我國基層供銷合作社與縣級聯(lián)社的發(fā)展模式探討

摘要：我國的供銷合作社自建國以來就一直處于不斷地改制之中，目前正處于新一輪改制過程中，并取得了一定的成績。文章結(jié)合中國的實(shí)際情況，借鑒國外發(fā)展模式，探討了中國供銷合作社的發(fā)展存在的問題，最后提出了一些對策和建議。

關(guān)鍵詞：縣級聯(lián)社；基層合作社；發(fā)展模式

一、關(guān)于我國基層供銷合作社問題的提出

中國供銷合作社是以農(nóng)民為主體組織起來的合作經(jīng)濟(jì)組織，目前，全國各級供銷合作社都處于改制過程之中。我國基層供銷合作社是特定歷史條件下的產(chǎn)物，它的形式、地位和性質(zhì)經(jīng)歷了多次沿革，現(xiàn)實(shí)的運(yùn)作機(jī)制與理論上的設(shè)計存在顯著的差異。

（一）合作社、基層供銷合作社及其性質(zhì)

目前，全國供銷合作社的組織結(jié)構(gòu)是，在農(nóng)村基層供銷合作社的基礎(chǔ)上依次組建縣級聯(lián)合社、地市級聯(lián)合社和省級聯(lián)合社，在省級聯(lián)合社的基礎(chǔ)上組建一個中華全國供銷合作總社。

由基層社自下而上逐級聯(lián)系起來的各級聯(lián)合社，是各級社員社聯(lián)合起來為社員群眾服務(wù)的辦事機(jī)構(gòu)，也是實(shí)行民主管理、集體領(lǐng)導(dǎo)的職能機(jī)構(gòu)。社員是基層社的“老板”，社員社是上級聯(lián)合社的“老板”?；鶎由缗c聯(lián)合社是聯(lián)合與被聯(lián)合的整體關(guān)系。不僅如此。各級聯(lián)合社還要讓利于基層社，基層社要返利于社員。

根據(jù)2005年中華全國供銷合作社第四次代表大會修訂的《中華全國供銷合作總社章程》第二條規(guī)定，“中國供銷合作社是以農(nóng)民社員為主體的集體所有制的合作經(jīng)濟(jì)組織。中華全國供銷合作總社是國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的全國供銷合作社的聯(lián)合組織，并可接納其他承認(rèn)供銷合作社章程、自愿加入的農(nóng)民專業(yè)合作組織?？偵鐚Τ蓡T社負(fù)有組織、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和監(jiān)督的職責(zé)?！?/p>

根據(jù)2005年《中華全國供銷合作總社章程》第九條規(guī)定，“凡承認(rèn)總社章程、自愿履行各項義務(wù)的省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市（單位）供銷合作社聯(lián)合社，其他具有獨(dú)立法人資格、跨區(qū)域的專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織，以及為農(nóng)服務(wù)的各類行業(yè)協(xié)會、具有合作經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的大型農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，均可申請加入總社，成為成員社或成員單位（以下統(tǒng)稱成員社）?！?/p>

根據(jù)2005年《中華全國供銷合作總社章程》第五條規(guī)定，“總社實(shí)行團(tuán)體社員制。總社依法具有獨(dú)立的法人地位，其合法權(quán)益受國家法律保護(hù)?！?/p>

從法律規(guī)章文本上來看，與農(nóng)村供銷合作社相關(guān)的還有《中華人民共和國農(nóng)民專業(yè)合作社法》（2006）、《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理條例》（2007）、《農(nóng)民專業(yè)合作社示范章程》（2007）、《民法通則》等。

