非營(yíng)利組織的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)研究

摘要：網(wǎng)絡(luò)治理是政府與社會(huì)組織、公民合作，為了促進(jìn)公共利益的實(shí)現(xiàn)，共同管理公共事務(wù)的一個(gè)新的治理模式。伴隨著上世紀(jì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制的改革，非營(yíng)利組織也得到了迅猛發(fā)展，并在維護(hù)社會(huì)公平、保護(hù)弱勢(shì)群體和促進(jìn)和諧發(fā)展等方面都發(fā)揮了積極作用。本文將結(jié)合網(wǎng)絡(luò)治理理論，以上海市普陀區(qū)甘泉路街道民間服務(wù)中心為老服務(wù)為例，探析非營(yíng)利組織的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)模式。

關(guān)鍵詞：非營(yíng)利組織；網(wǎng)絡(luò)治理；網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)

網(wǎng)絡(luò)治理是一種正在形成中的公共事務(wù)管理的新模式。隨著上世紀(jì)八十年代以來(lái)的全球化、后工業(yè)化運(yùn)動(dòng)對(duì)社會(huì)治理形成了巨大的挑戰(zhàn)，使傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式陷入了極其被動(dòng)的局面，另外政府和其他社會(huì)組織等公共行動(dòng)主體彼此間的界限越來(lái)越相互依賴(lài)和具有滲透性，這就客觀上要求公共事務(wù)管理多元主體共同參與和管理，網(wǎng)絡(luò)治理理論就是出于解決這一問(wèn)題的要求應(yīng)運(yùn)而生的。從近年的社會(huì)發(fā)展以及治理實(shí)踐的變革來(lái)看，多元化的社會(huì)構(gòu)成要素正在生成，大量的非營(yíng)利組織以及多樣的社會(huì)自治組織大量涌現(xiàn)，于是在社會(huì)治理過(guò)程中形成了一種新型的治理模式。

一、非營(yíng)利組織的內(nèi)涵

國(guó)際上比較統(tǒng)一的定義是美國(guó)約翰·霍普金斯大學(xué)萊斯特·薩拉蒙（Lester Sa1amon）教授提出的五種特征法，即將具有以下五個(gè)特征的組織界定為非營(yíng)利組織：組織性、非政府性、非營(yíng)利性、自治性、志愿性（薩拉蒙所列的屬性第一次在聯(lián)合國(guó)CNP統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目（1994-1996）中使用，由此形成的定義在國(guó)際上公認(rèn)為是國(guó)際非營(yíng)利組織的權(quán)威性解釋?zhuān)?。在這一定義的五個(gè)特性中，組織性一般被看作是一個(gè)不言而喻的前提，自治性和志愿性也有一些不同的提法，而非政府性和非營(yíng)利性被公認(rèn)為是非營(yíng)利組織的基本特征。本研究將非營(yíng)利組織定義為： 除了政府體系和企業(yè)部門(mén)之外的不以營(yíng)利為目的、為社會(huì)提供公共服務(wù)的的社會(huì)組織。在我國(guó)，非營(yíng)利組織主要是包括在民政部登記注冊(cè)的社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位、基金會(huì)，以及其他不具備法人地位的各種非營(yíng)利性、非政府的社會(huì)組織②。

