農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀、影響因素及對(duì)策

摘要：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實(shí)行揭開了中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革序幕，但細(xì)碎化的土地經(jīng)營(yíng)已明顯違背現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的規(guī)律。土地流轉(zhuǎn)成為農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的必然趨勢(shì)。來自湖北崇陽縣186個(gè)行政村60個(gè)農(nóng)戶的調(diào)查數(shù)據(jù)與資料分析顯示，完善的市場(chǎng)機(jī)制、有效的供求關(guān)系、合理的流轉(zhuǎn)模式及先進(jìn)的社會(huì)保障能有效的解決現(xiàn)階段土地流轉(zhuǎn)問題。

關(guān)鍵詞：土地流轉(zhuǎn)；現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；土地制度；湖北崇陽

土地問題歷來都是與農(nóng)民息息相關(guān)的問題，而土地制度的創(chuàng)新與變革又是推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步和生產(chǎn)力提高的重要?jiǎng)恿Α?993年出現(xiàn)的土地流轉(zhuǎn)制度，標(biāo)志著我國(guó)新一輪土地制度改革的開始。2003年3月《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，2005年3月頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，2007年頒布了《物權(quán)法》，2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》中提到政府將建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。而學(xué)術(shù)界對(duì)于土地流轉(zhuǎn)相關(guān)問題也給予了相當(dāng)?shù)年P(guān)注。鄭景駿、聶華林等學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在要求，有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源的合理化配置。孫炎、田東森、冷崇總等學(xué)者認(rèn)為，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)分離是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的前提條件，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)化是農(nóng)地流轉(zhuǎn)的根本條件，發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)是推動(dòng)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的必要條件。眾說紛紜，討論不斷?；诂F(xiàn)實(shí)意義的深入農(nóng)村實(shí)踐調(diào)查顯得尤為重要，進(jìn)一步調(diào)查分析農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀、影響因素及對(duì)策對(duì)推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，創(chuàng)新農(nóng)村制度具有重要意義。

一、實(shí)地現(xiàn)狀描述

崇陽縣位于湖北南部，屬于南方低山丘陵地段，幅員面積1968平方公里，下轄8鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，168個(gè)行政村，總?cè)丝?7萬，其中農(nóng)業(yè)人口37.4萬，勞動(dòng)力18.4萬人，其中外出務(wù)工10.2萬人，占總?cè)丝诘?7.3%。山地面積198萬畝，其中低丘崗地60多萬畝，總耕地面積34.6萬畝，其中水田面積25.4萬畝，旱地9.2萬畝。土地流轉(zhuǎn)面積9.28萬畝，占總耕地面積26.9%。

（一）被調(diào)查農(nóng)戶的基本情況

從總體上分析得到，勞動(dòng)力外流情況嚴(yán)重，湖北崇陽縣石城鎮(zhèn)外出務(wù)工人口占該鎮(zhèn)總?cè)丝?0%，整個(gè)縣外出務(wù)工人口占27.3%。具體來看被調(diào)查農(nóng)戶主要以男性為主，集中在41—50歲之間，受教育程度在初中水平占46.7%，意愿轉(zhuǎn)出土地占85%。由此分析，現(xiàn)階段農(nóng)村勞動(dòng)力主要集中在中老年人中，受教育程度普遍比較低，且部分人群不愿意轉(zhuǎn)讓土地。

（二）土地流轉(zhuǎn)方式的情況

崇陽縣在堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的原則下，充分尊重各鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際農(nóng)業(yè)發(fā)展需要，采取適當(dāng)?shù)耐恋亓鬓D(zhuǎn)方式進(jìn)行規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，如轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓、出租等。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民采取轉(zhuǎn)讓、出租、互換與轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)方式所占比例分別為21.6%、16.7%、15%、15%。石城鎮(zhèn)八一村農(nóng)民將10000畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給湖北成祥公司種雜交水稻，每畝租金320—350元。除上述流轉(zhuǎn)方式外，其他方式所占比例達(dá)到31.7%不容忽視，如贈(zèng)與、委托第三方經(jīng)營(yíng)、入股、土地信托等等。此種現(xiàn)象表示土地流轉(zhuǎn)方式呈現(xiàn)多樣化發(fā)展形勢(shì)。

（三）土地流轉(zhuǎn)程序的情況

在土地流轉(zhuǎn)過程中，規(guī)范的流轉(zhuǎn)程序是防范土地糾紛的有效途徑。崇陽縣各級(jí)農(nóng)業(yè)部采取組織宣講、懸掛橫幅、張貼標(biāo)語、散發(fā)宣傳單等多種形式，將涉及土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)及組織政策落實(shí)到每家每戶，促使流轉(zhuǎn)程序合法化、流轉(zhuǎn)合同規(guī)范化。截止2012年6月崇陽縣共簽訂土地流轉(zhuǎn)合同1.15萬份，涉及面積7.8萬畝。簽訂合同占35%，未簽訂合同占30%，還有其他情況占33.3%，表示土地流轉(zhuǎn)的程序也逐步實(shí)現(xiàn)規(guī)范化。

