分級(jí)分稅政府間的財(cái)政關(guān)系法治化

摘要：1994年分稅制改革的實(shí)施，對(duì)我國(guó)的財(cái)政體制產(chǎn)生了重大的影響，不僅解決了中央的財(cái)政困難，而且促進(jìn)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展。當(dāng)然改革實(shí)施過(guò)程也存在很多的不足。本文就從分稅制這一制度進(jìn)行剖析，對(duì)取得的成績(jī)、存在的問(wèn)題，及解決的方法這一思路入手，對(duì)政府間財(cái)政關(guān)系法治化進(jìn)行探討。

關(guān)鍵詞：分稅制；財(cái)政關(guān)系特征；財(cái)政法治化

1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)，總體上看，各地財(cái)政體制平穩(wěn)過(guò)渡，并且也逐步顯現(xiàn)出了積極效應(yīng)。但在深化和完善中，由于各種因素的制約，也出現(xiàn)了一些無(wú)法回避的難點(diǎn)。本文將從分稅制角度為切入點(diǎn)，探討政府間的財(cái)政關(guān)系法治化的必要性及應(yīng)對(duì)策略。

1、分稅制改革的實(shí)施效果

1.1分稅制改革提高了國(guó)家財(cái)政收入占GDP的比重

自分稅制財(cái)政體制改革開(kāi)始，到目前為止在全國(guó)范圍內(nèi)全面實(shí)行，地方財(cái)政體制的重大改革，對(duì)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和健全、財(cái)政體制的創(chuàng)新均有著重大的意義。由于明確了各級(jí)財(cái)政收入范圍，從而調(diào)動(dòng)了各級(jí)政府大力拓展財(cái)源、組織收入的積極性，促進(jìn)了財(cái)政收入的持續(xù)、快速增長(zhǎng)。地方財(cái)政收入占全國(guó)GDP的比重有了大幅上升。

1.2分稅制改革確立了省以下分稅制財(cái)政體制運(yùn)行機(jī)制，提升了中央財(cái)政收入占國(guó)家財(cái)政總收入的比重

自分稅制在省以下各級(jí)政府間實(shí)行以來(lái)，新的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制逐漸形成。1994年分稅制改革的另一個(gè)重要目標(biāo)就是提高中央收入占財(cái)政總收入的比重，預(yù)期目標(biāo)是達(dá)到60%。伴隨著新稅制激發(fā)了地方組織稅收收入的積極性，中央收入的比重也有大幅上升，中央收入占總收入的比重約在70%左右。

1.3分稅制建立了中央與地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制

2005年1—9月全國(guó)財(cái)政收入為23768億元，同比增加3408.76億元；2007年則達(dá)到了5萬(wàn)億元；2010年財(cái)政收入突破8萬(wàn)億，增長(zhǎng)21.3%.。同時(shí)，全國(guó)財(cái)政收入占GDP的比重也逐年增加，意味著財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控能力逐步增強(qiáng)。與此同時(shí)，地方財(cái)政收入也實(shí)現(xiàn)了快速增長(zhǎng)。從2002年到2005年，中央財(cái)政收入年均增長(zhǎng)17.1%；地方財(cái)政收入增長(zhǎng)19.7%。相比而言，地方增速比中央更快一點(diǎn)。

1.4分稅制增加了地方政府對(duì)中央的財(cái)依賴(lài)度

分稅制的實(shí)施，使中央通過(guò)稅收制度來(lái)共享地方政府集中的收入。但是大部分集中的收入又通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度將撥付到地方政府用以支出，實(shí)踐的結(jié)果是中央財(cái)政撥付轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助的費(fèi)用占到了地方財(cái)力的近三分之一。同時(shí)，地區(qū)之間的財(cái)力差距不但沒(méi)有平衡，反而呈現(xiàn)出逐漸越來(lái)越大的趨勢(shì)。原因在于轉(zhuǎn)移支付分配存在的各個(gè)區(qū)域間的不平衡性。從全國(guó)趨勢(shì)上來(lái)看，西部地區(qū)依靠國(guó)家補(bǔ)助，東部地區(qū)有工業(yè)化支撐，東西部地區(qū)人均財(cái)力得到了明顯而快速的增長(zhǎng)。

