河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度改革的可行性研究

趙明，男，河北省保定市河北金融學(xué)院保險系教師，東北財經(jīng)大學(xué)保險精算專業(yè)碩士研究生，主要研究方向：保險精算。

摘要：本文運用《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》中的“基本生活費用支出法”與“馬丁法”相結(jié)合建立模型，通過調(diào)研獲得保定市當(dāng)?shù)匚飪r水平，科學(xué)測算保定市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的最低生活保障標(biāo)準。深入了解目前保定市最低生活保障制度的運行情況及其與經(jīng)濟發(fā)展水平、物價水平相銜接的程度，同時根據(jù)調(diào)查結(jié)果，分析目前最低生活保障制度實施與執(zhí)行力度方面所存在的問題和不足，從而對河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展進言獻策。

關(guān)鍵詞：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)； 保定市； 最低生活保障制度

一、引言

1999年，國務(wù)院通過了《城市居民最低生活保障條例》，極大的推動了城市居民最低生活保障工作的開展，將城市居民最低生活保障制度納入了法制化發(fā)展軌道。2007年，國務(wù)院《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》的下發(fā)，客觀上要求推進和完善農(nóng)村最低生活保障制度的建設(shè)，基于我國城鄉(xiāng)二元體制的現(xiàn)實狀況，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會保障改革是堅持科學(xué)發(fā)展觀，全面建設(shè)小康社會的需要。

現(xiàn)有的研究大多數(shù)沒有擺脫城鄉(xiāng)分治的慣性思維的束縛，不能以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的眼光來看待我國城鄉(xiāng)最低生活保障制度的未來發(fā)展方向，本文立足于河北省的省情、保定市的市情來分析、評價本地區(qū)城鄉(xiāng)最低生活保障制度，以期對河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的發(fā)展有所裨益。

二、保定市城鄉(xiāng)最低生活保障制度發(fā)展現(xiàn)狀及問題分析

1、城鄉(xiāng)低保制度發(fā)展失衡，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度勢在必行。

最低生活保障制度建立的目標(biāo)是保障貧困群體的最低生活水平。1997年我國城市低保制度拉開序幕，而農(nóng)村低保制度是2007年才開始建立，且各省起步時間也不盡相同。在城市中，我國頒布實施了《城市居民最低生活保障條例》，來規(guī)范城鎮(zhèn)低保制度的順利運行，且在國家財政投入方面進行大力度支持，實現(xiàn)了應(yīng)保盡保。據(jù)統(tǒng)計，保定市城鎮(zhèn)最低生活保障制度保障人數(shù)呈逐年減少趨勢，從2007年、2008年的10.28萬人，減少到2011年的10.05萬人，下降近3%。低保保障人數(shù)的下降，表明城鎮(zhèn)絕對貧困群體正在逐年減少，這是國家各級政府加大對城市的社會保障制度建設(shè)、財政投入力度、提高保障程度所獲得的良好收益。自2007年全國廣泛建立農(nóng)村最低生活保障制度以來，保定市農(nóng)村最低生活保障制度保障人數(shù)呈逐年增長趨勢，從2008年的22.86萬人，增長到2011年的24.78萬人，平均每年增幅達到3%。①農(nóng)村低保制度由于發(fā)展較晚，沒有形成法律、法規(guī)將其制度化，這樣不僅影響農(nóng)村低保制度的順利開展，也削弱了低保制度的保障力度。

城鄉(xiāng)最低生活保障制度保障程度差距較大。2008年保定市城鎮(zhèn)低保人均支出123元/人/月，農(nóng)村為43元/人/月，相差也近3倍。2012年第2季度保定市城鎮(zhèn)低保人均支出225.61元/人/月，農(nóng)村為102.49元/人/月，相差2.2倍。②近幾年，我國經(jīng)濟迅猛發(fā)展，城鄉(xiāng)低保相差倍數(shù)在逐年減少，但是城鄉(xiāng)低保差距卻在逐年拉大。在城鄉(xiāng)二元體制下，農(nóng)村低保人數(shù)眾多，但是保障程度卻與城鎮(zhèn)相差甚遠。

