城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下“被上樓”農民土地權利保護初探

摘要：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌要求協(xié)調農村與城市之間的關系，使得農村居民與城市居民一樣，享有平等的社會保障權利、均等化的公共服務。但目前包括蘇北地區(qū)在內的很多地方在推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策時，違背農民意愿，強迫農民集中居住，引發(fā)“被上樓”現(xiàn)象。為了解決這個問題，應通過完善土地征收制度和城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤等制度的實施來保護農民的土地權利。

關鍵詞：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；土地權利；集中居住；宅基地

隨著城市化進程的加快，農村向城市發(fā)展的趨勢日益明顯，農民集中居住區(qū)的規(guī)模不斷擴大。在蘇北地區(qū)，地方政府為推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌而強迫農民集中居住于高層建筑是當前農村普通而又嚴重的社會現(xiàn)象，這種做法直接侵害了農民的宅基地使用權和土地財產權。文章通過對“被上樓”農民土地權利的分析，提出一些可行的建議來保護農民的土地權利。

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與農民集中居住

（一）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌政策的提出及其實施

隨著社會經濟的發(fā)展和進步，我國城市和農村之間的互動與聯(lián)系越來越緊密，很多地方政府鼓勵城市帶動農村，農村輔助城市，追求政治、經濟、文化和社會多方面共同繁榮，共同進步，我們稱之為“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是當今社會發(fā)展的基本要求，要堅持以人為本，協(xié)調農村與城市居民，使得農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有平等的權利、均等化的公共服務、同質化的生活條件。然而，現(xiàn)階段我國的很多地方借城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展之名，強制農民集中上樓居住等，嚴重損害了農民的土地權利，使得城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下農民土地權利的矛盾沖突加大。

所謂“農民集中居住”，就是在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下，在一定地理環(huán)境和社會環(huán)境下，自然村的農民集中起來，統(tǒng)一規(guī)劃居住環(huán)境的過程。從本質上看，這一政策是對整個農村自然資源和社會資源系統(tǒng)的重新整合，其目的是實現(xiàn)農村資源的合理配置，以適應社會主義市場經濟建設、社會主義基層民主政治建設、社會主義文化建設和社會建設。但是由于現(xiàn)實中，部分地區(qū)急于完成任務，強迫農民集中起來居住，又將此俗稱為農民“被上樓”。

（二）農民因“被上樓”而集中居住，其土地財產權受到侵犯

所謂“宅基地”，顧名思義，就是農民用以建造住房的那部分土地。1962年，宅基地正式由“農民私有”變?yōu)椤凹w所有”。但是，由于農民的房屋建筑在宅基地上，農民實際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動產，一直被農民視為自己的家產。

宅基地使用權是農村集體經濟組織成員依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，自主利用該土地建造住房及其附屬設施的用益物權?！段餀喾ā返?3章以專章的形式加以規(guī)定，使農民的這一權利得到保障。

以江蘇省為例，從25萬個自然村變成4萬個集中居住點，“集中居住”到底能帶來什么？據(jù)江蘇省建設廳村鎮(zhèn)辦負責人計算，江蘇近4000萬農村人口分布在近25萬個自然村，如果新的鎮(zhèn)村布局規(guī)劃實施后，據(jù)理論測算，全省可節(jié)地約400萬畝以上。

根據(jù)《物權法》的規(guī)定，宅基地使用權是農民自己的資產，政府停止審批宅基地，強行推進集中居住，只給房屋進行補償，對宅基地不給補償，或者補償很少，這損害了自己的利益，也違反了中央有關農村土地征用和房屋拆遷的政策。這就是當前農民之所以認為是“被上樓”的矛盾焦點，而在江蘇省，蘇北地區(qū)的矛盾相比之下尤為突出。

