農(nóng)村老年協(xié)會發(fā)展與促進(jìn)政策研究

摘要：在老齡化趨勢嚴(yán)重的浙江農(nóng)村，老年協(xié)會有巨大的發(fā)展空間。文章基于浙江省179個農(nóng)村老年協(xié)會的調(diào)查數(shù)據(jù)，指出目前浙江農(nóng)村老年協(xié)會發(fā)展迅速，內(nèi)部組織建設(shè)較為規(guī)范，協(xié)會為村落發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)，協(xié)會發(fā)展與村“兩委”的支持和村集體經(jīng)濟發(fā)展密不可分；同時，協(xié)會也存在著缺少經(jīng)費和人才、缺乏優(yōu)惠政策和政府有效支持等問題；需要完善相關(guān)法律法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)村老年協(xié)會的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：浙江；農(nóng)村老年協(xié)會；組織機構(gòu)；決策方式；財務(wù)管理

一、引言

在全球老齡化背景下，學(xué)術(shù)界對于農(nóng)村老年協(xié)會的關(guān)注日益增多，而對于把農(nóng)村老年人有效組織起來、發(fā)揮群體優(yōu)勢建立老年人組織，基本達(dá)成共識。按戶籍人口統(tǒng)計，截至2010年末，浙江省60歲及以上老年人口789.03萬人，占總?cè)丝诘?6.6%，而在全省60歲以上老年人口中，農(nóng)村人口為541.09萬人，占老年人口總數(shù)的68.58%。截至2010年底，浙江省行政村建立老年協(xié)會28213個，占行政村總數(shù)的98.09%；老年人入會總?cè)藬?shù)410.03萬人，占行政村老年人口總數(shù)的73.41%，可以說發(fā)展速度很快。從功能來看，浙江農(nóng)村老年協(xié)會在鄉(xiāng)土文化傳承、增進(jìn)社區(qū)福利、保障老年人權(quán)益、改善基層治理等方面發(fā)揮著重要作用。

從研究來看，現(xiàn)有的關(guān)于浙江農(nóng)村老年協(xié)會的研究幾乎都是基于單個老年協(xié)會的個案調(diào)查，而缺乏對浙江農(nóng)村老年協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀、存在問題和發(fā)展趨勢的整體把握和宏觀判斷。為此，課題組進(jìn)行了研究設(shè)計，并分地區(qū)招募大學(xué)生調(diào)查員，對其進(jìn)行調(diào)研培訓(xùn)，利用大學(xué)生寒假返鄉(xiāng)的機會，對浙江省農(nóng)村老年協(xié)會的整體發(fā)展?fàn)顩r、自身能力建設(shè)、內(nèi)部治理及存在的問題進(jìn)行了全面調(diào)查。調(diào)查共發(fā)放問卷200份，收回179份有效問卷，有效率89.5%，調(diào)查地點涉及浙江省11個市46個縣108個鄉(xiāng)鎮(zhèn)179個行政村（社區(qū)）。

二、浙江省農(nóng)村老年協(xié)會發(fā)展現(xiàn)狀分析

（一）農(nóng)村老年協(xié)會數(shù)量日漸增多，組織規(guī)模不斷擴大

現(xiàn)階段，浙江農(nóng)村幾乎村村建立了老年協(xié)會。從統(tǒng)計結(jié)果看，農(nóng)村老年協(xié)會的成立時間呈現(xiàn)明顯的階段性。1980年前成立的農(nóng)村老年協(xié)會有19個，1980至1989年成立的有36個，1990至1999年成立的有61個，2000年以來成立的有63個，分別占總數(shù)的10.6%、20.1%、34.1%和35.2%，呈遞增趨勢。

