羈押必要性審查制度探究

[摘 要]：一直以來，司法實踐中存在的超期羈押、高羈押率等問題常為學界所詬病。新修改的刑事訴訟法第九十三條規(guī)定了羈押必要性審查，旨在對現(xiàn)代司法理念內(nèi)在價值進行設(shè)計，保障犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)益。檢察機關(guān)如何加強社會管理創(chuàng)新，建立健全羈押必要性審查的制度和機制，改進檢察工作，是一個亟待研究和解決的問題。文章簡要闡述我國現(xiàn)存羈押問題及其深層次原因，分析羈押必要性審查的意義和可能遇到的困難，并就羈押必要性審查的制度和工作機制進行初淺的設(shè)計，希望有一定參考價值。

[關(guān)鍵詞]：羈押 必要性 審查 刑事拘留 逮捕

我國沒有獨立的羈押制度，我們通常所說的刑事羈押，只是拘留和逮捕這兩種刑事強制措施的適用所附帶的，持續(xù)限制犯罪嫌疑人、被告人人身自由的狀態(tài)和后果。為了保障刑事訴訟的順利進行，制止和預防犯罪，有時候?qū)Ψ缸锵右扇恕⒈桓嫒说娜松聿扇娭拼胧┦潜匾?。但因為?zhí)法觀念的錯位、法律規(guī)定不明確、缺少程序制約、救濟保障缺陷等原因，我國存在著高羈押率、長期羈押、超期羈押等問題，與國際“審前羈押是例外”的做法相悖，為學界所詬病。

一、我國目前存在的羈押問題及其原因

（一）我國現(xiàn)存羈押問題

域外審前羈押率一般控制在20%以內(nèi)，羈押期限也有最高限制。而《中國法律年鑒》有數(shù)據(jù)顯示，現(xiàn)行刑事訴訟法自修改后實施的十年里，我國刑事犯罪羈押候?qū)徛食^90%，羈押期限有的可以以年計算。審前羈押是常態(tài)、“構(gòu)罪即捕”、“一押到底”形象地反映了我國目前的羈押現(xiàn)狀。問題主要表現(xiàn)在兩方面：一是刑事拘留和逮捕被過度適用，二是捕后羈押必要性審查不足。

（1）刑事拘留、逮捕措施被過度適用。刑事訴訟法第六十一條規(guī)定了公安機關(guān)適用刑事拘留的對象和六種情形，一方面在于保護證據(jù)和防止犯罪嫌疑人逃避法律制裁，從而保證訴訟得以順利進行；另一方面在于保護受害人和其他相關(guān)人員的合法權(quán)益免遭進一步侵害。司法實踐中，公安機關(guān)作為一般刑事犯罪的偵查機關(guān)，肩負查明犯罪事實和收集證據(jù)的重責。公安機關(guān)要在短暫的辦案期限內(nèi)完成查證工作，必然普遍適用拘留措施和延長拘留時間，甚而出現(xiàn)連續(xù)傳喚等變相羈押現(xiàn)象。換言之，服務(wù)于查證、服務(wù)于辦案，已經(jīng)成為公安機關(guān)刑事拘留功能異化的表現(xiàn)。

考慮到辦案成本和辦案風險，檢察機關(guān)傾向于適用逮捕措施。以浙江某基層檢察院X院為例，自2010年5月26日至2012年6月25日，該院共受理審查逮捕1168件1979人，批準逮捕1043件1758人，無逮捕必要僅53件79人，批捕率約為88.83%。浙江作為一個人口輸入大省，外來人口犯罪較多，約占案件總數(shù)的三分之二。由于外來犯罪人員在浙江往往沒有固定的住所和穩(wěn)定的收入，公安機關(guān)通常以“外來人口”為由報捕，檢察機關(guān)對其羈押必要性不做進一步審查，對其“構(gòu)罪即捕”。以X院為例，該院自2010年5月26日至2012年6月25日，外來人口犯罪共受理審查逮捕750件1348人，批準逮捕678件1237人，無逮捕必要32件37人，外來人口犯罪批捕率高達91.77%。這37名無逮捕必要的外來人員不捕理由主要有：患有嚴重疾病、懷孕、犯罪情節(jié)輕微且具備擔保條件、與受害人達成刑事和解并交納了保證金。