二、理論基礎(chǔ)：網(wǎng)絡(luò)治理理論的基本內(nèi)容

在《網(wǎng)絡(luò)化治理：公共部門(mén)的新形態(tài)》一書(shū)中，哈佛大學(xué)教授斯蒂芬·格德史密斯和威廉·艾格斯網(wǎng)絡(luò)化治理提出網(wǎng)絡(luò)化治理這種新的治理模式，從而取代官僚制時(shí)代的等級(jí)式政府管理的模式。在這種新的治理模式中，政府的核心職責(zé)由之前的集中管理人員和項(xiàng)目，直接服務(wù)供應(yīng)者的作用，轉(zhuǎn)變成一種組織各種資源共同創(chuàng)造公共價(jià)值的角色，在由多級(jí)政府、多元組織、多種部門(mén)組成的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中發(fā)揮作為一種公共價(jià)值促動(dòng)者的作用。網(wǎng)絡(luò)治理在本質(zhì)上是包括政府、社會(huì)組織和公民在內(nèi)的組織主體在公共事務(wù)管理上的合作，或者說(shuō)網(wǎng)絡(luò)治理是政府、非政府組織和公民為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)，分享公共權(quán)力、相互合作和共同管理公共事務(wù)過(guò)程中三者關(guān)系和行為的總和。網(wǎng)絡(luò)治理相比過(guò)去在不合作的情況下個(gè)人獨(dú)自實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，更強(qiáng)調(diào)政府在實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)的過(guò)程中要發(fā)揮主動(dòng)性，以發(fā)揮其最大的公共價(jià)值。網(wǎng)絡(luò)治理也可以稱(chēng)為是一種共同分擔(dān)公共責(zé)任的新的體制。隨著公共權(quán)力逐漸分配到政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民手中，其相應(yīng)的治理失敗的責(zé)任也隨之分散到各個(gè)治理主體身上，與此同時(shí)必然增加了各個(gè)行動(dòng)者轉(zhuǎn)嫁責(zé)任、互相推諉的可能性。因此，建立和不斷完善網(wǎng)絡(luò)治理中的各個(gè)主體責(zé)任機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)公共治理目標(biāo)的關(guān)鍵所在。

三、上海市普陀區(qū)甘泉街道民間組織服務(wù)中心的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)

在非營(yíng)利組織的輔助下，地方政府解決了大量社會(huì)問(wèn)題。但是與此同時(shí)，也產(chǎn)生了新的社會(huì)問(wèn)題，政府將迎接新的挑戰(zhàn)，例如：什么樣的網(wǎng)絡(luò)治理模式才是有效的？如何才能履行網(wǎng)絡(luò)合作治理這種新的治理方式？如何才能更好更科學(xué)地管理分散在社會(huì)各個(gè)層面的數(shù)量龐大的非營(yíng)利組織？以下將以上海市普陀區(qū)甘泉社區(qū)民間服務(wù)中心為老服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)治理，作為探析在地方治理過(guò)程中非營(yíng)利組織網(wǎng)絡(luò)治理模式的典型個(gè)案。

在社會(huì)人口老齡化程度逐年提高，老年人問(wèn)題尤其是高齡、獨(dú)居、純老家庭老人照料問(wèn)題日益突出。甘泉路街道民間組織服務(wù)中心在通過(guò)設(shè)立完善的服務(wù)體系逐步達(dá)成“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)、老有所為、老有所教、老有所學(xué)、老有所樂(lè)”的愿景，通過(guò)整合社會(huì)資源，切實(shí)解決老年人最現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題，全面提升老年人的生活質(zhì)量，如圖1所示。

從圖可看出，甘泉街道民間組織服務(wù)中心的特征在于：在為老服務(wù)中，甘泉路街道民間組織服務(wù)中心發(fā)揮著樞紐性的非營(yíng)利組織作用，它一方面利用自身作為介于政府和非營(yíng)利組織之間的社會(huì)組織的優(yōu)勢(shì)，很好的利用政府撥發(fā)的項(xiàng)目資金購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，調(diào)動(dòng)政府和街道所擁有的社會(huì)組織等多方資源，在各街道社區(qū)之間構(gòu)建一個(gè)覆蓋面廣、內(nèi)容豐富的為老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。這也是我國(guó)城市治理中建設(shè)合作型社區(qū)發(fā)展的創(chuàng)新之舉。

