震等地質災害的頻發(fā)對基礎設施毀壞異常嚴重，每年維護費相當可觀。許多項目建設不久，重建設輕管理的弊病開始凸顯，設施的維修往往需要大量資金，中央政府原有投資已經沉沒，難以自拔，只能繼續(xù)跟進。

（四）規(guī)模不經濟

上萬人的縣域工程項目往往需要耗資千萬，而惠及的用戶不過百人。由于地廣人稀居住分散，即便對生產生存條件不斷改善，只要規(guī)模人口無法形成，就難以形成規(guī)模性經營與消費。即使是基建設施自身所形成的行業(yè)，其所能吸納的勞動力也相當有限，加上工程本身的非連續(xù)性以及勞動力自身的技術特點，直接決定了基建不能顯著拉動就業(yè)。

四、扶貧工作的未來方向

（一）扶貧新戰(zhàn)略

盡管之前的扶貧事業(yè)取得了巨大成就，但不同的是，《中國農村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》的主要任務已經不再是解決“絕對貧困”的基本溫飽問題，而是鞏固現有成果、重視環(huán)境保護、加快脫貧致富、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距等問題，使經濟發(fā)展惠及所有人，旨在2020年實現扶貧對象不愁吃穿，保障義務教育、醫(yī)療和住房為基本工作目標，實現人民更有尊嚴地生活。

1.新的扶貧對象和目標。改變以往的局限于尚未解決溫飽問題的貧困人員，而是授權地方根據實際制定地區(qū)扶貧標準，凡標準之下的所有勞動能力的農村人口均為動態(tài)扶貧對象，并且更突出義務教育、基本醫(yī)療和住房等基本公共服務的保障。

2.新的戰(zhàn)略內容。以往的內容主要圍繞發(fā)展特色種養(yǎng)殖業(yè)，運用科技形成產供銷一條龍的產業(yè)化經營，基本解決水電路郵等公共服務設施建設等內容。而新《綱要》的主要任務突出了發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)、飲水安全、交通、危房改造、公共文化和社會保障等內容，每項內容都有具體的分項目標，可以看出，這是對更高一個需求層次的扶貧。

（二）扶貧新思路

1.健全社會保障相關機制。日喀則地區(qū)的社會救助系統比較發(fā)達，包括農村最低生活保障制度、五保供養(yǎng)、孤品制度、災害救助以及各種專項救助制度等。努力完善日喀則地區(qū)社會保障制度，避免資源浪費。努力做到資金統一管理、?？顚Ｓ靡约爸醒肱c自治區(qū)監(jiān)督，使地方政府有動力去監(jiān)督檢查申請者的真實性。

2.大力發(fā)展特色優(yōu)勢產業(yè)。公共政策在維穩(wěn)的同時，應更多關注對民營經濟的擠出效應，應當加大對專業(yè)人才在民營經濟就業(yè)的優(yōu)惠政策。加快提升第一產業(yè)的特色優(yōu)勢，壯大民族手工業(yè)、藏醫(yī)藥業(yè)等西藏特色支柱產業(yè)，大力發(fā)展旅游業(yè)和西藏文化特色產業(yè)，轉變經濟發(fā)展方式，強化扶貧對象的自我發(fā)展能力，促使特色產業(yè)拉動就業(yè)。

3.優(yōu)化造血式扶貧的經濟效益。講求效益的扶貧戰(zhàn)略，要求將扶貧責任、資金管理以及部分項目審批權下放，而影響到自治區(qū)長遠科學總體投資規(guī)劃的重大項目，應當由部委帶領能做出客觀科學的投資需求規(guī)劃的專業(yè)人才進駐日喀則地區(qū)了解現狀和成因，從扶貧開發(fā)項目的總體規(guī)劃與設計上入手對項目進行全面論證后，再制定資本效益最大化的實施路徑。

參考文獻：

1.國家統計局日喀則調查隊.日喀則地區(qū)統計年鑒2010年[M].日喀則地區(qū)統計局，2002.

2.張亞慶.珠峰腳下謀跨越——西藏日喀則地區(qū)60年發(fā)展綜述[N].西藏日報，2011—07—20.

3.王杜銀.日喀則：扶貧農發(fā)惠澤萬千群眾[N].西藏日報，2010—11—09.

4.顧正綱.西藏提前退休政策的影響分析[J].時代經貿，2012（9）.

5.丹增遵珠，李文武.社會救濟與西藏社會保障制度變遷[J].西藏研究，2004（4）.

*本文屬教育部人文社會科學研究西藏項目青年基金項目，項目編號：11XZJC790001；西藏大學青年科研培育基金項目，項目編號：ZD11PS02；西藏自治區(qū)大學生創(chuàng)新性實驗訓練計劃項目，項目編號：2011CX099。

（作者單位：顧正綱、頓珠，西藏大學財經學院；徐愛燕，南京大學、西藏大學經濟與管理學院）