從發(fā)展規(guī)模看，近年來，隨著浙江省村莊合并和“村改居”工作的不斷推進(jìn)，行政村（社區(qū)）老年人口不斷增多，農(nóng)村老年協(xié)會的會員數(shù)也不斷增多。在179個農(nóng)村老年協(xié)會中，會員數(shù)在50人以下的有30個，占總數(shù)的16.8%；50—100人的有43個，占24.0%；101—150人的有29個，占16.2%；151—200人的有13個，占7.3%；200人以上的有64個，占35.8%。隨著農(nóng)村老年協(xié)會規(guī)模的不斷擴大，對協(xié)會組織管理與能力建設(shè)也提出了更高的要求。

（二）農(nóng)村老年協(xié)會成立相對有序，入會自愿

在179家農(nóng)村老年協(xié)會中，成立前經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)的有162個，占總數(shù)的90.5%；沒有經(jīng)過批準(zhǔn)的有17個，占9.5%。而在經(jīng)批準(zhǔn)成立的協(xié)會中，經(jīng)縣老齡辦批準(zhǔn)的有47個，占28.8%；經(jīng)縣民政局批準(zhǔn)的有22個，占13.5%；經(jīng)鎮(zhèn)政府批準(zhǔn)的有31個，占19.0%；經(jīng)鎮(zhèn)老齡辦批準(zhǔn)的有44個，占27.0%；經(jīng)村“兩委”批準(zhǔn)成立的有18個，占11.0%；經(jīng)其他政府部門批準(zhǔn)成立的有1個，占0.6%。

農(nóng)村老年協(xié)會大多是在各級政府部門的宣傳鼓勵下成立的，因此，其成立得到了政府相關(guān)部門的批準(zhǔn)，但是批準(zhǔn)機關(guān)比較龐雜，涉及到老齡工作部門、民政部門、鎮(zhèn)政府和村“兩委”等，而這主要是由于農(nóng)村老年協(xié)會的組織性質(zhì)不明確、法律地位模糊造成的。

（三）農(nóng)村老年協(xié)會內(nèi)部組織管理較為規(guī)范

統(tǒng)計結(jié)果顯示，在179個農(nóng)村老年協(xié)會中，147個有比較完整規(guī)范的協(xié)會章程和相關(guān)管理制度，占總數(shù)的82.1%。

農(nóng)村老年協(xié)會的組織機構(gòu)建設(shè)相對完備，179個協(xié)會中，104個有會員大會，占總數(shù)的58.1%；97個有會員代表大會，占54.2%；85個有理事會，占47.5%；62個有常務(wù)理事會，占34.6%。

多數(shù)協(xié)會采取民主決策的方式。179個協(xié)會中，31個是由全體成員協(xié)商決定協(xié)會的重要決策和重大活動計劃，97個是由會員大會、會員代表大會或理事會決定的，合計占總數(shù)的71.5%。32個由兩個以上的負(fù)責(zé)人協(xié)商決定，占17.9%；15個由協(xié)會負(fù)責(zé)人個人決定，占8.4%。隨著老年協(xié)會在村莊中所發(fā)揮作用的不斷增強，需激發(fā)會員參與組織的積極性，進(jìn)一步增強協(xié)會民主管理的能力。

六成以上的老年協(xié)會負(fù)責(zé)人是通過民主選舉產(chǎn)生的。179個協(xié)會中，94個是根據(jù)章程通過民主選舉產(chǎn)生的，占總數(shù)的52.5%；22個是先會員提名后經(jīng)民主程序選舉的，占12.3%；但還有61個是通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)或村“兩委”任命的，占34.1%，2個是其他方式產(chǎn)生的。這是因為隨著規(guī)模的擴張和資源的積聚，浙江的農(nóng)村老年協(xié)會，尤其是發(fā)達(dá)村莊的老年協(xié)會，具有較強的集體行動能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村“兩委”多出于政治穩(wěn)定的考慮對老年協(xié)會進(jìn)行干預(yù)，最直接的表現(xiàn)控制負(fù)責(zé)人的任命。未來應(yīng)充分發(fā)揮組織的自主性，減少外界不正當(dāng)干預(yù)。