二、蘇北地區(qū)農村集中居住政策的實施現(xiàn)狀及問題

（一）總體情況

在蘇北地區(qū)，集中居住政策的代表地有宿遷市、連云港市、徐州市，以宿遷市為例，根據(jù)省委省政府的統(tǒng)一部署，宿遷市開始實施新農村集中居住點與康居示范村創(chuàng)建工作多年，逐步遷并成具有一定規(guī)模、功能基本齊備的新農村集中居住點。到2011年底，全市啟動建設100個康居示范村、農村集中居住點66個，已新建農民住宅16781戶，涌現(xiàn)出一批質量品位較高、村莊特色明顯、基礎配套較好、環(huán)境整潔優(yōu)美的康居示范村典型。不僅宿遷市如此，整個蘇北地區(qū)現(xiàn)如今都已基本較好完成集中居住任務。

（二）存在的問題

1.侵犯了農民的宅基地使用權、土地財產權

在實施集中居住政策時，主要有兩個工作：拆遷和補償。但是，當?shù)卣粚r民“合法確權”的房屋面積給予安置補償，對宅基地則不予補償或補償很少，這就嚴重侵犯了農民的合法財產權。從而很容易激起民憤，或者引發(fā)各種爭議，就如邳州的邳縣經常因為宅基地問題而發(fā)生血案，對社會秩序也造成一定影響。

我們通過調查得知，有33.9%的農民選擇普遍發(fā)生宅基地糾紛事件，說明該地區(qū)因為宅基地問題而引發(fā)糾紛事件的幾率已經很大了，在宅基地方面的矛盾很激烈，蘇北地區(qū)關于農民“被上樓”問題需要當?shù)叵嚓P部門高度重視。關于宅基地征收之后被用于建設什么，村民給我們的答案是：集中居住小區(qū)建設、城市建設和房地產開發(fā)建設。政府以集約利用土地為名，違背農民意愿，強行開展集中居住活動，然后將多出的土地轉換為建設用地指標，出現(xiàn)了為滿足城市建設用地的需求而盲目擴大農民集中居住的傾向。這不僅脫離了農民集中居住的根本目的，也侵犯了農民的宅基地權益。

2.農民“被上樓”之后，不便于農耕，生活成本提高

由于大部分地方還存在種地的農民，集中居住之后的農具、牲畜、拖拉機如何安放，集中居住地離承包地距離較遠不方便。搬進安置小區(qū)后，由于對農民的家庭條件的忽視，造成其生活成本增加，經濟權益和社會保障又有所缺失，有些農民甚至因此減少了收入。

3.集中居住區(qū)基礎設施不夠完善，住房設計不夠合理

由于目前的集中居住區(qū)還處在不斷地建設過程中，很多設施雖然已經建成，但無法立即投入使用。例如，黃徐村的一些道路上路燈很多，但未通電，沒有能給夜間照明帶來便利。此外，兩個村子的大部分精力都放在了房屋建設上，醫(yī)務室、健身設施、活動室的建設還有待加強，針對農民的學習培訓、文體活動的數(shù)量、質量有待提高。

4.集中居住政策實施過程中，拆遷與補償不合理

（1）有些地方法律手續(xù)不齊全。農民在“被上樓”過程中失去了合法取得的宅基地的使用權，新搬進的樓房又無法取得合法的產權，并且在實施過程中一直沒有拆遷協(xié)議。

（2）土地調整難且征地拆遷補償難落實。關于土地征收制度的調查中，我們從最后的數(shù)據(jù)得知，有52.5%的農民選擇了“一般”，他們認為政府只是勉強地完成了集中居住，甚至有20.8%的農民選擇了“不好”，他們認為補償金和加蓋新房都沒有得到落實。目前宿遷市各縣區(qū)雖然對農民進入集中居住點給予一定的補償或優(yōu)惠政策，但對農民騰退的建設用地都沒有統(tǒng)一的補償政策，也沒有制定規(guī)范的進城農民房屋拆遷激勵引導政策。農民拆舊房建新房缺少政策或資金引導，很大程度上影響了農民進入集中居住點建設。

