論中國(guó)行政賠償歸責(zé)原則的完善

摘 要：行政賠償歸責(zé)原則是確定行政主體侵權(quán)責(zé)任的根據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，在行政賠償理論研究和司法實(shí)踐中具有特別重要的意義。中國(guó)1995年國(guó)家賠償法采取了違法責(zé)任原則，2010年修改后的國(guó)家賠償法雖然在總則中取消了違法歸責(zé)原則，但實(shí)際上仍然以違法原則為歸責(zé)原則。違法歸責(zé)原則難以解決濫用自由裁量權(quán)、事實(shí)行為、公有公共設(shè)施致害、行政失職等的行政賠償問題。從完善行政賠償歸責(zé)原則入手，進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)的行政賠償范圍，最大限度的保護(hù)和補(bǔ)救公民的合法權(quán)益，從而真正實(shí)現(xiàn)責(zé)任政府。

關(guān)鍵詞：行政賠償；歸責(zé)原則；完善

中圖分類號(hào)：D92 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2012）10-0113-02

一、行政賠償歸責(zé)原則的模式

行政賠償?shù)臍w責(zé)原則對(duì)于確定行政賠償范圍、行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件、舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)以及承擔(dān)責(zé)任的程序有重要影響。目前，世界各國(guó)行政賠償責(zé)任制度的歸責(zé)原則體系差異很大，比較有代表性的有三種：

1.過錯(cuò)責(zé)任原則。過錯(cuò)責(zé)任原則是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)時(shí)，因過錯(cuò)給受害人的合法權(quán)益造成損失，國(guó)家才承擔(dān)賠償責(zé)任。從各國(guó)的實(shí)踐來看，過錯(cuò)又分為個(gè)人過錯(cuò)和公務(wù)過錯(cuò)兩種。（1）個(gè)人過錯(cuò)。個(gè)人過錯(cuò)是指損害行為人的一種應(yīng)受非難的主觀心理狀態(tài)，包括故意和過失，有人又稱其為主觀過錯(cuò)。在德日英美等國(guó)家，主觀過錯(cuò)是行政賠償責(zé)任的主要?dú)w責(zé)原則，同時(shí)由于主觀過錯(cuò)不好把握和界定，又常常同違法要件一并使用。（2）公務(wù)過錯(cuò)。法國(guó)是實(shí)行公務(wù)過錯(cuò)歸責(zé)原則的代表，有人又稱其為客觀過錯(cuò)。在法國(guó)，公務(wù)過錯(cuò)是指公務(wù)活動(dòng)欠缺正常的標(biāo)準(zhǔn)，這種過錯(cuò)來源行政人員，但不能歸責(zé)于行政人員。

2.無過錯(cuò)責(zé)任原則。無過錯(cuò)責(zé)任原則又稱“嚴(yán)格責(zé)任原則”或“危險(xiǎn)責(zé)任原則”。這是指不論行政機(jī)關(guān)及其工作人員是否有過錯(cuò)，只要行使職權(quán)的行為侵犯了受害人的合法權(quán)益，國(guó)家就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。來源于危險(xiǎn)責(zé)任說和公共負(fù)擔(dān)平等學(xué)說的無過錯(cuò)責(zé)任原則在法國(guó)行政法院首先確立，后來許多國(guó)家都通過判例法、制定法等方法確立和完善了該原則。

3.違法責(zé)任原則。違法原則是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)侵犯了受害人的合法權(quán)益造成損害時(shí)，國(guó)家應(yīng)承擔(dān)賠償責(zé)任。該原則以職務(wù)違法行為為歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，不考慮行為人主觀上有無過錯(cuò)。違法責(zé)任原則最初由《瑞士聯(lián)邦責(zé)任法》確立，該法第3條規(guī)定，“聯(lián)邦對(duì)于公務(wù)員執(zhí)行職務(wù)時(shí)，不法侵害他人權(quán)利者，不問該公務(wù)員有無過失，應(yīng)負(fù)賠償責(zé)任?！?/p>

