創(chuàng)新中心鎮(zhèn)小城市化模式

摘 要：從理論上分析了中心鎮(zhèn)小城市化的必要性，針對浙江省在中心鎮(zhèn)小城市化過程中面臨的集聚輻射能力不強、基礎設施和公共服務發(fā)展滯后、要素制約突出、政府責權(quán)不匹配等問題，提出各地應在充分利用本地區(qū)的地理環(huán)境、人文歷史、產(chǎn)業(yè)特色等優(yōu)勢的基礎上，通過不斷創(chuàng)新中心鎮(zhèn)小城市化的模式，解決中心鎮(zhèn)小城市化過程中存在的問題。

關鍵詞：中心鎮(zhèn)；小城市；浙江；模式

中圖分類號：F291.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0150-03

前言

近年來，浙江省委省政府及時制定發(fā)展戰(zhàn)略，大力倡導中心鎮(zhèn)建設。1999年提出“著力培育100個中心鎮(zhèn)”，“中心鎮(zhèn)”概念第一次在省委省政府的規(guī)范性文件中出現(xiàn)，從此浙江省拉開了中心鎮(zhèn)培育的序幕[1]；2007年公布了第一批141個省級中心鎮(zhèn)名單[2]；2010年，浙江省委、省政府作出開展小城市培育試點的戰(zhàn)略決策，公布了27個小城市培育試點鎮(zhèn)的名單[3]。2010年年底全省中心鎮(zhèn)的數(shù)量、面積、人口、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟總收入、財政總收入分別占全省建制鎮(zhèn)總量的27.5%、39.2%、61.2%、48.8%、51.4%。中心鎮(zhèn)在快速發(fā)展中也存在著一些問題，比如：人口、產(chǎn)業(yè)集聚度不高造成輻射能力比較弱，城市功能不完善對產(chǎn)業(yè)和人口的吸引力低，責任權(quán)利不匹配導致基礎設施建設落后、公共服務滯后。把中心鎮(zhèn)培育成小城市，是實現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求，是繼續(xù)推進新型城市化的戰(zhàn)略選擇，是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、促進城鄉(xiāng)一體化的重要載體。

一、中心鎮(zhèn)小城市化的理論分析

1.建立合理的城鎮(zhèn)規(guī)模體系

合理發(fā)展大中小城市，建立協(xié)調(diào)的城鎮(zhèn)規(guī)模體系，是城市化道路選擇的一個重要方面。合理的城鎮(zhèn)規(guī)模體系是高水平、高質(zhì)量城市化內(nèi)在要求，能夠?qū)崿F(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)之間功能互補、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展，充分發(fā)揮對周圍地區(qū)的輻射和帶動作用。在市場經(jīng)濟條件下，城市數(shù)量的增加，各類生產(chǎn)要素必然根據(jù)優(yōu)勝劣汰的市場法則，分別流向特大城市、大城市、中等城市及小城市，從而形成相對合理的、寶塔型的城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，并同時實現(xiàn)城市規(guī)模的遞次升級[4] 。

2.符合城鄉(xiāng)聚落發(fā)展演變的客觀規(guī)律

從城鄉(xiāng)聚落演變規(guī)律的角度來看，那些功能強、規(guī)?；A好的中心鎮(zhèn)成長為小城市符合城鄉(xiāng)聚落向高層次形態(tài)結(jié)構(gòu)演變的客觀規(guī)律。一般情況下，大中小城市都是由古代的小村莊或小城堡逐漸演化為小城鎮(zhèn)，然后發(fā)展成為小城市、中等城市，在擴大為大城市、特大城市[5]。國內(nèi)的城市，深圳，過去是個小城鎮(zhèn)，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，現(xiàn)已經(jīng)成了有相當影響的大城市；上海、南京、杭州、蘇州、無錫、嘉興、紹興等城市，也是由過去的小鎮(zhèn)或縣城經(jīng)過漫長的演變和發(fā)展逐步成長起來的。