統(tǒng)計結(jié)果顯示，農(nóng)村老年協(xié)會主要管理人員的年齡主要分布在60—79歲，其中60—69歲的有309人，70—79歲的有223人，合計占總數(shù)的70.2%；文化程度主要是小學(xué)和初中，其中小學(xué)的有250人，初中的有285人，合計占70.6%；以前職業(yè)主要是村干部和普通農(nóng)民，其中村干部有309人，普通農(nóng)民有265人，合計占總數(shù)的75.8%，如表1所示。值得注意的是，主要管理人員中，退休縣鄉(xiāng)干部和教師的人數(shù)不是很多，但二者文化程度一般較高，也擁有較豐富的社會資源，對協(xié)會的發(fā)展起著重要作用。

（四）農(nóng)村老年協(xié)會設(shè)施基本完備，文體娛樂活動較為豐富

調(diào)查結(jié)果顯示，絕大多數(shù)農(nóng)村老年協(xié)會有固定活動場所。179個老年協(xié)會中，29個有自有產(chǎn)權(quán)的活動場所，占總數(shù)的16.2%；137個有村里提供的固定辦公場所和活動場地，占76.5%。

農(nóng)村老年協(xié)會基本具備開展活動所需的基礎(chǔ)設(shè)施和活動器材。179個協(xié)會中，163個有麻將棋牌室，占總數(shù)的91.1%；146個有健身器材，占81.6%；138個有電視放映室，占77.1%；111個有圖書閱覽室，占62%；67個有戲臺，占37.4%。

老年協(xié)會為豐富老人的精神文化生活，結(jié)合村莊實際開展了形式多樣的文體娛樂活動。179個協(xié)會中，57個經(jīng)常性地開展活動，占總數(shù)的31.8%；100個定期開展活動，占55.9%；但也有22個很少組織活動，占12.3%。

農(nóng)村老年協(xié)會開展的主要活動包括：文體娛樂活動、協(xié)助村“兩委”開展鄰里和家庭糾紛、老年人健康保健知識講座、維護(hù)老年人權(quán)益活動和居家養(yǎng)老服務(wù)等。具體地說，179個老年協(xié)會中，143個組織老年人開展文體活動，占79.9%；88個協(xié)助村“兩委”開展鄰里和家庭糾紛，占49.2%；86個開展老年人健康保健知識講座，占48.0%；77個開展維護(hù)老年人權(quán)益的活動，占43.0%；72個協(xié)助村“兩委”開展居家養(yǎng)老服務(wù)，占40.2%。

（五）農(nóng)村老年協(xié)會基本可以保障活動經(jīng)費，財務(wù)管理較為規(guī)范

調(diào)查結(jié)果顯示，農(nóng)村老年協(xié)會基本上可以保障活動經(jīng)費，維持協(xié)會正常運轉(zhuǎn)。179個老年協(xié)會中，42個經(jīng)費充足，102個經(jīng)費基本可以維持協(xié)會正常運轉(zhuǎn)和常規(guī)性活動的開展，合計占總數(shù)的80.5%；還有35個經(jīng)費欠缺，占19.5%。

農(nóng)村老年協(xié)會的經(jīng)費主要來源于村“兩委”撥款和社會資助。151個協(xié)會的經(jīng)費來源中有村“兩委”撥款，占總數(shù)的84.4%；60個有社會資助，占33.5%。50個有政府撥款，49個有固定資產(chǎn)收益，47個收取會員會費，分別占27.9%、27.4%和26.3%。

農(nóng)村老年協(xié)會的財務(wù)管理比較規(guī)范，財務(wù)收支較為公開透明。179個協(xié)會中，158個財務(wù)管理比較公開透明，占88.3%；147個制定了較為規(guī)范的財務(wù)管理制度，占82.1%；139個有專門的財會人員，占77.7%；121個財務(wù)收支獨立，占67.6%。