唯有中部地區(qū)，尤其是基層政府如縣鄉(xiāng)政府的人均財(cái)力增長(zhǎng)緩慢。中西部地區(qū)的地方政府可支配財(cái)力不斷增大，而其中中央補(bǔ)助所占的比重也在不斷提高，中部地區(qū)有些縣市政府可支配財(cái)力中中央補(bǔ)助所占的比重超過(guò)50%，而西部地區(qū)有些貧困地區(qū)中央補(bǔ)助資金能夠高達(dá)地方自身財(cái)政收入自身的10至20倍。在這些補(bǔ)助中，專(zhuān)項(xiàng)資金占了相當(dāng)大的比例。因此，在不少地區(qū)，“跑項(xiàng)目、跑專(zhuān)項(xiàng)”、“跑部錢(qián)進(jìn)”成了某些地方財(cái)政工作的重點(diǎn)內(nèi)容。這說(shuō)明轉(zhuǎn)移支付制度有待進(jìn)一步完善。

2、我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系的轉(zhuǎn)型期特征

適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要而應(yīng)運(yùn)而生的分稅制改革固然產(chǎn)生了相當(dāng)?shù)姆e極制度效應(yīng)，然而，我過(guò)的分稅制體制并非已經(jīng)盡善盡美。由于具體歷史條件的限制，當(dāng)初設(shè)計(jì)分稅制時(shí)所包含的過(guò)多妥協(xié)性日益顯示出其不徹底性而難以規(guī)范的局限性。在新的歷史條件下，尤其是處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府間財(cái)政關(guān)系，更面臨著進(jìn)一步發(fā)展和完善的巨大現(xiàn)實(shí)壓力。

2.1政府間財(cái)政關(guān)系缺乏憲法與法律的明確規(guī)范

我國(guó)尚缺少統(tǒng)領(lǐng)整個(gè)稅收體系的稅收基本法，也就難以從法律規(guī)范的層面對(duì)我國(guó)稅收的立法原則、管理體系、中央與地方的稅收立法權(quán)限、各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的立法權(quán)限、各級(jí)稅務(wù)機(jī)關(guān)的的執(zhí)法權(quán)限等作出科學(xué)、明確的規(guī)定，這就使地方稅收體系以及整個(gè)稅收體系建設(shè)缺乏統(tǒng)一的法律依據(jù)。目前，我國(guó)有關(guān)中央與地方政府之間稅權(quán)劃分的權(quán)限與程序等方面的基本內(nèi)容基本上是由國(guó)務(wù)院及其財(cái)稅主管部門(mén)通過(guò)頒布行政法規(guī)、規(guī)章和發(fā)布行政政策來(lái)加以規(guī)定的，以行政政策為主。

2.2政府間支出責(zé)任劃分還不夠合理

政府間支出責(zé)任我國(guó)現(xiàn)行法律只有原則性劃分，缺乏合理性。有些應(yīng)當(dāng)由中央承擔(dān)的支出責(zé)任，地方也承擔(dān)了一部分；有些應(yīng)屬于地方的支出責(zé)任，中央也承擔(dān)了一部分。部分支出責(zé)任中央與地方職責(zé)劃分不清晰，導(dǎo)致執(zhí)行中發(fā)生重復(fù)、交叉。政府間支出責(zé)任不清楚，不利于財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

2.3基層政府收入與支出責(zé)任不匹配

基層政府收入來(lái)源有限，政府間收入劃分不盡規(guī)范，政府間收入劃分覆蓋面窄等因素，導(dǎo)致了基層政府收入與支出責(zé)任不相匹配，難以滿足其正常的公共支出需要，也不利于合理調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)力差距。此外，我國(guó)稅制結(jié)構(gòu)中流轉(zhuǎn)稅占主體地位。流轉(zhuǎn)稅的稅基流動(dòng)性強(qiáng)、地區(qū)間分布不均衡等特點(diǎn)，也增加了政府間收入劃分的難度。