5.缺乏民主決策，農民參與度不高

地方政府無視農民意愿，對農民的補償不到位，造成農民對政府的不信任加劇。這是集中居住政策在今天依然矛盾多多的根本原因。在問到當?shù)剞r民對該地的“集中政策”實施情況的認識和理解時，有35.7%的人選擇了“缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，一味向城市看齊”，18.0%的人選擇了“無視農民意愿”，說明了農民的參與度很低，這大大阻礙了集中居住的建設進程。

三、解決對策

基于農民“被上樓”現(xiàn)象使得農民的一些基本權利得不到保障，所以筆者從以下幾個方面提出一些解決對策。

（一）完善城鄉(xiāng)建設制度

在“被上樓”過程中，農民財產權遭到侵害。就業(yè)權和社會保障權難以得到保障。直接原因在于相關制度設計得不合理。因此在規(guī)范層面上，完善相關制度就成為首當其沖的對策。首先，要完善征收制度。農民“被上樓”的過程中，總是伴隨著房屋征收，還可能會涉及集體土地所有權征收。其次，要重新審視現(xiàn)行的城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤制度。在國有建設用地指標十分緊張的情況下，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實為迫不得已的權宜之計。但在實踐中卻淪為一些地方政府增加本級財政收入，即“賺錢”的工具。

（二）依法執(zhí)行宅基地政策，保障農民權益

從對蘇北地區(qū)的調查看，在城市化和新農村建設的過程中，保障農民宅基地應有的權益，同時促進更有效地利用土地，是當前必須重視和迫切需要解決的問題。國內一些發(fā)達地區(qū)正在探索的由村集體牽頭，對農村宅基地進行整理、開發(fā)和置換的做法，有利于集約利用土地，提高土地效益；有利于緩解工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中的土地供需矛盾，拓展產業(yè)發(fā)展空間；有利于居民居住向城鎮(zhèn)集中，推進農村城市化、農民市民化進程。另外，完善農村宅基地用地登記制度。

（三）促進農業(yè)發(fā)展，增加農民收入

加快農業(yè)產業(yè)化進程，不斷增強農民集中居住點建設的物質基礎。一是要學習和借鑒走在前面的地方的經驗。二是注意發(fā)揮本地特色。三是進一步加大對農民的培訓，搞好農村勞動力轉移工作，擴大農民的就業(yè)門路，切實增加農民收入，為農民集中居住提供有力經濟支撐。

（四）創(chuàng)新集中居住建設，完善生活設施

創(chuàng)新集中居住點建設管理，形成“農民自主、多方幫扶”的長效機制。在區(qū)域城市化快速發(fā)展的時代背景下，還必須站在長遠發(fā)展的高度，打破村域界限，加大中心鎮(zhèn)建設以便容納更多的農村居民集中，同時完善集中居住點的基礎設施建設及配套服務，不斷提高農民生活質量。

（五）土地征收等多項制度民主、公開化

政府應該讓決策和制度都公開化，多聽取村民的意見，經村民會議討論再決定。另一方面，應當確認和保護農民有自主選擇生活方式的權利，而不僅僅是為了完成任務，逼迫農民“上樓”，要讓農民自愿選擇。

四、結語

蘇北地區(qū)的集中居住情況從整體來說是不錯的，但是農民的“上樓”意愿并不是很高，需要長時間計劃和實施來完善，從而順應當今城市和農村統(tǒng)籌協(xié)調發(fā)展。當然，不止在江蘇，甚至全國都應注意對農民宅基地方面的法律保護，只有這樣，才能真正解決好農民問題，才能真正完成社會主義新農村建設。

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*本文受南京農業(yè)大學國家創(chuàng)新項目《城鄉(xiāng)統(tǒng)籌下的農民土地權利保護研究》的資助。

（作者單位：南京農業(yè)大學人文學院）