（2）捕后羈押必要性審查不足。刑事訴訟法第七十四條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規(guī)定的偵查羈押、審查起訴、一審、二審期限內(nèi)辦結(jié)，需要繼續(xù)查證、審理的，對犯罪嫌疑人、被告人可以取保候?qū)徎蛘弑O(jiān)視居住。”第七十五條也規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者犯罪嫌疑人、被告人委托的律師及其他辯護人對于人民法院、人民檢察院或者公安機關(guān)采取強制措施超過法定期限的，有權(quán)要求解除強制措施。人民法院、人民檢察院或者公安機關(guān)對于被采取強制措施超過法定期限的犯罪嫌疑人、被告人應(yīng)當予以釋放、解除取保候?qū)?、監(jiān)視居住或者依法變更強制措施?！钡谒痉▽嵺`中，這些規(guī)定往往缺乏可操作性。犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬、律師申請變更強制措施的，具體該如何申請，向哪個部門申請？有關(guān)機關(guān)如何認定，不予變更又如何救濟？對于這一系列問題現(xiàn)有規(guī)定無法解答。而且，辦案機關(guān)案多人少矛盾突出，不愿“無謂地增加工作量”，“額外”調(diào)查獲取羈押必要性的相關(guān)信息，檢察機關(guān)也很少出具變更強制措施的建議。這就形成了“一捕了事”、“一押到底”的狀況，并衍生出兩個不良后果：一個是輕刑人員審前羈押可能導致交叉感染；另一個則是審判時出現(xiàn)“刑期倒掛現(xiàn)象”。如此，我國的未決羈押便異化為一種預期的刑罰，“號稱‘先支出，再報銷’，成為‘未決羈押先行，刑罰再給予彌補’這樣一個制度。”

（二）問題的深層次原因

（1）職權(quán)主義訴訟模式的影響與執(zhí)法觀念的錯位。受法文化的影響，我國仍然偏重于職權(quán)主義的訴訟模式，打擊犯罪和社會控制是訴訟的主要目的，拘留和逮捕分別成為公安機關(guān)和檢察機關(guān)履行職能的有力手段，報捕率和批捕率被當成法治進步的一個衡量標準。在這種法治環(huán)境下，執(zhí)法人員重打擊犯罪輕人權(quán)保障、重實體公正輕程序正義，辦案有罪推定，執(zhí)法觀念必然出現(xiàn)扭曲和錯位。

（2）法律規(guī)定不明確和缺少程序設(shè)計。有關(guān)拘留、逮捕的適用條件，羈押時間的延長、重新起算，法律看似作了明確規(guī)定，但實際上不能詳細、具體地將諸如“特殊情況”、“有……可能”、“有……重大嫌疑”之類的表述表達清楚，辦案人員對法律的適用享有較大的裁量權(quán)。此外，為了保證偵查權(quán)的行使，確保訴訟順利進行，偵查機關(guān)在收集證據(jù)時，側(cè)重于收集能夠證明犯罪嫌疑人犯罪事實及其罪行輕重的證據(jù)，對能夠反映犯罪嫌疑人社會危險性和主觀惡性的案外因素，則忽視了調(diào)查，不能全面、完整地對羈押性措施適用的必要性進行審查。加之我國沒有外國的人身保護令狀制度和司法審查程序，辦案機關(guān)通過簡單的內(nèi)部審批程序，就能適用羈押性措施和延長羈押期限，致使犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益失去保障。

（3）律師有效參與不足和缺少救濟保障。犯罪嫌疑人在被偵查機關(guān)第一次訊問后或者采取強制措施之日起，雖然可以聘請律師為其提供法律咨詢、代理申訴、控告，但偵查機關(guān)可以以涉及國家秘密為由阻止犯罪嫌疑人聘請律師。受委托的律師向偵查機關(guān)了解犯罪嫌疑人涉嫌的罪名，會見在押的犯罪嫌疑人，偵查機關(guān)通常會派員在場。律師的意見，偵查機關(guān)沒有聽取的義務(wù)，律師的作用難以發(fā)揮，有效參與不足。嫌疑人在羈押期間的表現(xiàn)與認罪態(tài)度掛鉤，如果提出申訴、控告，可能會被認為拒不認罪或悔罪態(tài)度不好而遭受量刑風險。批捕階段，檢察機關(guān)也沒有聽取犯罪嫌疑人的法定代理人、近親屬意見的程序，為了節(jié)約成本和避免辦案風險，對非羈押性措施的適用比較謹慎。捕后對羈押必要性審查不足，往往“一捕了事”。因此，犯罪嫌疑人的權(quán)益受到侵害時，難以得到及時有效的救濟。