2、低保標(biāo)準偏低，標(biāo)準制定方法缺乏科學(xué)性。

一些地區(qū)選擇的低保標(biāo)準制定方法，缺乏科學(xué)的論證與測算，僅僅簡單的參照國家扶貧標(biāo)準來制定低保標(biāo)準，難以真切的反映當(dāng)?shù)刎毨后w的最低生活需要；一些地區(qū)沒有建立低保標(biāo)準調(diào)整聯(lián)動機制，標(biāo)準沒有隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展、人民生活水平的提高、物價的變動而適時調(diào)整，影響了低保制度的實施和貧困群體的基本生活。本次調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)保定市城鄉(xiāng)之間的物價水平相差不大，但是低保標(biāo)準的發(fā)放數(shù)據(jù)表明，農(nóng)村的最低生活保障支出比例是城鎮(zhèn)地區(qū)的二分之一左右，說明目前的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準的制定簡單的參照扶貧標(biāo)準并沒有根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用竦膶嶋H物價水平來制定，這樣低保標(biāo)準的保障水平偏低，難以維持生計，和目前的物價水平及經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應(yīng)。

3、低保保障程度偏低，“維持”貧困卻無法改善貧困生活。

以2012年第2季度數(shù)據(jù)為例，滿城縣城鎮(zhèn)低保人均支出水平僅為185.85元/人/月，低于保定市平均水平39.76元，低于河北省55.8元，低于全國平均水平52.42元；清苑縣農(nóng)村低保人均支出水平僅為93.23元/人/月，低于保定市平均水平近10%，低于河北省27.82%，低于全國17.27%。比較滿城縣、清苑縣、容城縣、雄縣四個縣中的城鄉(xiāng)低保數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，城鄉(xiāng)低保人均支出水平相差巨大，城鄉(xiāng)差距最小為滿城縣，相差1.75倍；最高為清苑縣，相差近2.5倍。③以上數(shù)據(jù)表明，保定市及其各縣城鄉(xiāng)的低保人均支出水平均低于全國、河北省的平均水平，且城鄉(xiāng)低保差距較大，由于目前國內(nèi)還沒有建立城鄉(xiāng)貧困群體的動態(tài)監(jiān)測體系，無法準確把握城鄉(xiāng)貧困群體的動態(tài)變化情況。因此急需提高低保保障程度，縮小城鄉(xiāng)低保差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的最低生活保障制度勢在必行。

三、保定市城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準測算

2011年5月18日，民政部發(fā)布《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》④的通知，明確指出要以當(dāng)?shù)鼐用窕旧钏匦璧南M品支出數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，建立和完善城鄉(xiāng)低保標(biāo)準與物價上漲掛鉤的聯(lián)動機制，并隨著當(dāng)?shù)鼐用裆畋匦杵穬r格變化和人民生活水平的提高定期調(diào)整城鄉(xiāng)低保標(biāo)準。

本次調(diào)研，運用《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》中推薦的“基本生活費用支出法”以及“馬丁法”建立模型，計算保定市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準以及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度所需的財政支出。

城鄉(xiāng)低保標(biāo)準根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用窕旧钯M用支出確定，包括必需食品消費支出和非食品類生活必需支出兩部分。建立模型為：

本次調(diào)研測算中恩格爾系數(shù)E，采用我國城鎮(zhèn)居民家庭恩格爾系數(shù)EC=36.3%，農(nóng)村居民家庭恩格爾系數(shù)EN=40.4%。⑦按照民政部《關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》中的建議，綜合考慮輕重體力活動男、女膳食能量推薦攝入量的2200千卡作為測算城鄉(xiāng)低保標(biāo)準的參考依據(jù)。

根據(jù)調(diào)研中2200千卡食物攝入量的物價水平，將相關(guān)數(shù)據(jù)代入公式（1）、（2），所得保定市農(nóng)村、城鎮(zhèn)的低保標(biāo)準如下：

從表1數(shù)據(jù)不難發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)實生活中城鄉(xiāng)物價水平差距并不大，按照本次調(diào)研測算，保定市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準應(yīng)當(dāng)設(shè)立為655.62元/人/月、農(nóng)村低保標(biāo)準應(yīng)當(dāng)為613.158元/人/月，這樣才可以保障城鄉(xiāng)低保人群合理膳食，保障身體健康。但是現(xiàn)實低保制度運行中，城鄉(xiāng)的低保標(biāo)準卻相差很大，造成農(nóng)村低保戶無法應(yīng)保盡保。2012年第3季度，保定市城鎮(zhèn)的低保標(biāo)準為281.85元/人/月，農(nóng)村的低保標(biāo)準為119.49元/人/月，二者相差2.4倍。⑧那么根據(jù)本次調(diào)研，現(xiàn)行的低保標(biāo)準是遠遠不能解決低保戶的基本生活的，他們僅僅可以“維持”貧困生活，卻無法改善貧苦的現(xiàn)狀。因此，各級政府應(yīng)當(dāng)加大財政支持力度，提高城鄉(xiāng)低保標(biāo)準，保障貧困群體的基本生活，變“輸血”為“造血”。