3.實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和推進新農(nóng)村建設的現(xiàn)實選擇

新農(nóng)村建設和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關鍵在于城市化和工業(yè)化的帶動。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實現(xiàn)的前提是農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移和農(nóng)村人均資源占有量的增加，對農(nóng)業(yè)進行規(guī)?；a(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，而城市化則是吸納農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的主要途徑，中心鎮(zhèn)則是就近轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口的重要平臺。小城鎮(zhèn)所支撐與導向的農(nóng)業(yè)仍然是“農(nóng)村農(nóng)業(yè)”，而現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開城市的技術(shù)、資金、管理與市場。通過小城市的建設，實現(xiàn)城市領導農(nóng)業(yè)發(fā)展，從農(nóng)村農(nóng)業(yè)向工業(yè)農(nóng)業(yè)或都市農(nóng)業(yè)的過度；吸納農(nóng)村剩余人口，積累產(chǎn)業(yè)資本，提高農(nóng)民收入，為新農(nóng)村建設提供資金、人才、技術(shù)等方面的保證，把農(nóng)村建設成生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、土地節(jié)約、環(huán)境優(yōu)美、鄉(xiāng)風文明的新型村莊社區(qū)。

4.推進工業(yè)轉(zhuǎn)型升級，加快第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要途徑

城市是高端生產(chǎn)要素集聚的平臺。通過不同產(chǎn)業(yè)在城市的集聚，形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，充分發(fā)揮集聚的規(guī)模經(jīng)濟效應，加強不同企業(yè)之間的在技術(shù)、生產(chǎn)、銷售等方面的交流和協(xié)作，增強對高端生產(chǎn)要素的吸引力，推進中心鎮(zhèn)傳統(tǒng)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)向高附加值產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型。制造業(yè)在中心鎮(zhèn)的集聚和發(fā)展，創(chuàng)造出的就業(yè)崗位，吸引農(nóng)村剩余勞動力向中心鎮(zhèn)集聚。人口在中心鎮(zhèn)的集聚以及收入水平的提高，會增加對服務業(yè)的需求，然而絕大多數(shù)的服務業(yè)生產(chǎn)和消費必須在面對面的情況下完成，對于集聚的要求更強，而城市是不同企業(yè)和人才的高度集聚地。隨著人民生活水平的提高，農(nóng)民的消費性服務需求也在不斷增加，然而目前要做到“送服務下鄉(xiāng)”還比較困難；所以，發(fā)展服務業(yè)最終還是要發(fā)展城市[6]。

二、浙江中心鎮(zhèn)小城市化存在的問題

1.集聚和輻射能力不強

城鎮(zhèn)規(guī)模較小，集聚和輻射能力不強。2010年，平均每個中心鎮(zhèn)的總?cè)丝跒?.7萬，鎮(zhèn)區(qū)人口為2.6萬，中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口占全鎮(zhèn)人口比重為38.8%；城市化水平為41.4%，低于全省城市化水平17.6個百分點。研究表明，中心鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)人口5萬以上，才能產(chǎn)生一定的集聚效應；鎮(zhèn)區(qū)人口10萬以上，才能滿足城鎮(zhèn)基礎設施配套經(jīng)濟型的要求。城鎮(zhèn)規(guī)模小必然造成發(fā)展空間和輻射區(qū)域狹小，難以把周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源集聚起來，對鎮(zhèn)域經(jīng)濟也無法起到輻射作用。浙江鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展過程中走的是分散發(fā)展的道路，大量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)不是集聚在鎮(zhèn)區(qū)，而是分散布局在自然村落。鎮(zhèn)區(qū)企業(yè)數(shù)量偏低、集聚度不高，既阻礙了農(nóng)村富余勞動力向鎮(zhèn)區(qū)轉(zhuǎn)移；又降低了基礎設施的利用率。