二、中國(guó)行政賠償?shù)臍w責(zé)原則及存在的問題

中國(guó)1995年國(guó)家賠償法采用了違法歸責(zé)原則。但是，中國(guó)目前實(shí)行的違法歸責(zé)原則將行政機(jī)關(guān)的許多行為排除在了行政賠償范圍之外，并且國(guó)家賠償法中規(guī)定了若干國(guó)家不予賠償?shù)那樾?，?dǎo)致了行政賠償范圍過于狹窄的弊端。

1.不能解決濫用自由裁量權(quán)的行政賠償問題。行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)有自由裁量的范圍，在自由裁量的范圍內(nèi)行使職權(quán)一般被理解為合法行為。在適用沒有具體司法解釋的違法責(zé)任原則的條件下，濫用自由裁量權(quán)的行為容易被定位為不合理但合法，使得公民、法人及其他組織的權(quán)益受到損害又得不到國(guó)家的賠償。

2.不能解決事實(shí)行為所造成的損害。國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的行為有兩類：一類是依據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行的法律行為，可以以合法性標(biāo)準(zhǔn)來衡量；另一類是與行使職權(quán)有關(guān)的日常事實(shí)行為，如警察駕車追捕兇犯途中誤撞行人，海關(guān)檢查物品過程中不慎將之損壞，辦理證照機(jī)關(guān)丟失申請(qǐng)人材料等。事實(shí)行為在行政管理活動(dòng)中是復(fù)雜多樣的，法律法規(guī)不可能對(duì)千姿百態(tài)的事實(shí)行為設(shè)定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此認(rèn)定事實(shí)行為的違法非常困難，遭受這類行為損害的受害人權(quán)益難以實(shí)現(xiàn)救濟(jì)。

3.不能解決公有共設(shè)施致害的行政賠償問題。所謂公有公共設(shè)施是指由行政機(jī)關(guān)或其特許的公務(wù)法人設(shè)置或管理以供公眾使用的設(shè)施，包括公路、鐵路、橋梁、車站、機(jī)場(chǎng)等。中國(guó)違法責(zé)任原則強(qiáng)調(diào)“違法行使職權(quán)”作為國(guó)家承擔(dān)行政賠償責(zé)任的基本構(gòu)成要件，將公有公共設(shè)施所引起的損害賠償問題排除在了國(guó)家賠償范圍之外。

4.行政失職損害賠償?shù)膯栴}。國(guó)家賠償法中只規(guī)定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員違法行使職權(quán)造成損害的賠償，即行政機(jī)關(guān)及其工作人員以積極的、作為的方式致人損害的國(guó)家賠償情況，而對(duì)行政機(jī)關(guān)的“不作為”違法，并未作出明確規(guī)定。這不利于保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)益，同時(shí)公務(wù)人員也極易養(yǎng)成作風(fēng)懶散、責(zé)任心不強(qiáng)、玩忽職守等不良習(xí)氣。

5.2010年行政賠償歸責(zé)原則的修訂及其不足。2010年4月29日，中華人民共和國(guó)第十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議通過了國(guó)家賠償法修正案，在形式上實(shí)現(xiàn)了國(guó)家賠償歸責(zé)原則多元化，擴(kuò)大了國(guó)家賠償?shù)姆秶?。然而，?duì)結(jié)果責(zé)任原則的采納主要體現(xiàn)在司法賠償方面，在行政賠償方面依然采用了違法歸責(zé)原則。修改后的《國(guó)家賠償法》第2條規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國(guó)家賠償?shù)臋?quán)利。雖然該條文在字面上取消了“違法性”的規(guī)定，但是將賠償?shù)姆秶薅ㄔ凇氨痉ㄒ?guī)定”的范圍內(nèi)，而第3條和第4條在具體規(guī)定侵犯人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的行政賠償范圍時(shí)依舊使用了“違法”一詞，這表明中國(guó)在行政賠償中實(shí)質(zhì)上仍舊采取違法原則作為歸責(zé)原則。