在為老服務(wù)中，政府部門(mén)以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式向社區(qū)提供工作經(jīng)費(fèi)；街道積極參與公益創(chuàng)投項(xiàng)目，獲取政府資金扶持，以便更好地開(kāi)展為老服務(wù)。甘泉路街道民間組織服務(wù)中心本著“行政主導(dǎo)，社會(huì)參與；管理協(xié)同，資源共享；以人為本，服務(wù)老人”的基本原則，以甘泉路街道社區(qū)服務(wù)中心為平臺(tái)，通過(guò)社區(qū)、社團(tuán)、社工三者互補(bǔ)合作，充分利用非營(yíng)利組織的資源，全方位的為街道老年人提供服務(wù)。民間組織服務(wù)中心所提供的服務(wù)從日常電話慰問(wèn)到老年食堂，從法律咨詢(xún)到醫(yī)療保健，涉及老年人社區(qū)生活的方方面面，它將社區(qū)中社區(qū)與民間組織之間的關(guān)系、人與人之間的關(guān)系拉得更為緊密，形成一個(gè)全面的信息傳遞和信息交互的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。民間組織服務(wù)中心組織和利用本街道已有的老齡工作促進(jìn)會(huì)、老年俱樂(lè)部、老年協(xié)會(huì)、老年人日間服務(wù)中心等民間組織資源，在社區(qū)老年人中建立了五支專(zhuān)業(yè)性的關(guān)愛(ài)老人服務(wù)隊(duì)，老年法律咨詢(xún)服務(wù)隊(duì)、老年醫(yī)療咨詢(xún)服務(wù)隊(duì)、老年教育服務(wù)隊(duì)、老年精神慰藉服務(wù)隊(duì)、老年健身指導(dǎo)服務(wù)隊(duì)，發(fā)揮老年人自我教育、自我服務(wù)、自我管理的作用。甘泉路街道依托甘泉社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、上海市宏康醫(yī)院、佰瑞福為老健康服務(wù)中心的醫(yī)療資源，兩個(gè)月一次為社區(qū)三百多名90歲以上的高齡老人上門(mén)提供健康服務(wù)，并建立了健康檔案。社區(qū)志愿者和老年協(xié)會(huì)志愿者，每月針對(duì)社區(qū)的高齡老人、獨(dú)居老人進(jìn)行電話慰問(wèn)，了解他們的日常生活情況，并將慰問(wèn)情況記錄在冊(cè)，以便及時(shí)反饋到各社區(qū)。其他的社會(huì)公益組織，例如慈善愛(ài)心超市等在實(shí)物幫困領(lǐng)用券發(fā)放方面則發(fā)揮著一定的作用，為困難老人家庭提供幫助。

四、加強(qiáng)中國(guó)非營(yíng)利組織的網(wǎng)絡(luò)治理的相關(guān)建議

中國(guó)非營(yíng)利組織仍然在步履蹣跚的發(fā)展著，他們不同程度受到各種因素的制約，例如市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的影響、國(guó)家政策的出臺(tái)、資金和人力資源等的制約。因此，要使其更加積極發(fā)揮作用，必須在更合理的運(yùn)用其已有資源的基礎(chǔ)上，提高非營(yíng)利組織的能力，規(guī)范非營(yíng)利組織的行為模式。

1、建立開(kāi)放透明的信息披露制度和平等的問(wèn)責(zé)機(jī)制

通常情況下，非營(yíng)利組織沒(méi)有像其他組織那樣有著吸引人的資源或是強(qiáng)制性的外部力量，而網(wǎng)絡(luò)治理的基礎(chǔ)在于各個(gè)行動(dòng)組織有著追求的共同目標(biāo)。因此，網(wǎng)絡(luò)治理的各主體都應(yīng)該是建立在相互之間完全信任的基礎(chǔ)之上，相互之間的關(guān)系也是平等的。但是，在幾千年中國(guó)沉淀下來(lái)的根深蒂固的垂直的科層制的行政體系，人們已經(jīng)長(zhǎng)期習(xí)慣于等級(jí)區(qū)別對(duì)待，這就對(duì)非營(yíng)利組織網(wǎng)絡(luò)治理提出了挑戰(zhàn)，其不僅難以實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織網(wǎng)絡(luò)治理的橫向聯(lián)合，更加阻礙了中國(guó)非營(yíng)利組織健康的持續(xù)的發(fā)展。因此，只有建立透明的信息披露機(jī)制和平等開(kāi)放的問(wèn)責(zé)制度才能讓網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)組織在團(tuán)結(jié)信任的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展③。