三、浙江農(nóng)村老年協(xié)會的功能發(fā)揮及存在的問題

（一）浙江農(nóng)村老年協(xié)會在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著重要作用

為深入了解農(nóng)村老年協(xié)會在新農(nóng)村建設(shè)中所發(fā)揮的作用，我們分別對協(xié)會所在村莊的村“兩委”干部和老年協(xié)會負(fù)責(zé)人進(jìn)行了訪談。調(diào)查結(jié)果顯示：村“兩委”干部和老年協(xié)會負(fù)責(zé)人對老年協(xié)會在新農(nóng)村建設(shè)中的功能認(rèn)知和評價大體相同，即農(nóng)村老年協(xié)會豐富了老年人精神文化生活，促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)和村容村貌整治，推動了村莊民主治理和和諧村莊建設(shè)。

綜合二者的評價，農(nóng)村老年協(xié)會所發(fā)揮的功能，按功效大小排序，一是豐富了老年人的精神文化生活；二是有效地維護(hù)了老年人的權(quán)益；三是豐富了村里的文化活動；四有助于良好的村風(fēng)民風(fēng)建設(shè)；五是有效地協(xié)助了村“兩委”工作的開展；六是有助于村里的環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)；七是促進(jìn)了村里的經(jīng)濟發(fā)展。如表2所示。

（二）浙江農(nóng)村老年協(xié)會存在的問題

調(diào)查顯示，目前農(nóng)村老年協(xié)會還存在不少問題，迫切需要解決。按問題的嚴(yán)重程度從高到低依次是：資金短缺、缺少人才、缺乏優(yōu)惠政策和政府支持力度不夠。

1.經(jīng)費來源主渠道單一，資金短缺

前文已述，大多數(shù)農(nóng)村老年協(xié)會的經(jīng)費可維持常規(guī)活動，保持協(xié)會正常運轉(zhuǎn)。但如果協(xié)會想有所作為，舉辦更多的活動，資金短缺的問題就顯現(xiàn)出來。

調(diào)查得知，農(nóng)村老年協(xié)會面臨的最突出問題是經(jīng)費來源主渠道單一，而且缺乏制度保障。一些村級集體經(jīng)濟發(fā)達(dá)的村莊由村“兩委”撥款，也有部分老年協(xié)會擁有固定資產(chǎn)，通過經(jīng)營或出租固定資產(chǎn)獲得收入，然而，這樣的老年協(xié)會畢竟只占少數(shù)，相當(dāng)一部分老年協(xié)會沒有固定經(jīng)費來源，有的甚至僅以會員會費作為經(jīng)費來源。

村“兩委”對老年協(xié)會的撥款主要依賴于村集體經(jīng)濟收入，與村集體經(jīng)濟發(fā)展實力及村“兩委”對老年協(xié)會的重視和支持密切相關(guān)。調(diào)查顯示，179個村中，村集體經(jīng)濟年收入在20萬元以下的占總數(shù)的43%，這些村莊中即使村“兩委”重視老年協(xié)會工作也無法給予其充足的經(jīng)費保障。其次，社會力量資助部分主要依靠的是協(xié)會負(fù)責(zé)人的社區(qū)威望和社會資本，如果協(xié)會缺少精英人物，則往往難以獲得穩(wěn)定的社會資助。再次，政府相關(guān)部門很少給老年協(xié)會以資金支持，偶爾的資金投入也是以“星光老年之家”等項目形式投入的，既不具有普惠性，也不具有持續(xù)性。最后，農(nóng)村老年協(xié)會不可能依靠收取會員會費來維持運作，收取會費不僅會影響協(xié)會的群眾基礎(chǔ)，也會造成會員流失。

老年協(xié)會經(jīng)費來源缺乏穩(wěn)定性和持續(xù)性，影響了農(nóng)村老年協(xié)會的活動頻度，也制約了協(xié)會的發(fā)展。