2.基礎設施、公共服務發(fā)展滯后

基礎設施、公共服務不能滿足城鎮(zhèn)發(fā)展的需要。鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)部和外部交通道路布局不合理，導致區(qū)域內(nèi)外通達性不暢；水、電、污水排網(wǎng)的建設跟不上城鎮(zhèn)發(fā)展的需要；通訊信息網(wǎng)絡體系發(fā)展滯后；忽視生態(tài)環(huán)境保護，生活配套設施投入不足。受傳統(tǒng)運行機制和思維的影響，鎮(zhèn)政府以三農(nóng)工作為主，機構(gòu)設置、管理體制等都按照原有小城鎮(zhèn)模式運行，很少承擔起城市管理、社會服務等職能，在服務方式上呈現(xiàn)出單一性、分散性、低效性特征，不能適應中心鎮(zhèn)進一步發(fā)展的需要。醫(yī)療、教育、文體、衛(wèi)生等社會事業(yè)滯后；公共服務機制不健全，整體服務水平較低，無法滿足群眾日益增長的多層次、多樣化的服務需求。

3.要素制約突出

中心鎮(zhèn)在要素資源配置中處于弱勢地位，土地、人才、資金的短缺表現(xiàn)最為突出。第一，土地資源緊缺。與一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)相比，中心鎮(zhèn)有更多的市政工程、基礎設施需要建設，產(chǎn)業(yè)和人口的集聚更是加大了對土地的需求，許多項目建設用地很難得到保障。比如，瓜瀝鎮(zhèn)制定的“三年行動計劃”確定的100個項目國內(nèi)供需用地3 949畝，已安排近2 500畝，尚需解決1 500畝，土地缺口達到38%。第二，人才難以積聚。流入中心鎮(zhèn)的人員以低素質(zhì)、低技能的外來務工人員為主，高層次人才不愿意向中心鎮(zhèn)流入，城市規(guī)劃建設和經(jīng)濟管理等專業(yè)人才匱乏。第三，建設資金缺乏。中心鎮(zhèn)推進小城市建設，有更多的市級重點工程需要配合實施，2010年中心鎮(zhèn)平均財政總收入2.7億元，多數(shù)中心鎮(zhèn)沒有建立一級財政體制，缺乏政府投融資平臺，加上體制、政策等因素，豐富的民間資本難以真正轉(zhuǎn)化為城市建設資金，鎮(zhèn)財政入不敷出。

4.中心鎮(zhèn)政府責權(quán)不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)限和職能與實際承擔的管理任務不相符。近幾年，浙江的中心鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，鎮(zhèn)政府承擔的職能逐漸擴大到經(jīng)濟、政治、文化、社會和生態(tài)建設等各個領域，但是小城鎮(zhèn)的管理權(quán)限尤其是城市管理權(quán)限缺乏嚴重，客觀上要求增加鎮(zhèn)級管理權(quán)限和綜合服務能力。現(xiàn)行的“條塊”管理體制中公安、工商、稅務等具有行政執(zhí)法權(quán)的部門實行的是垂直管理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏法律賦予的執(zhí)法權(quán)和主體資格，形成了“市一級的工作要求，縣一級的經(jīng)濟地位，鎮(zhèn)一級的管理權(quán)限”的局面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有行政執(zhí)法權(quán)和決策權(quán)，在當前依法行政的環(huán)境背景下，導致“權(quán)在部門，事在基層”，“看得見的管不了，管得了的看不見”，權(quán)限和職能與鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際承擔的管理服務任務極不協(xié)調(diào)。