二、羈押必要性審查的意義

（一）防止羈押權(quán)失控和濫用

刑事拘留和逮捕是比較嚴厲的刑事強制措施，嚴重限制了犯罪嫌疑人的人身自由，其適用應(yīng)當謹慎，這也刑法謙抑性的要求。但我國目前暴露出的羈押問題表明，國家公權(quán)力正在不斷擴張，公民私權(quán)利漸漸被壓縮，公權(quán)力需要得到制衡。建立健全羈押必要性審查制度，防止羈押權(quán)失控和濫用，具有現(xiàn)實緊迫性。

（二）保護人權(quán)，維護社會和諧穩(wěn)定

由于人民群眾人權(quán)理念的增強和法治意識的提高，人們對我國人權(quán)狀況日益關(guān)注，對人權(quán)保護的呼聲和期待也更加強烈。羈押事關(guān)人權(quán)，如果處理不當，矛盾有可能會迅速被擴散、激化，甚而演變?yōu)槊舾惺录?、群體性事件。西方國家一直打著“人權(quán)”的旗幟對我國加以指責和批評，有的還利用我國人權(quán)問題、民生問題插手和干預國內(nèi)事務(wù)，借機煽動、串聯(lián)和破壞。因此，羈押問題應(yīng)當放在人權(quán)的高度來重視，切實地改進工作，完善羈押必要性審查制度，尊重人權(quán)，保護人權(quán)。

（三）維護司法公正

羈押必要性審查，其目的應(yīng)該不僅僅局限于降低羈押率，減少羈押期限。它應(yīng)該遵循一個標準，盡可能地使同樣的事情得到同樣的處理，維護公平正義。在審查過程中，對羈押問題予以糾正，注重羈押的合法性、合理性，本身就是在守護司法公正。審前羈押是常態(tài)、“一捕了事”、“一押到底”的狀況改變后，杜絕“刑期倒掛”，有利于法官中立裁判，貫徹罪刑相適應(yīng)原則。

三、檢察機關(guān)在羈押必要性審查中的難點

2012年3月14日，全國人大通過了刑事訴訟法修正案。新修改的刑事訴訟法，更加強調(diào)人權(quán)保障，提高了律師的地位，規(guī)定檢察機關(guān)對羈押必要性進行審查和繼續(xù)審查。在為法治進步感到高興的同時，也必須清醒地認識到此次刑事訴訟法修改給檢察工作帶來的挑戰(zhàn)：1、少數(shù)干警執(zhí)法觀念比較陳舊，存在著閉門辦案、就案辦案、機械辦案的情況，未能將履行職能與服務(wù)大局、保障民生結(jié)合起來。當前，樹立“以人為本、執(zhí)法為民”的執(zhí)法理念是根本。2、檢察機關(guān)案多人少矛盾突出，如何為羈押必要性審查提供時間保證尚待解決。3、羈押必要性審查雖然已經(jīng)確立，但如何運行操作并沒有規(guī)定，檢察機關(guān)如何完善審查制度、健全工作機制，為羈押必要性審查提供制度保障亟待研究。4、對羈押必要性進行全面、完整地審查，需要大量能夠反映犯罪嫌疑人主觀惡性、社會危險性的材料，檢察機關(guān)如何獲取這些材料保證審查質(zhì)量值得思考。這些問題不得不正視，檢察機關(guān)必須積極應(yīng)對挑戰(zhàn)、抓住機遇，努力提高業(yè)務(wù)水平和辦案能力，保證執(zhí)法規(guī)范化，保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益。

四、完善制度、健全機制，強化工作成效

（一）領(lǐng)導重視，形成共識

羈押必要性審查不僅僅是檢察機關(guān)一家能完成的事，還需要公安機關(guān)、法院和其他組織的支持、幫助和配合。建議以學習新修改的刑事訴訟法為契機，加強同公安、法院和其他組織的溝通與聯(lián)系，通過召開領(lǐng)導聯(lián)席會議，就羈押必要性審查的相關(guān)內(nèi)容達成共識，從而協(xié)調(diào)好各部門間的關(guān)系，減少工作中的矛盾與對抗，增強監(jiān)督效果。領(lǐng)導重視的另一個效果在于能夠引起辦案人員的重視，有利于執(zhí)法觀念的轉(zhuǎn)變，樹立強烈的和諧意識和維穩(wěn)意識，貫徹落實新修改刑事訴訟法的精神。