2、實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)的多樣化

不同類(lèi)型的非營(yíng)利組織有著不同的需求和特性，這就要求非營(yíng)利組織網(wǎng)絡(luò)治理建設(shè)上也要有多樣化的治理結(jié)構(gòu)。在現(xiàn)實(shí)生活中，很多非營(yíng)利組織本身也是以網(wǎng)絡(luò)化形式推動(dòng)著其各自活動(dòng)的開(kāi)展，其中不僅有非營(yíng)利組織之間相互的合作，也有非營(yíng)利組織與政府組織的交流合作。非營(yíng)利組織可以借鑒企業(yè)這類(lèi)營(yíng)利組織的作法，通過(guò)聯(lián)合不同的各非營(yíng)利組織，找出他們共同的交集，開(kāi)展統(tǒng)一行動(dòng)，形成共同的品牌，一方面不僅規(guī)范和制約了各非營(yíng)利組織的行為，另一方面還能夠利用品牌效應(yīng)更大發(fā)揮其更大作用和功效。其次，在高科技迅速發(fā)展的今天，還可以充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)這個(gè)平臺(tái)與生俱來(lái)的低成本的優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)非營(yíng)利組織之間、非營(yíng)利組織和其他社會(huì)組織之間共享信息和資源，進(jìn)一步挖掘非營(yíng)利組織的潛在治理能力。另外，還可以加強(qiáng)與國(guó)際非營(yíng)利組織的網(wǎng)絡(luò)治理。加強(qiáng)與國(guó)際非營(yíng)利組織的合作共同進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)治理，不僅可以實(shí)現(xiàn)與其信息共享、共同發(fā)展進(jìn)步，還可以相互學(xué)習(xí)網(wǎng)絡(luò)治理建設(shè)的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，借鑒他人之長(zhǎng)來(lái)解決自己的問(wèn)題。

3、充分發(fā)揮非營(yíng)利組織學(xué)者的作用

在我國(guó)現(xiàn)行的法制環(huán)境下，成立非營(yíng)利組織聯(lián)合會(huì)還沒(méi)有相應(yīng)的依據(jù)，非營(yíng)利組織的聯(lián)合行動(dòng)可以多與相關(guān)學(xué)者進(jìn)行溝通交流。在整合資源的時(shí)候，要是由一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的非營(yíng)利組織學(xué)術(shù)研究機(jī)構(gòu)牽頭來(lái)進(jìn)行整合資源，建立統(tǒng)一的聯(lián)合治理的網(wǎng)絡(luò)體系，效果可能會(huì)更佳。另一方面，在非營(yíng)利組織內(nèi)部要是有更專(zhuān)業(yè)的學(xué)者進(jìn)行指導(dǎo)，也將會(huì)更加利于非營(yíng)利組織健康發(fā)展，少走彎路。

總之，非營(yíng)利組織要進(jìn)行有效地網(wǎng)絡(luò)治理，必須充分整合有限的資源，在共享信息和資源的同時(shí)，還要吸取其他組織的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮組織內(nèi)部的能動(dòng)性和與外部組織的聯(lián)合作用，為建設(shè)充滿(mǎn)活力的和諧社會(huì)貢獻(xiàn)綿薄之力。（作者單位：華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院）

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[5][美]保羅·C·萊特：持續(xù)創(chuàng)新——打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營(yíng)利組織[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004.

注解

①[美]萊斯特·M. 薩拉蒙，賈西津、魏玉譯：全球公民社會(huì)—非營(yíng)利視角[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

②成志剛，周批改.非營(yíng)利組織管理研究[M].長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2005.

③[美]保羅·C·萊特： 持續(xù)創(chuàng)新——打造自發(fā)創(chuàng)新的政府和非營(yíng)利組織[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社， 2004.