（二）基層供銷合作社的體制演變

我國基層供銷合作社是特定歷史條件下的產(chǎn)物，它的形式、地位和性質(zhì)經(jīng)歷了多次沿革。

1949年1月26日，華北供銷合作委員會。在1950年，中華全國合作社聯(lián)合總社成立，到1954年時改名為中華全國供銷合作總社。1958年，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)合作組織由集體所有制轉(zhuǎn)變?yōu)槿袼兄疲r(nóng)村基層供銷合作社的經(jīng)營管理權(quán)、人事管理權(quán)、資金管理權(quán)、商品管理權(quán)全部交給人民公社。1962年又恢復(fù)了民辦性質(zhì)的供銷合作社。1966年以后又有所反復(fù)，供銷合作社整體上處于混亂狀態(tài)。

1978年我國開始改革開放，供銷合作社的官僚作風(fēng)受到巨大沖擊。1982年后我國開始恢復(fù)農(nóng)村供銷合作社的民辦商業(yè)性質(zhì)，強(qiáng)調(diào)組織的群眾性、管理的民主性和經(jīng)營的靈活性逐步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧，真正成為參與市場競爭的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。全國供銷合作總社在1996年印發(fā)了《基層供銷社真正辦成農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的基本要求》。

二、基層供銷合作社管理體制方面存在的問題

近年來，通過改造，供銷合作社初步擺脫了困境，逐步走出了低谷，各方面工作均取得顯著進(jìn)展，但基層供銷社在管理體制方面仍舊存在一些重大問題。

（一）供銷合作社登記復(fù)雜

各個省的做法極其不一樣，非常復(fù)雜。一般的做法是：基層供銷合作社全部登記為企業(yè)法人?？h級以上聯(lián)社，有的登記為社團(tuán)法人，有的仍是作為類似于政府部門的機(jī)構(gòu)存在（員工享受公務(wù)員待遇，但是聯(lián)社不是政府機(jī)構(gòu)），有的作為財政撥款的事業(yè)單位暫未登記，有的作為民間團(tuán)體存在。

但是，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，只有各級供銷聯(lián)社和總社的法律地位和性質(zhì)得到了明確界定——獨(dú)立的社團(tuán)法人，而對基層供銷合作社沒有做出明確規(guī)定。從合作制的角度出發(fā)，基層供銷合作社本質(zhì)上應(yīng)該屬于社團(tuán)法人，公益性和非贏利性是主要目標(biāo)。形成這種狀況的主要原因就在于有關(guān)方面對供銷合作社的認(rèn)識不統(tǒng)一，使得供銷合作社的法律地位難以認(rèn)定。

（二）縣級聯(lián)社持股基層供銷合作社

縣級聯(lián)社的資金來源主要是基層社認(rèn)繳的股金、政府部門財政撥款、及在此基礎(chǔ)上形成的投資收益、合作基金和公積金等?？h級聯(lián)社形成的資產(chǎn)可以投資同級企事業(yè)或其他社會團(tuán)體，但本質(zhì)上這些資產(chǎn)屬于包括基層社和縣級聯(lián)社在內(nèi)的集體所有，這些資產(chǎn)的使用要為基層社服務(wù)。這里，縣級聯(lián)社將社有資產(chǎn)作為股金入股基層合作社，于理說不通。

縣級聯(lián)社持股基層供銷合作社的弊端有：會強(qiáng)化縣級聯(lián)社的經(jīng)濟(jì)動機(jī)，造成過多追逐資產(chǎn)的增殖、升值，而忽略了縣級聯(lián)社對基層社的管理和服務(wù)功能；制約了基層合作社在聯(lián)社事務(wù)中的平等權(quán)利，違背平等合作的初衷；將基層社與縣級聯(lián)社的資產(chǎn)關(guān)系復(fù)雜化，相互持股易導(dǎo)致資產(chǎn)負(fù)債的分隔困難等。