2.4省以下財(cái)政管理體制尚不完善

目前，各地普遍存在省以下橫向財(cái)力不平衡問(wèn)題，省以下縱向財(cái)力分布也不盡合理。省級(jí)政府沒(méi)有在調(diào)節(jié)省以下政府財(cái)力不平衡方面發(fā)揮應(yīng)有的作用。

3、我國(guó)政府間財(cái)政關(guān)系亟待法治化

經(jīng)過(guò)多年的財(cái)政改革，我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政基本框架已初步形成，但仍存在著諸多弊端，尚不具備非常完善的財(cái)政權(quán)運(yùn)行體制。矯正財(cái)政權(quán)運(yùn)行中的弊端就需要法治。

3.1人大的審查和批準(zhǔn)權(quán)流于形式

依照我國(guó)憲法規(guī)定，國(guó)家預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行由人大審查和批準(zhǔn)，但在實(shí)踐中，人大的審查和批準(zhǔn)權(quán)的效力大打折扣。其一，審查時(shí)間有限，每年召開(kāi)一次的人大會(huì)，會(huì)期時(shí)間短，審議的事項(xiàng)很多，專(zhuān)項(xiàng)審核、審查的時(shí)間非常有限；其二，審查人員有局限性，人大代表中行政人員多，很多既是預(yù)算的編制人，又是執(zhí)行的責(zé)任人，很難做到客觀公正；其三，審查方式比較被動(dòng)，人大對(duì)預(yù)決算和預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行審查，依據(jù)的是政府提交的書(shū)面材料，此種審查方式具有封閉式或被動(dòng)性，審查內(nèi)容的全面性與真實(shí)性大打折扣。

3.2政府的財(cái)政預(yù)算名存實(shí)無(wú)

實(shí)際中，我國(guó)預(yù)決算及預(yù)算執(zhí)行并沒(méi)有完全按照程序進(jìn)行，部分預(yù)算編制中存在隨機(jī)性或是長(zhǎng)官意志性，不能夠全面準(zhǔn)確的反映我國(guó)的財(cái)政收支情況。同時(shí)，預(yù)算在執(zhí)行中，預(yù)算的追加和追減也存在不完全依照法定程序執(zhí)行。程序、制度寫(xiě)在了墻上，掛在了嘴上，但在執(zhí)行中卻成了一紙空文。預(yù)決算的可有可無(wú)，使政府財(cái)政權(quán)處于缺少監(jiān)督，容易給暗箱操作提供溫床。

3.3財(cái)政權(quán)濫用現(xiàn)象嚴(yán)重

財(cái)政權(quán)濫用，違法、違規(guī)現(xiàn)象嚴(yán)重。財(cái)政支出中有章不循、有法不依、政府的政績(jī)工程、亂攤派、亂罰款和公款辦各種節(jié)慶活動(dòng)等。財(cái)政腐敗現(xiàn)象嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在公款消費(fèi)履禁不止。我國(guó)財(cái)政權(quán)運(yùn)行存在的權(quán)力濫用弊端，如果對(duì)之視而不見(jiàn)或聽(tīng)而不聞，不但會(huì)危害市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，且難免發(fā)生財(cái)政危機(jī)之憂。因此，對(duì)財(cái)政權(quán)實(shí)行法治化是依法治財(cái)所需、是依法治財(cái)所急。

4、財(cái)政法治化建設(shè)的建議

實(shí)現(xiàn)財(cái)政行為的法治化是實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治化的基本途徑。這就需要以政府行為法治化為重點(diǎn)，以政府預(yù)算法治化為手段，建立適合于我國(guó)國(guó)情的財(cái)政法治化路徑。

4.1加強(qiáng)財(cái)政法制建設(shè)，提高財(cái)政立法質(zhì)量

我國(guó)財(cái)政法治化建設(shè)離不開(kāi)完善的財(cái)政法律體系這一前提。因此，逐步建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、完善的財(cái)政法規(guī)制度體系是財(cái)政法治化建設(shè)的基礎(chǔ)。