三、浙江中心鎮(zhèn)小城市化的模式創(chuàng)新

浙江省中心鎮(zhèn)在小城化過程中，通過不斷創(chuàng)新小城市化的模式，充分發(fā)揮本地區(qū)地理環(huán)境、人文歷史、產(chǎn)業(yè)特色的優(yōu)勢，逐步解決小城市化過程中存在的問題。近年來，各試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會快速發(fā)展，城鎮(zhèn)建設步伐加快，走出了各具特色的小城市發(fā)展之路。比較典型的模式有：店口鎮(zhèn)—產(chǎn)業(yè)與城市互促互進的模式，橫店鎮(zhèn)體制改革、機制創(chuàng)新模式，塘棲鎮(zhèn)、瓜瀝鎮(zhèn)大城市輻射型模式，佛堂鎮(zhèn)商貿(mào)文化帶動產(chǎn)業(yè)和城市集聚發(fā)展的模式、六橫鎮(zhèn)港航物流模式。

1.店口鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與城市互促共進的模式

店口鎮(zhèn)以產(chǎn)業(yè)集聚推動城市發(fā)展，以城市發(fā)展帶動產(chǎn)業(yè)升級。2010年年底，店口鎮(zhèn)有兩家中國五百強企業(yè)和上市公司、5家超10億、27家超億、300多家規(guī)模以上企業(yè)，初步形成了銅加工、管業(yè)、汽配、制冷四大產(chǎn)業(yè)集群。近年來，店口鎮(zhèn)依靠產(chǎn)業(yè)集聚的優(yōu)勢，積極實施投融資體質(zhì)改革，大膽嘗試“民資造城”，通過民間資本投資建設教育文化體育等公共設施，建成全省首個鎮(zhèn)級日處理能力30噸的垃圾焚燒廠、全省首條鎮(zhèn)級天然氣管網(wǎng)，全省首家鎮(zhèn)級商業(yè)綜合體、全省首個鎮(zhèn)級現(xiàn)代數(shù)碼影城、全省首家鎮(zhèn)級四星級現(xiàn)代化農(nóng)貿(mào)市場和華東地區(qū)最大的汽配水暖集散基地，使城市功能得到不斷完善。2010年，店口鎮(zhèn)實現(xiàn)規(guī)模以上工業(yè)產(chǎn)值412.2億元，生產(chǎn)總值83.14億元，財政收入11.0億元，農(nóng)民人均純收入27 529元，綜合實力居浙江省“百強鎮(zhèn)”第四位，全國“千強鎮(zhèn)”第十八位。

2.橫店鎮(zhèn)體制改革、機制創(chuàng)新模式

橫店鎮(zhèn)以體制改革促進機制創(chuàng)新，為小城市建設營造良好的發(fā)展環(huán)境。第一，建設投入機制的創(chuàng)新。按照“誰投資、誰受益”的原則，鼓勵企業(yè)投資，吸引社會力量參與城市公共基礎設施和公益事業(yè)建設，拓展城市建設資融資渠道，創(chuàng)造了“政府規(guī)劃設計，企業(yè)投資建設”的橫店城市化模式。第二，行政管理機制創(chuàng)新。成立了工商管理分局、質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督分局、東陽市環(huán)境保護局南江流域分局和東陽市城市管理行政執(zhí)法局橫店分局，以更加適應橫店城市化發(fā)展需要。第三，戶籍改革機制創(chuàng)新。由派出所行使農(nóng)轉(zhuǎn)非職能，對建成區(qū)內(nèi)擁有合法固定住所、有穩(wěn)定職業(yè)或生活來源的本當?shù)鼐用?，根?jù)本人意愿辦理城鎮(zhèn)居民戶口。第四，社會保障的機制創(chuàng)新。設置專門部門，積極推進社會養(yǎng)老保險、新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險、特困戶最低生活保障、五保戶集體供養(yǎng)等社會保障制度。