三、完善行政賠償歸責(zé)原則的思路

由于違法歸責(zé)原則在行政賠償實(shí)踐中存在的以上問題，我們必須通過完善行政賠償?shù)臍w責(zé)原則，來擴(kuò)大行政賠償?shù)姆秶?，更大限度地救?jì)受害人的權(quán)利。

1.對(duì)違法的含義應(yīng)作擴(kuò)大理解。對(duì)違法如何理解，中國(guó)國(guó)家賠償法未作立法解釋，理論界的認(rèn)識(shí)非常不統(tǒng)一。有的學(xué)者認(rèn)為，違法是指沒有事實(shí)根據(jù)或法律根據(jù)，適用法律或法規(guī)錯(cuò)誤，違反法定程序，超越職權(quán)，濫用職權(quán)，以及拒不履行法定職責(zé)等[1]。有的學(xué)者認(rèn)為，違法應(yīng)指廣義上的違法，除上述情形外，還包括具體行政行為不當(dāng)。從行政訴訟法第53條規(guī)定的精神看，違法主要是指違反實(shí)質(zhì)意義上的法律，這里的法律包括憲法、法律（狹義的）、行政法規(guī)與規(guī)章、地方性法規(guī)與規(guī)章以及其他規(guī)范性文件和中國(guó)承認(rèn)或參加的國(guó)際公約、條約等[2]。筆者認(rèn)為，在中國(guó)，為了更周密地保護(hù)受害人的合法權(quán)益，對(duì)“違法”不能拘泥于字面含義作僵化的理解，而應(yīng)作擴(kuò)大解釋。

就比較法制而言，日本在1946年的《國(guó)家賠償法》中采取過錯(cuò)違法原則，但近年來逐漸修正其過錯(cuò)違法內(nèi)涵。對(duì)于如何確定違法的概念，大致有三種意見：持廣義說者認(rèn)為，違法不僅指嚴(yán)格意義上的法規(guī)，凡是行為在客觀上欠缺正當(dāng)性的，均為違法；狹義說者認(rèn)為，行政賠償中的違法，指違反嚴(yán)格意義上的法規(guī)或公序良俗。折衷說者認(rèn)為，違法不僅指違反嚴(yán)格意義上的法規(guī)，凡應(yīng)遵循一定法律原則而不遵循的事實(shí)行為，也應(yīng)認(rèn)為是違法，這些法律原則包括：尊重人權(quán)、權(quán)力不可濫用、誠(chéng)實(shí)信用、維護(hù)公序良俗等。在近年來，這種折衷說在日本逐步得到廣泛認(rèn)可。

在中國(guó)，對(duì)違法歸責(zé)原則作擴(kuò)大理解，可以使行政賠償?shù)脑S多問題迎刃而解，如濫用自由裁量權(quán)的行政賠償問題、行政失職的賠償問題、事實(shí)行為的損害賠償問題等。

2.借鑒民事賠償過錯(cuò)責(zé)任原則?！睹穹ㄍ▌t》第121條規(guī)定：國(guó)家機(jī)關(guān)或者國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員在執(zhí)行職務(wù)中，侵犯公民、法人的合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任。該條只提到“在執(zhí)行職務(wù)中”這一特殊條件，對(duì)歸責(zé)沒有特殊規(guī)定。在專門的國(guó)家賠償法律制定之前，民法擔(dān)負(fù)著保障公民的合法權(quán)益免受行政權(quán)侵害的重任。