（四）土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的情況

根據(jù)調(diào)查崇陽縣土地價(jià)格分為兩個(gè)類別，一是山地20—50元/畝/年，二是水田350元/畝/年。隨著土地流轉(zhuǎn)方式的逐步變多，流轉(zhuǎn)程序的合法規(guī)范，以及農(nóng)民認(rèn)識(shí)水平與地方政府、村集體協(xié)調(diào)能力的提高，致使土地流轉(zhuǎn)價(jià)格逐步合理化。崇陽縣青山鎮(zhèn)天靈山有5000畝山地，因與市民政局等單位簽訂土地租賃合同，按照每年每畝50元的租金兌付給農(nóng)戶。湖北鵬程公司與崇陽縣白霓鎮(zhèn)村委會(huì)簽訂2萬畝荒山租賃合同，每年每畝20元的租金。湖北呈祥生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司在崇陽縣石城鎮(zhèn)種植優(yōu)質(zhì)水稻5000畝，以每年每畝350元的租金租用水田。但由于價(jià)格的風(fēng)險(xiǎn)性，使農(nóng)戶與商戶都遭受到利益損失。根據(jù)流入土地的經(jīng)營(yíng)狀況與市場(chǎng)價(jià)格的情況得到的流轉(zhuǎn)價(jià)格，相比一次性商議的流轉(zhuǎn)價(jià)格更加合理。

二、影響土地流轉(zhuǎn)的因素

（一）市場(chǎng)機(jī)制對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

2003年3月《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，2005年3月頒布《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，2007年頒布了《物權(quán)法》，2008年《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干問題的決定》中提到政府將建立農(nóng)村土地使用權(quán)交易市場(chǎng)，鼓勵(lì)土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。一系列政策的頒布促進(jìn)了土地改革的創(chuàng)新。但是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相當(dāng)一部分還是依靠群眾自發(fā)進(jìn)行。對(duì)這部分農(nóng)戶而言，一缺乏對(duì)種植大戶和企業(yè)主等“買主”農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的資格審查，二缺乏對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)機(jī)制，三缺乏風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償辦法。當(dāng)承租業(yè)主出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)問題時(shí)，往往損失最嚴(yán)重的是參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民。不完善的市場(chǎng)機(jī)制影響了土地流轉(zhuǎn)。

（二）供求關(guān)系對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

參與流轉(zhuǎn)的農(nóng)地的供求關(guān)系影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。由調(diào)查數(shù)據(jù)已知85%的農(nóng)戶愿意轉(zhuǎn)出土地，呈現(xiàn)出供大于求的現(xiàn)象。農(nóng)戶愿意流出土地的原因主要有三種，分別是土地經(jīng)營(yíng)效率低占20%，勞動(dòng)力不足占18.3%，長(zhǎng)期在外務(wù)工占16.7%。而愿意流入土地的原因有土地經(jīng)營(yíng)收益高占41.7%。由此得出解決農(nóng)戶收益問題是改變土地流轉(zhuǎn)供求關(guān)系一大關(guān)鍵。同時(shí)，根據(jù)調(diào)查土地分散問題影響著當(dāng)?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)的供求關(guān)系造成“流不出、轉(zhuǎn)不入”的現(xiàn)象。在崇陽縣石城鎮(zhèn)投資種植水稻的成群米業(yè)公司因與鄉(xiāng)鎮(zhèn)府協(xié)調(diào)解決了這些不均衡因素才轉(zhuǎn)入6000畝水田。這些造成供求不均衡的原因都制約著土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模。因此不均衡的供求關(guān)系會(huì)給土地流轉(zhuǎn)造成不利影響。

（三）流轉(zhuǎn)模式對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

土地流轉(zhuǎn)需要科學(xué)的流轉(zhuǎn)模式來支持。土地流轉(zhuǎn)模式分三種。一級(jí)流轉(zhuǎn)模式：成立農(nóng)民專業(yè)合作社承租土地。農(nóng)戶自愿將土地承包權(quán)入股參加專業(yè)合作社，保底分紅。合作社提供統(tǒng)一投入供應(yīng)、統(tǒng)一生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和培訓(xùn)、統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一銷售等服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，提高效益。二級(jí)流轉(zhuǎn)模式：農(nóng)戶轉(zhuǎn)包給村委，集中招商引資。農(nóng)戶將土地轉(zhuǎn)包給村委會(huì)，由村組做好土地平整、道路及溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)行集中對(duì)外招租。農(nóng)戶與村委、村委與企業(yè)簽訂流轉(zhuǎn)合同，鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)營(yíng)部門參與鑒證。三級(jí)流轉(zhuǎn)模式：“農(nóng)戶與村組、村組與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與經(jīng)營(yíng)大戶”層層簽訂合同，集中開發(fā)荒山荒地，促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。目前，開發(fā)商已與崇陽市政府簽訂合同，在青山鎮(zhèn)投資200萬元，栽種豐水梨等精品水果。不同地方的流轉(zhuǎn)需要不同的模式，唯有合理的流轉(zhuǎn)模式才能促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)。