四、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的政策建議

1、選取科學(xué)、合理的計算方法制定低保標(biāo)準。

低保標(biāo)準的制定要根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H生活水平、物價水平、人均消費水平、人均收入情況，采用“基本費用生活支出法”與“馬丁法”相結(jié)合，科學(xué)合理的制定低保標(biāo)準。通過統(tǒng)計軟件將貧困線與社會平均收入掛鉤，在以后的經(jīng)濟發(fā)展中根據(jù)物價水平、社會平均工資水平的變動動態(tài)調(diào)整低保標(biāo)準。

2、加強中央財政補助力度。

我國財政一直秉持著“收支兩條線”的原則，對于社會救助的支出也不例外。因此，在現(xiàn)行低保制度運行中面臨著資金不足的現(xiàn)實情況下，加大中央財政對于低保制度的支持力度是一個不容忽視的解決措施。最低生活保障制度是公民在不幸陷入貧困時所享受的基本權(quán)利，中央政府要為保障貧困群體的最低生活承擔(dān)兜底的責(zé)任，所以中央財政應(yīng)當(dāng)進一步加大對于各地區(qū)城市、農(nóng)村最低生活保障制度的財政扶持力度。

3、開辟多渠道的地方政府籌資方式，加大縱向低保資金財政補貼。

各地政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況加大縱向低保資金財政補貼。一方面，提高地方企業(yè)的社會責(zé)任感?？梢灾苯訉钠髽I(yè)中獲得的部分財政收入用于提高低保水平；也可以間接的鼓勵企業(yè)雇傭低保群體中的有勞動能力的貧困者，為他們提供就業(yè)機會，這種方式既可以減輕地方政府的低保支出壓力，也提高了貧困者的自救意識，也避免人力資源的過度浪費。另一方面，提高地方公眾的互助共濟意識，倡導(dǎo)社會公益性捐贈活動并建立公正、公開、透明的捐贈制度。

綜上所述，本文通過對保定市區(qū)、滿城縣、清苑縣、雄縣、容城縣的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的實現(xiàn)不是一朝一夕的工作，目前應(yīng)當(dāng)進一步規(guī)范城鄉(xiāng)低保標(biāo)準的制定和調(diào)整工作，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣戎贫鹊陌l(fā)展現(xiàn)狀，統(tǒng)籌考慮困難群眾基本生活保障需要，建立和完善城鄉(xiāng)低保標(biāo)準與物價、人民生活水平相結(jié)合的聯(lián)動機制，才可以達到公平、正義、共享的結(jié)果，更好的回饋社會。（作者單位：河北金融學(xué)院保險系）

本文為河北省人力資源和社會保障廳課題《河北省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度改革的可行性研究》的研究成果。課題編號：JRS-2012-2020。

注解

①數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)2007年-2012年第2季度全國縣以上城市、農(nóng)村低保情況整理而得。http：//cws.mca.gov.cn/article/tjsj/dbsj/index1.shtml

②數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)2007年-2012年第2季度全國縣以上城市、農(nóng)村低保情況整理而得。http：//cws.mca.gov.cn/article/tjsj/dbsj/index1.shtml

③數(shù)據(jù)來源： 根據(jù)2007年-2012年第2季度全國縣以上城市、農(nóng)村低保情況整理而得。http：//cws.mca.gov.cn/article/tjsj/dbsj/index1.shtml

④詳情請參閱：中華人民共和國民政部官方網(wǎng)站.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201105/20110500154356.shtml

⑤模型來源：社會救助司.關(guān)于進一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見.2011，5，18.http：//www.mca.gov.cn/article/zwgk/fvfg/zdshbz/201105/20110500154356.shtml

⑥模型來源：洪大用.轉(zhuǎn)型時期中國社會救助.沈陽：遼寧教育出版社.2004，12.

⑦數(shù)據(jù)來源：張國棟.國家統(tǒng)計局局長馬建堂：恩格爾系數(shù)反彈值得警惕.證券時報.2012，6，21.http：//finance.ifeng.com/news/macro/20120621/6637206.shtml

⑧數(shù)據(jù)來源：http：//cws.mca.gov.cn/article/tjsj/dbsj/bzbz/