一是要抓緊時(shí)間理順現(xiàn)行的財(cái)政法規(guī)，重視實(shí)現(xiàn)不同層次之間的財(cái)政法規(guī)互相協(xié)調(diào)，理順不同法律效力規(guī)范性法律文件之間的關(guān)系，要建立執(zhí)行行財(cái)政法規(guī)的備案審查制度，促進(jìn)財(cái)政法規(guī)內(nèi)部的和諧統(tǒng)一。二是要協(xié)調(diào)各個(gè)部門(mén)之間的關(guān)系，減少執(zhí)行中互相抵觸、扯皮的現(xiàn)象。嚴(yán)格審核和修訂其他經(jīng)濟(jì)和行政法律、法規(guī)和規(guī)章涉及財(cái)政問(wèn)題的內(nèi)容，審核和修訂它們同現(xiàn)行及相關(guān)的財(cái)政法規(guī)的規(guī)定是否相符。

4.2確立預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行相互分離制衡的預(yù)算管理體制

從我國(guó)的情況來(lái)看，預(yù)算編制權(quán)與預(yù)算執(zhí)行權(quán)均集中于政府，不符合現(xiàn)代權(quán)力相互制衡的原理，阻礙了財(cái)政改革的發(fā)展，財(cái)政權(quán)的運(yùn)行已不能完全適應(yīng)我國(guó)當(dāng)前市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，因此需要對(duì)政府權(quán)能加強(qiáng)整合。一方面，要改變政府統(tǒng)攬預(yù)算與預(yù)算編制執(zhí)行的局面；另一方面，要根除預(yù)算外資金隱患。

4.3建立科學(xué)完善的國(guó)家財(cái)政監(jiān)督體系

應(yīng)加強(qiáng)人大財(cái)政監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政自我監(jiān)督等監(jiān)督方式的聯(lián)系，充分發(fā)揮財(cái)政監(jiān)督的整體功能。在實(shí)踐中，要重視各種監(jiān)督的關(guān)系的協(xié)調(diào)，應(yīng)充分發(fā)揮各種監(jiān)督方式的優(yōu)勢(shì)，形成有效的財(cái)政監(jiān)督體系。人大監(jiān)督是最高層次的權(quán)力監(jiān)督，財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督要接受人大的再監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督要接受人大的領(lǐng)導(dǎo)。人大監(jiān)督重在對(duì)事前與事后的監(jiān)督，財(cái)政監(jiān)督要重視對(duì)事中過(guò)程的內(nèi)部監(jiān)督，審計(jì)監(jiān)督則是一種事后監(jiān)督。通過(guò)協(xié)調(diào)三者之間關(guān)系，形成有效的財(cái)政監(jiān)督體系。

4.4政府職能部門(mén)要依法征稅

政府職能部門(mén)要嚴(yán)格按照法律組織收入，稅務(wù)部門(mén)依法征稅，政府部門(mén)要依法收費(fèi)。要維護(hù)法律的嚴(yán)肅性，必須嚴(yán)格依照稅法的規(guī)定來(lái)征收稅款，必須按照法律規(guī)定的各種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)征收費(fèi)用，絕不能僅僅依照個(gè)人的主觀意志而自行決定減免稅收或征收過(guò)頭稅。

4.5促進(jìn)《財(cái)政違法行為處分處罰條例》的貫徹落實(shí)，規(guī)范財(cái)政行為

2005年2月1日，國(guó)務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處分處罰條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）正式實(shí)施。由于《條例》對(duì)違法主體的適用范圍、執(zhí)法主體的責(zé)任范圍、財(cái)政行政執(zhí)法手段、責(zé)任人的責(zé)任確定及處罰做了明確的規(guī)定，其對(duì)于糾正財(cái)政違法行為，維護(hù)財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序，推進(jìn)依法行政、依法理財(cái)、為民理財(cái)具有十分重要的意義。因此，應(yīng)切實(shí)加強(qiáng)培訓(xùn)，盡快使全體財(cái)政及審計(jì)人員深刻領(lǐng)會(huì)《條例》的立法意圖，熟悉其內(nèi)容，維護(hù)財(cái)政秩序，促進(jìn)廉政建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政法治化做出努力。（作者單位：許昌學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）

基金項(xiàng)目：2012年河南省社科聯(lián)調(diào)研課題“中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中政府間財(cái)政關(guān)系法治化研究”（SKL-2012-2909）階段性成果之一。

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