（四）社會(huì)保障對(duì)土地流轉(zhuǎn)的影響

王克強(qiáng)認(rèn)為，農(nóng)地對(duì)農(nóng)民的效應(yīng)有六種：社會(huì)保障效用、提供就業(yè)效用、子孫繼承效用、農(nóng)地資產(chǎn)增值效用、直接收益效用和免重新獲取時(shí)掏大筆費(fèi)用效用。社會(huì)保障效用占了總效用的51.32%，可知土地對(duì)農(nóng)民起了很強(qiáng)的社會(huì)保障效用。據(jù)調(diào)查，農(nóng)民把土地視為“保命田”、“活命田”和從事非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)最終退守是比較普遍的現(xiàn)象。因?yàn)檗r(nóng)地保障效用的存在會(huì)提高農(nóng)民預(yù)期的轉(zhuǎn)出農(nóng)地的價(jià)格，只有在轉(zhuǎn)入方出高于農(nóng)民自己經(jīng)營(yíng)加上土地對(duì)農(nóng)民社會(huì)保障效用所得總和的價(jià)格時(shí)，農(nóng)民才愿意轉(zhuǎn)出自己的農(nóng)地使用權(quán)。所以，先進(jìn)的社會(huì)保障也是促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)很重要的途徑。

三、對(duì)策

（一）健全土地流轉(zhuǎn)宏觀調(diào)控機(jī)制

建立土地流轉(zhuǎn)的宏觀調(diào)控機(jī)制是理論與現(xiàn)實(shí)的必然選擇。建立土地規(guī)劃制度，科學(xué)地安排土地在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各部門中的分配及再分配，包括土地總體利用規(guī)劃和分類利用規(guī)劃，明確在規(guī)劃期限內(nèi)農(nóng)業(yè)用地的控制面積和規(guī)劃用途。建立土地流轉(zhuǎn)價(jià)格機(jī)制，利用土地流轉(zhuǎn)價(jià)格水平的差異為土地流轉(zhuǎn)的微觀機(jī)制提供宏觀導(dǎo)向，并通過土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格來促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，調(diào)整土地的利用方向和利用結(jié)構(gòu)，保證土地流轉(zhuǎn)的最低價(jià)格。健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)個(gè)人與集體的權(quán)利和義務(wù)制定具體、明確的法律規(guī)定，落實(shí)土地使用權(quán)登記制度，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的項(xiàng)目、用途、面積、價(jià)格等進(jìn)行嚴(yán)格審查，防止土地流轉(zhuǎn)過程中出現(xiàn)糾紛。

（二）健全土地流轉(zhuǎn)的中介機(jī)構(gòu)

實(shí)行土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化，需要在市場(chǎng)中培育并建立相關(guān)的中介服務(wù)組織和機(jī)構(gòu)，包括：土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)、法律咨詢機(jī)構(gòu)、信息傳導(dǎo)與預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)、土地保險(xiǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)、土地融資信托等金融服務(wù)機(jī)構(gòu)。在具體操作上，可建立縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)的土地信托服務(wù)體系，包括土地流轉(zhuǎn)前的土地轉(zhuǎn)入轉(zhuǎn)出信息的登記和發(fā)布、土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和指導(dǎo)鑒定、土地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)解。最后借助并發(fā)揮村集體經(jīng)濟(jì)組織的力量和作用，實(shí)現(xiàn)土地集中連片、專業(yè)化規(guī)模經(jīng)營(yíng)，具體做法包括：一土地整理；二組織協(xié)調(diào)；三招商引資；四監(jiān)測(cè)管理。

（三）建立較為完善的農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制

農(nóng)村社會(huì)保障制度是通過國(guó)家立法的形式，對(duì)農(nóng)村中由于年老、殘疾、失業(yè)、死亡等困難而提供基本生活保障而建立起來的社會(huì)救濟(jì)制度。可從以下方面著手，一要建立農(nóng)村最低生活保障制度，綜合考慮當(dāng)?shù)卮迕窕旧钇穬r(jià)格、當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素，設(shè)定被保障對(duì)象的具體要求、范圍、審批程序等機(jī)制。二要建立社會(huì)化的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，可采取家庭養(yǎng)老、農(nóng)民個(gè)人直接投保等多種形式。三要重建農(nóng)村合作醫(yī)療制度，政府通過適當(dāng)?shù)耐度胱鳛楹献麽t(yī)療的啟動(dòng)、扶持資金，并成立專門的機(jī)構(gòu)加以監(jiān)督和管理。

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（作者單位：湖北省武漢東湖學(xué)院）