羈押必要性審查不只是捕后的工作，應(yīng)當貫穿于整個刑事訴訟過程。針對拘留、逮捕所暴露出的問題，辦案機關(guān)采取羈押措施以前就應(yīng)嚴格把關(guān)，改進工作中存在的問題。偵查階段，公安機關(guān)應(yīng)注意收集全面、完整的證據(jù)和材料，并對羈押必要性初步預審，慎用拘留措施。批捕階段，檢察機關(guān)要加強逮捕必要性審查，對未成年人犯罪、輕微刑事犯罪堅持教育挽救為主，對外來人員犯罪依法平等辦理，貫徹落實寬嚴相濟的刑事政策，做到慎捕、少捕；同時，進一步加強刑事拘留監(jiān)督工作，避免公安偵查權(quán)處于“真空”而失控。采取逮捕措施的，檢察機關(guān)相關(guān)職能部門除對報送的案卷和材料進行認真審查外，還要通過訊問犯罪嫌疑人、詢問其親屬和其他知情人員、走訪有關(guān)單位、部門或組織等方式進行調(diào)查，就羈押必要性的條件繼續(xù)審查，羈押條件已經(jīng)不具備或羈押期限屆滿的，要及時變更強制措施或釋放狎罪嫌疑人，切實地保障人權(quán)。如此，聯(lián)席會議中應(yīng)當對羈押必要性審查的內(nèi)涵予以明確，包括明確各部門的職責，部門間的關(guān)系，審查的內(nèi)容、方法和范圍，細化羈押性措施的適用條件和情形，比例原則的指導與適用，等等。

（二）全面、完整地收集審查材料

審查材料的收集，直接關(guān)系到審查質(zhì)量，影響辦案人員對羈押必要性的判斷，所以，材料收集工作是一項很重要的基礎(chǔ)工作，值得花費相當?shù)木Γ皇恰盁o謂地增加工作量”。羈押必要性審查，主要圍繞羈押的合法性、合理性進行。合法性是指羈押措施的適用是否符合法律規(guī)定的條件和情形，是否按照法定程序進行，既包括內(nèi)容合法，也包括程序合法。合理性遵循同樣的事情得到同樣的處理，審查羈押措施的適用是否合乎比例或達到緊急程度。值得注意的是，滿足合法性、合理性的條件并不是一成不變的，在訴訟過程中，這些條件可能隨著情勢而變更，或者發(fā)現(xiàn)新的情況。審查人員可以從犯罪嫌疑人的成長經(jīng)歷、生活環(huán)境、心理發(fā)展、人格性格、社會交往、犯罪動機、犯罪原因、認罪態(tài)度、悔罪表現(xiàn)和逃避懲罰的可能性等方面綜合評估羈押的必要性。如果條件允許，可以考慮委托其他機構(gòu)或組織收集比較全面的材料，形成社會調(diào)查報告。

（三）創(chuàng)新社會管理，完善配套設(shè)施

浙江外來人員犯罪占了七成左右，即使是輕微刑事案件，因為其無固定住所和穩(wěn)定收入，考慮到幫教和監(jiān)管的困難，難以對其適用取保候?qū)徎虮O(jiān)視居住。檢察機關(guān)應(yīng)當堅持“法律面前人人平等”，加強社會管理創(chuàng)新，靈活運用寬嚴相濟刑事政策，為外來人員適用非羈押措施創(chuàng)造條件。

（1）多方借力，為非羈押性措施適用尋求社會系統(tǒng)支持。加強與犯罪嫌疑人暫住地所在社區(qū)合作，對本身不具備取保候?qū)彈l件的外來犯罪嫌疑人，可交由所在社區(qū)統(tǒng)一監(jiān)督管理，保證其隨傳隨到。加強與外來人口自治組織、學校、企業(yè)等機構(gòu)的溝通合作，探索建立幫教基地，鼓勵其改過自新，回歸社會。積極與勞動、教育等部門配合，采取針對性的安置幫教措施，落實對不捕外來犯罪嫌疑人的回訪和跟蹤考察措施，預防和減少其重新犯罪，從而為外來犯罪人員實現(xiàn)同城待遇提供保障。