（三）縣級聯(lián)社職能分解有待優(yōu)化

由于歷史的原因，縣級聯(lián)社曾是一個政府機(jī)構(gòu)，在改制的過程中，相關(guān)的政府職能沒有從縣級聯(lián)社中分離出去。而且，還帶有相當(dāng)程度的計劃經(jīng)濟(jì)色彩，使得政企不分?？h級聯(lián)社作為基層社的聯(lián)合組織，它對基層社負(fù)有管理、協(xié)調(diào)、服務(wù)和社有資產(chǎn)的運(yùn)營等職能。這就需要合理分解縣級聯(lián)社的政府職能、行政職能、服務(wù)職能和經(jīng)濟(jì)職能，使他們各歸其位、各司其責(zé)。

目前，還沒有對縣級聯(lián)社及基層社進(jìn)行歸口管理的專門政府機(jī)構(gòu)，而縣級聯(lián)社既要對基層社進(jìn)行社團(tuán)法人內(nèi)的管理和服務(wù)，還要承擔(dān)部分政府行政管理的職能，這很容易使縣級聯(lián)社和基層社形成行政上的隸屬關(guān)系，而不是合作制關(guān)系，制約了縣級聯(lián)社和基層社的獨(dú)立運(yùn)營。

三、國外農(nóng)民合作組織模式及對我國的啟示

從1805年丹麥農(nóng)民組建第一個地方農(nóng)民聯(lián)盟算起，農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織迄今已有200多年的歷史，包括廣大發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在內(nèi)，各國都存在各種各樣的合作社組織，有許多模式和做法值得我們借鑒。

（一）國外農(nóng)民合作組織的兩種模式

總結(jié)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)：依據(jù)合作經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)生和發(fā)展促動力量，世界各國的發(fā)展模式可以分為兩種：市場推動模式，政府推動模式。

1.市場推動模式。在共同的市場需求下，農(nóng)民為了提高競爭力、獲取市場利益，通過加強(qiáng)組織化程度，共同聯(lián)合起來自我服務(wù)的，這就是市場推動模式。市場推動模式的特點(diǎn)是：堅持“民辦、民營、民管和民受益”原則，政府不干預(yù)，政府與合作社法律平等，政府通過法律法規(guī)為其創(chuàng)造良好的發(fā)展空間。歐美國家——比較典型的有美國、德國、法國、丹麥等的合作社成長模式基本屬于市場推動模式。

2.政府推動模式。為貫徹和落實(shí)農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略及其政策，政府組織農(nóng)民聯(lián)合起來組成具有合作性質(zhì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織，這樣的發(fā)展模式就是政府推動模式。該模式的特點(diǎn)是：政府在組織的成立和運(yùn)行上起直接推動作用、甚至決定性的作用。因此，往往帶有官辦色彩。亞洲許多國家和地區(qū)——如日本、韓國、泰國、印度、越南等的合作社成長模式都屬于此種模式。

（二）對我國的啟示

國外農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展的兩種模式及其政府的行為特征對我們的啟示是多方面的。

1.現(xiàn)階段我國農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展應(yīng)以政府推動為主。當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的市場體制已經(jīng)初步建立，正處于變革完善時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力有較大程度的發(fā)展但是仍舊不均衡，各種區(qū)域性的市場發(fā)展阻力依然存在，在這種格局下，政府的宣傳、組織和扶持在農(nóng)民合作組織的成立之初具有巨大的正面意義，只有當(dāng)合作組織建立和運(yùn)行起來之后，區(qū)域性的農(nóng)村市場才能真正有效發(fā)展起來；只有當(dāng)農(nóng)村市場發(fā)展起來之后，農(nóng)村合作組織才能獲得自我發(fā)展的空間和動力，不斷自我革新，逐步回歸“合作”本性。

2.從長遠(yuǎn)發(fā)展來看我國農(nóng)民合作組織同樣需要政府的立法保護(hù)。2007年7月1日我國正式出臺《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，這部法律正式確立了農(nóng)民專業(yè)合作社的“合作經(jīng)濟(jì)組織”的法人地位，它是我國農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織的有力保障之一。與此同時，其他眾多的多種形式的農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織仍有待專門立法來規(guī)范和保障。長遠(yuǎn)來看，各種形式的合作組織法律法規(guī)需要進(jìn)一步梳理和統(tǒng)一，從而促進(jìn)我國合作經(jīng)濟(jì)的健康良性發(fā)展。