2.老年協(xié)會管理人員年齡偏大，缺乏專門管理人才

調(diào)查顯示，農(nóng)村老年協(xié)會的日常管理工作和組織開展活動，主要依靠協(xié)會負(fù)責(zé)人及一些活躍會員的積極參與。協(xié)會主要管理人員多是村落社區(qū)中德高望重的“長者”，組織老年協(xié)會工作是老有所為、發(fā)揮余熱，然而，他們大多年事已高，精力有限。前文已述，老年協(xié)會主要管理人員中，70歲以上的占31.6%。隨著時代的發(fā)展，協(xié)會組織開展的活動日益增多，服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)形式也在不斷發(fā)生著變化，這些主要管理人員普遍反映，自已的精力、知識、能力等已難以承擔(dān)協(xié)會的規(guī)范管理職責(zé)，難以推動協(xié)會的進(jìn)一步發(fā)展。

為此，農(nóng)村老年協(xié)會迫切需要專門人才加入到協(xié)會建設(shè)與管理中，需要大批具有奉獻(xiàn)精神、熱心公益事業(yè)、理解老年人精神生活需求、愿意為老年人服務(wù)的社會工作志愿者，還需要具備社會組織管理知識的專門人才，規(guī)范協(xié)會的內(nèi)部管理和運行，提高老年協(xié)會的可持續(xù)發(fā)展能力。

3.協(xié)會的發(fā)展缺乏優(yōu)惠政策和政府的有效支持

農(nóng)村老年協(xié)會豐富了老年人的精神文化生活，推動了居家養(yǎng)老服務(wù)的開展，改善了農(nóng)村社區(qū)文化和衛(wèi)生環(huán)境，有效地促進(jìn)了新農(nóng)村建設(shè)。然而，目前農(nóng)村老年協(xié)會的發(fā)展缺乏優(yōu)惠政策和政府的有效支持，而這種缺位又制約了老年協(xié)會的健康持續(xù)發(fā)展。如：目前尚無專門關(guān)于基層老年協(xié)會建設(shè)與管理的法規(guī)文件，導(dǎo)致基層老年協(xié)會法律地位不明，組織性質(zhì)不清，農(nóng)村老年協(xié)會有的是按照上級老齡工作部門的要求成立的，有的則是農(nóng)村老年人自發(fā)成立的，缺少明確的業(yè)務(wù)指導(dǎo)部門和組織管理部門。由于沒有明確的法律地位和政府主管部門，農(nóng)村老年協(xié)會很少可以得到政府的優(yōu)惠政策、經(jīng)費支持和物質(zhì)保障。

四、結(jié)論與政策啟示

浙江省作為全國老齡化發(fā)展最快的省份之一，老齡工作面臨著巨大挑戰(zhàn)。一方面，政府在農(nóng)村老人福利供給上存在著不足。在較長一段時間內(nèi)國家福利還不能大量覆蓋到農(nóng)村，加上相關(guān)機制不健全，政府支持程序官僚化，無法根據(jù)老人的實際需求提供老齡服務(wù)，效率較低；另一方面，隨著農(nóng)村青壯年勞動力的大量外出，村莊中多是留守老人照顧留守兒童，以家庭養(yǎng)老為主體的社會保障也面臨著嚴(yán)峻考驗。在此背景下，老年協(xié)會作為自發(fā)的民間組織，在增進(jìn)農(nóng)村老年群體福利、維護(hù)老年人合法權(quán)益、改善農(nóng)村老年人精神文化生活等方面發(fā)揮著重大作用，具有難以替代的社會保障和福利功能。為促進(jìn)浙江農(nóng)村老年協(xié)會的進(jìn)一步發(fā)展，建議如下：