（2）多思案外因素、多下案外工夫，多看案外效果，堅持慎捕、少捕，盡可能地減少社會對立面，促進社會和諧。對外來犯罪人員提請逮捕的，偵查機關(guān)不能簡單地以“外來人口”作為報捕理由，應(yīng)當結(jié)合犯罪嫌疑人涉嫌罪行的輕重、主觀惡性的大小和是否具備訴訟保障條件，專門進行逮捕必要性說明，并附相關(guān)證據(jù)材料。在輕微刑事犯罪案件中，如果犯罪嫌疑人在浙江已經(jīng)連續(xù)居住和工作一年以上，可以認為符合擔保條件；即使犯罪嫌疑人不符合上述條件，但其親屬在浙江有固定住所或穩(wěn)定工作的，也可以不捕。對接社會大調(diào)解體系，促成當事人達成刑事和解，幫助犯罪嫌疑人爭取被害人的諒解，減少雙方?jīng)_突和矛盾，實現(xiàn)“三個效果”的有機統(tǒng)一。

（3）進一步加強刑事拘留的監(jiān)督工作，保證刑事拘留措施的正確適用。明確檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門、公安機關(guān)法制部門是刑事拘留監(jiān)督工作的管理部門，對公安機關(guān)在刑事偵查過程中適用、延長、變更、撤銷刑事拘留措施是否合法進行監(jiān)督。探索建立刑事拘留后未提請批準逮捕人員處理情況信息通報制度，檢察機關(guān)發(fā)現(xiàn)公安機關(guān)違法執(zhí)法的，可以予以糾正和處理。與公安機關(guān)建立定期會議制度深化溝通，與內(nèi)部科室加強聯(lián)系及時了解刑拘入所和釋放人員的數(shù)據(jù)和情況，共同做好刑事拘留監(jiān)督工作。對于重特大案件或社會影響大、參與人數(shù)多的群體性案件，檢察機關(guān)可以派員介入，引導偵查取證或就案件定性發(fā)表意見。

（四）完善審查制度，健全工作機制

徒法不足以自行，沒有具體的制度支持，沒有工作機制的運行，羈押必要性審查只能是紙上的文字。檢察機關(guān)應(yīng)當總結(jié)工作經(jīng)驗，探索建立羈押必要性審查的工作機制。

（1）建立一體化的工作機制。犯罪嫌疑人被逮捕后，偵查監(jiān)督部門、公訴部門都有職責對羈押的必要性繼續(xù)審查。監(jiān)所部門對犯罪嫌疑人的接觸比較多，能夠更容易地發(fā)現(xiàn)問題，更準確地評價犯罪嫌疑人的羈押表現(xiàn)和悔罪態(tài)度。如果部門間缺少溝通交流，難以獲得比較完整的信息和材料，那么審查的質(zhì)量和效率將大打折扣。建議建立一體化的工作機制，由批捕、公訴的承辦人和監(jiān)所有關(guān)人員共同組成專門的審查小組，加強部門間的協(xié)作和配合，資源共享。

（2）建立非羈押性措施適用風險評估機制，加強風險研判。羈押必要性的認定沒有統(tǒng)一標準，主要依靠辦案經(jīng)驗來判斷，既主觀臆斷，又可能導致不同的承辦人對同一嫌疑人做出不同的決定，影響法律的權(quán)威和公正性。探索建立非羈押性措施適用風險研判機制，量化評判標準，有利于提高決策科學性，保證案件質(zhì)量。通過事先評估和預測，找準辦案的風險點，做好應(yīng)急準備，能夠加強風險控制。

（3）建立輕微刑事案件快速辦理機制。司法實踐中，有的案件雖然情節(jié)輕微但并不具備非羈押性措施的適用條件，有的案件確實有逮捕必要。對此，檢察機關(guān)不能一捕了事，要加強案件的跟蹤監(jiān)督，對延長羈押期限、重新計算羈押期限的必要性繼續(xù)審查，嚴格把關(guān)；逮捕必要性條件發(fā)生變化的，要及時變更強制措施，監(jiān)督公安機關(guān)執(zhí)行。同時，探索建立輕微刑事案件快速辦理機制，對各類輕微刑事案件做到快偵、快訴、快審，使被羈押的犯罪嫌疑人、被告人得到及時處理，減少訴前羈押期限。

五、結(jié)語

羈押必要性審查對人權(quán)保障和法治進步具有重要意義。檢察機關(guān)要不斷加強隊伍建設(shè)、加強法律監(jiān)督能力、加強社會管理創(chuàng)新，提高執(zhí)法水平，才能積極應(yīng)對刑事訴訟法修改所帶來的挑戰(zhàn)，做“法律的守護者”。

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