筆者認(rèn)為，違法歸責(zé)原則本質(zhì)上也是過錯(cuò)客觀化的一種形式，只要行為違反法律的明文規(guī)定就判定過錯(cuò)存在，由于其具有標(biāo)準(zhǔn)明確、操作簡(jiǎn)單的特點(diǎn)，所以被判定為一種獨(dú)立的歸責(zé)原則。由于違法歸責(zé)原則并不能包含全部的過錯(cuò)，所以我們可以在承認(rèn)違法原則的前提下，將過錯(cuò)原則作為補(bǔ)充。如果法律對(duì)行政行為的程序、限度等有明確具體的規(guī)定，則適用違法歸責(zé)原則；針對(duì)自由裁量空間較大的行政行為和行政事實(shí)行為，則將過錯(cuò)作為歸責(zé)原則來評(píng)判行為，在行政機(jī)關(guān)工作人員的行為不違反法律卻存在主觀過錯(cuò)的情況下，同樣判定其承擔(dān)賠償責(zé)任，彌補(bǔ)受害人的損失。唯有如此，才能保障行政行為既合法又合理。

3.應(yīng)當(dāng)以無過錯(cuò)責(zé)任原則作為輔助性歸責(zé)原則。隨著政府職能的擴(kuò)張，公民所遭受的損害將更多的來自于法律所允許的活動(dòng)或行為，如在發(fā)展核工業(yè)過程中臨近居民的生命、財(cái)產(chǎn)受到損害是生產(chǎn)力發(fā)展、技術(shù)進(jìn)步過程中付出的不可避免的代價(jià)，特定個(gè)人受的損害往往是為實(shí)現(xiàn)公益而付出的特別犧牲。在這種情況下，以違法作為歸責(zé)標(biāo)準(zhǔn)不僅無法解決這一糾紛，反而會(huì)導(dǎo)致分配不公，因此有必要擺脫傳統(tǒng)的影響并改變中國(guó)目前的立法價(jià)值觀念，將無過錯(cuò)責(zé)任引入行政賠償領(lǐng)域，通過國(guó)家這一中介將個(gè)別受害人的特別損失由全社會(huì)分散承擔(dān)以實(shí)現(xiàn)“分配正義”，才符合公共負(fù)擔(dān)平等的國(guó)家責(zé)任原理。

無過錯(cuò)責(zé)任其宗旨在于“對(duì)不幸損害之合理分配”，也就是“分配正義”，它對(duì)公共財(cái)政負(fù)擔(dān)能力是一個(gè)巨大挑戰(zhàn)，因而往往只可在一定范圍內(nèi)適用。在法國(guó)，只有“所受損害特別重大”時(shí)才可依此得到賠償。但是中國(guó)的行政補(bǔ)償制度尚不健全，無辜公民因國(guó)家合法行為遭受損害若得不到救濟(jì)，其正常生活甚至生存將有極大困難，所以在行政賠償領(lǐng)域應(yīng)適當(dāng)?shù)倪\(yùn)用無過錯(cuò)責(zé)任原則。如公有公共設(shè)施設(shè)置或管理有瑕疵致人損害的，是國(guó)家所掌管之物引起的，受害人無從判斷其違法性，也難以證明國(guó)家之過錯(cuò)，應(yīng)該適用無過錯(cuò)責(zé)任原則，且不應(yīng)有過多的限制。

四、小結(jié)

從 1995 年國(guó)家賠償法到 2010 年國(guó)家賠償法，這是中國(guó)行政賠償制度建設(shè)、也是責(zé)任政府建設(shè)的重大一步，行政賠償制度必將向著更加完善的方向發(fā)展。筆者認(rèn)為，只有充分認(rèn)識(shí)到單一違法責(zé)任原則的弊端，建立以違法責(zé)任原則為主，過錯(cuò)責(zé)任原則和無過錯(cuò)責(zé)任原則為輔的行政賠償歸責(zé)原則體系，行政賠償制度才能符合社會(huì)主義法制建設(shè)的要求。

參考文獻(xiàn)：

[1] 曾憲義，張正釗，李元起.行政法與行政訴訟法[M].北京:人民大學(xué)出版社，1999:224.

[2] 皮純協(xié)，何壽生.比較國(guó)家賠償法[M].北京:中國(guó)法制出版社，1998:89.[責(zé)任編輯 吳明宇]