3.塘棲鎮(zhèn)、瓜瀝鎮(zhèn)大城市輻射型模式

塘棲鎮(zhèn)充分利用靠近杭州旅游消費地的優(yōu)勢，積極發(fā)展旅游業(yè)，通過旅游業(yè)帶動城市發(fā)展。塘棲鎮(zhèn)在小城市建設中，整合鎮(zhèn)域山水、歷史、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等民俗文化資源，加大歷史依存保護，復興古鎮(zhèn)形態(tài)和意境；充分利用丁山湖、超山等生態(tài)景觀資源，打造運河綜保工程和超山綜保工程兩大綜合體。在“運河綜?！敝?，開展“水體治理、古鎮(zhèn)保護、綠化景觀、完善路網(wǎng)、人居環(huán)境、土地整理”六大工程，確?！八?、岸、橋、鎮(zhèn)、文、景、房、農(nóng)”相互協(xié)調(diào)。瓜瀝鎮(zhèn)利用依托空港、高速公路、杭甬運河等區(qū)域性交通設施的優(yōu)勢，積極建設環(huán)杭州灣地區(qū)的現(xiàn)代物流基地；借助江東開發(fā)的機遇，拓展工業(yè)發(fā)展空間，積極承接杭州產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造杭州市都市經(jīng)濟圈的工貿(mào)衛(wèi)星城市；加快基礎設施的聯(lián)動建設，構(gòu)建現(xiàn)代化的基礎設施網(wǎng)絡，強化環(huán)境綜合治理，改善生態(tài)環(huán)境，建設杭州市東南部宜居宜業(yè)的新城。

4.佛堂鎮(zhèn)商貿(mào)文化帶動產(chǎn)業(yè)和城市集聚發(fā)展的模式

佛堂鎮(zhèn)建鎮(zhèn)歷史悠久，有“千年古鎮(zhèn)、清風商埠、佛教圣地”值美譽。佛堂鎮(zhèn)依靠其深厚的歷史文化資源，堅持古鎮(zhèn)文化、佛教文化和古居民文化“三位一體”，打造“商城購物，古鎮(zhèn)游玩”的古鎮(zhèn)旅游品牌。依托毗鄰義烏國際商貿(mào)城的優(yōu)勢，通過發(fā)展商貿(mào)流通經(jīng)濟，推進全民創(chuàng)業(yè)，加快產(chǎn)業(yè)人口集聚，建設義烏商貿(mào)城副中心。佛堂鎮(zhèn)現(xiàn)有個體工商戶8 000多家，大型商貿(mào)中心4家、專業(yè)市場5家、綜合性市場兩家，形成了文化體育用品、針織、工藝品、食品加工、建筑建材等五大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，常住人口18.3萬。按照“兩區(qū)四片、軸向展開、兩翼拓寬”總體布局結(jié)構(gòu)，加快建設“產(chǎn)業(yè)新城、文化名鎮(zhèn)、人居花園”，打造成為義烏西南的經(jīng)濟、文化、旅游中心。

5.六橫鎮(zhèn)港航物流模式

六橫鎮(zhèn)憑借自身的區(qū)位、港口和岸線資源優(yōu)勢，以臨港工業(yè)、港口物流和海洋旅游提升城市發(fā)展水平。在臨港工業(yè)方面，引進中遠、龍山、鑫亞等規(guī)模以上船舶修造企業(yè)，六橫煤電一體化項目等大型企業(yè)，促進水產(chǎn)、五金、機械等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級。在港口物流方面，依托已建成的金潤石油3萬噸級碼頭、浙能煤炭碼頭和正在建設的武鋼鐵礦砂中轉(zhuǎn)碼頭，積極推動港口發(fā)展由單一貨物運輸向集輸運網(wǎng)絡、大宗商品交易平臺、金融和信息支撐系統(tǒng)“三位一體”的港航服務體系轉(zhuǎn)變。在海洋旅游資源開發(fā)方面，開發(fā)海島世界、普陀假日島、大銅盤三個特色旅游區(qū)，重點發(fā)展休閑度假、海鮮美食等特色旅游，探索發(fā)展游輪游艇等高端旅游。通過海洋資源的開發(fā)，加快人口產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和基礎設施建設、拓展城市發(fā)展外延、完善城市服務功能、創(chuàng)新城市管理體制。

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