（一）加快制定和完善農(nóng)層老年協(xié)會建設(shè)與管理的相關(guān)法律條例

目前，浙江省有關(guān)老年協(xié)會的法律文件僅有《浙江省保護(hù)老年人合法權(quán)益若干規(guī)定》和《浙江省基層老年協(xié)會組織通則》等，法律位階較低，基本上都是原則性的規(guī)定，操作性不強。因此，亟需加快制定有關(guān)老年協(xié)會的地方性法規(guī)，如適時制定《浙江省基層老年協(xié)會條例》，明確基層老年協(xié)會的性質(zhì)、功能、服務(wù)宗旨、管理和運行機制、經(jīng)費來源等法律問題；明晰老年協(xié)會與基層政府、老齡工作委員會及其他社會組織的關(guān)系；依法規(guī)范老年協(xié)會行為，為老年協(xié)會的健康發(fā)展提供法律保障。

（二）為農(nóng)村老年協(xié)會發(fā)展提供優(yōu)惠政策支持和經(jīng)費保障

為進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村老年協(xié)會發(fā)展，各級政府有必要制定實施相關(guān)優(yōu)惠政策。如可以采用財政補貼的手段扶持老年協(xié)會發(fā)展，緩解老年協(xié)會的經(jīng)費不足問題；同時，政府可以對老年協(xié)會經(jīng)營的經(jīng)濟實體實施稅收優(yōu)惠或低息信貸，增加其自籌經(jīng)費部分收入；此外，政府還可以對捐資老年協(xié)會的企業(yè)等予以減稅優(yōu)惠，鼓勵社會資源參與老齡事業(yè)發(fā)展。

（三）拓寬農(nóng)村老年協(xié)會經(jīng)費來源渠道

《老年人權(quán)益保障法》第二十二條規(guī)定：“農(nóng)村除根據(jù)情況建立養(yǎng)老保險制度外，有條件的還可以將未承包的集體所有的部分土地、山林、水面、灘涂等作為養(yǎng)老基地，收益供老年人養(yǎng)老。”雖然這條規(guī)定未指明誰來管理用于養(yǎng)老的集體財產(chǎn)，但在浙江許多農(nóng)村，由于多數(shù)村莊支持老年協(xié)會發(fā)展，所以多將村集體所有的荒山、池塘、店面、老年協(xié)會場地等固定資產(chǎn)交給老年協(xié)會自主經(jīng)營，收益也歸協(xié)會自主支配。

此外，農(nóng)村老年協(xié)會還可利用其擁有的社區(qū)威望和社會資源，動員社區(qū)內(nèi)企業(yè)和個人向老年協(xié)會捐資贊助。通過多方面的渠道來增強老年協(xié)會經(jīng)費來源。

（四）完善內(nèi)部運行機制，增強農(nóng)村老年協(xié)會自身能力建設(shè)

逐步完善農(nóng)村老年協(xié)會組織機構(gòu)建設(shè)，形成民主管理機制，增強協(xié)會自身能力建設(shè)。完善財務(wù)管理制度，建立獨立賬戶，接受會員、監(jiān)事、捐贈人等對協(xié)會財務(wù)狀況的查詢。充分聽取會員的見解和意見，擴大協(xié)會所開展活動的參與面，調(diào)動老年人參與活動的積極性，增強老年人對協(xié)會的認(rèn)同感和歸屬感。

參考文獻(xiàn)：

1.黃乾，原新.構(gòu)建和諧社會過程中的基層老年群眾組織作用研究——以老年人協(xié)會為例[J].人口學(xué)刊，2006（3）.

2.董海寧.現(xiàn)代農(nóng)村社區(qū)福利的產(chǎn)生和促進(jìn)——對浙江寧波L村老年協(xié)會個案的考察[J].社會，2003（11）.

3.鄧燕華，阮橫俯.農(nóng)村銀色力量何以可能？——以浙江老年協(xié)會為例[J].社會學(xué)研究，2008（6）.

4.阮云星，張婧.村民自治的內(nèi)源性組織資源何以可能？浙東“劉老會”個案的政治人類學(xué)研究[J].社會學(xué)研究，2009（3）.

（作者單位：浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心）