3.政府不僅應(yīng)該大力支持，而且還要明確行為邊界。政府對市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行具有組織、調(diào)控和干預(yù)市場失靈的責(zé)任，在扶持和管理農(nóng)民合作組織運(yùn)營的過程中，要把握好政府的行為邊界，掌握干預(yù)的力度，明確干預(yù)的權(quán)力和責(zé)任，既要避免干預(yù)過度，又要避免干預(yù)不足，既要充分考慮微觀行為主體的利益驅(qū)動，又要兼顧國家長期發(fā)展的需要。

四、政策建議

選擇基層社與縣級聯(lián)社的發(fā)展模式，要綜合考慮各種因素，包括歷史沿革、制度約束、改革取向和合作社自身的情況等因素。模式設(shè)計要為特定歷史條件下的特定目標(biāo)服務(wù)，要因勢利導(dǎo)，因時而變。針對上述問題，我們可以采取如下措施來實(shí)施。

（一）加強(qiáng)相關(guān)法律的制訂、修訂和完善

目前關(guān)于縣級以上聯(lián)社的法律地位不是很明確，如果要納入正式的國家行政機(jī)構(gòu)的話，那么就需要相關(guān)的法律法規(guī)來確定和規(guī)范。通過建立和健全有關(guān)的法律和法規(guī)，完善監(jiān)督執(zhí)行機(jī)制，為供銷合作社的健康有序發(fā)展創(chuàng)造良好的前提條件。

（二）建立和完善基層合作社內(nèi)部控制制度

主要有強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部各種牽制制度、強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部審計制度、強(qiáng)化企業(yè)會計內(nèi)部控制、強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部稽核制度、強(qiáng)化內(nèi)部報告制度等。

（三）規(guī)范縣級聯(lián)社社有資本管理

包括做好賬務(wù)處理、建立資產(chǎn)出租和公開拍賣制度、建立全面預(yù)算管理系統(tǒng)、加強(qiáng)社有資本管理、全面評價企業(yè)資本的質(zhì)量狀況等。

（四）保護(hù)好供銷合作社的資產(chǎn)權(quán)益

縣供銷合作社系統(tǒng)的資產(chǎn)構(gòu)成方式復(fù)雜，各級各部門應(yīng)從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)社會穩(wěn)定的大局出發(fā)，尊重歷史、區(qū)別對待，維護(hù)供銷合作社的合法權(quán)益和資產(chǎn)完整。

（五）進(jìn)一步深化產(chǎn)權(quán)制度改革

體改、縣社等部門要統(tǒng)籌規(guī)劃，按照“有進(jìn)有退，有所為有所不為”，“先保留后出售”的原則，制定改制方案。通過建立社有資產(chǎn)出資人制度和有限責(zé)任制度，優(yōu)化資產(chǎn)配置，轉(zhuǎn)變職工身份，改變企業(yè)形式，改革產(chǎn)權(quán)制度，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。

參考文獻(xiàn)：

1.中華全國供銷合作總社介紹[EB/OL].中華全國供銷合作總社.

2.白志剛.把正式制度與非正式的規(guī)則結(jié)合起來解決流通問題[J].中國合作經(jīng)濟(jì)，2012（3）.

3.石秀和，陳阿興.自組織與被組織——試論我國供銷合作社組織變遷、經(jīng)驗及創(chuàng)新[J].商業(yè)時代，2002（11）.

4.曾淼，劉發(fā)志，曾磊.國外農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織發(fā)展中的政府行為比較及其啟示[J].金融與經(jīng)濟(jì)，2007（9）.

（作者單位：鎮(zhèn)江船艇學(xué)院）