農(nóng)村生活污水治理的制約因素分析與對策研究

摘 要：開展農(nóng)村生活污水治理，是鞏固和推進(jìn)中國社會主義新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求，是落實(shí)節(jié)能減排要求的重要舉措，也是改善水源地環(huán)境的有效途徑。盡管當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理存在種種困難，但世行寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)行提供了良好的經(jīng)驗(yàn)，為進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生活污水治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境提供了可資借鑒的途徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村生活污水；治理；制約因素

中圖分類號：F320 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0048-03

農(nóng)村生活污水處理是改善民生的重要內(nèi)容，是落實(shí)節(jié)能減排要求的重要舉措，也是改善水源地環(huán)境的有效途徑。各級政府紛紛從不同層面出臺相關(guān)支持政策，大力推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理工作。作為沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，寧波已經(jīng)具備“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的條件（2008年人均GDP已超1萬美元）。為推進(jìn)農(nóng)村生活污水治理，優(yōu)化農(nóng)村人居環(huán)境，建設(shè)“幸福美麗新家園”，寧波市委、市政府按照落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的要求，投入大量的人力、物力、財(cái)力，相繼推出農(nóng)村生活污水治理“三大工程”（即“百村示范千村整治”工程、811環(huán)境保護(hù)新三年行動以及世行寧波生活污水處理項(xiàng)目），其中，世行貸款寧波新農(nóng)村建設(shè)示范項(xiàng)目的子項(xiàng)目——寧波市農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目（以下簡稱世行寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目）的精心策劃、組織實(shí)施和管理為后續(xù)農(nóng)村生活污水治理提供了可資借鑒的途徑和經(jīng)驗(yàn)。本文在剖析當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理難的主客觀因素的基礎(chǔ)上，結(jié)合世行寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)，提出進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村生活污水治理，改善農(nóng)村人居環(huán)境，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的政策建議。

一、農(nóng)村生活污水治理難的主客觀因素分析

1．居住相對分散，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，污水處理率低下。農(nóng)村家庭生活污水包括生活洗滌污水、廚房污水、廁所污水以及一些養(yǎng)殖業(yè)污水、家庭作坊農(nóng)產(chǎn)品加工所產(chǎn)生的污水等。由于農(nóng)村村鎮(zhèn)人口較少，分布廣泛且分散，加上缺乏系統(tǒng)規(guī)劃、工程設(shè)計(jì)不合理及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)薄弱等原因，絕大多數(shù)村莊沒有完善的污水管網(wǎng)，且缺乏配套的污水處理設(shè)施，排放的污水大部分未經(jīng)處理就直接排入附近河道。部分村鎮(zhèn)已建的農(nóng)村污水處理工程由于管網(wǎng)不夠完善，收集范圍小，戶接入面窄，導(dǎo)致污水收集率低。

2．農(nóng)村生活污水濃度低，變化大，給生活污水的收集和集中處理帶來難度。大部分農(nóng)村生活污水的性質(zhì)相差不大，水中基本上不含有重金屬和有毒有害物質(zhì)（但隨著人們生活水平的提高，部分生活污水中可能含有重金屬和有毒有害物質(zhì)），含一定量的氮、磷，水質(zhì)波動大。其排放量和農(nóng)村居民生活規(guī)律相近，早晚比白天大，夜間排水量小，甚至可能斷流，水量變化明顯，污水排放呈不連續(xù)狀態(tài)，具有變化幅度大的特點(diǎn)。部分水源地處于邊遠(yuǎn)山區(qū)，地形條件復(fù)雜、施工難度較大、污水不易集中收集。

3．村民環(huán)保意識薄弱，影響污水處理工程順利開展。長期以來，農(nóng)村生活污水的處理沒有受到應(yīng)有的重視，生活污水直排已成習(xí)慣，根本無生活污水處理的環(huán)保意識。因此，在部分農(nóng)村地區(qū)，生活污水處理工程在實(shí)施過程中，得不到村民的理解和支持，導(dǎo)致政策執(zhí)行受阻，拖滯工程建設(shè)周期，尤其體現(xiàn)在接戶問題方面。

4．房屋建造缺乏標(biāo)準(zhǔn)，改廁工程不徹底導(dǎo)致污水滲透率高。目前，在中國農(nóng)村住房建造尚未統(tǒng)一規(guī)劃，且缺乏相應(yīng)的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和要求，從而帶來公共基礎(chǔ)設(shè)施與個體農(nóng)房難以對接現(xiàn)象。如由于改廁工程不徹底，絕大多數(shù)農(nóng)戶化糞池沒有按照標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，三格式化糞池比例很低，且基本沒做防滲處理，化糞池滲濾液直接滲入地下（化糞池建造標(biāo)準(zhǔn)低，大多數(shù)化糞池都為無底化糞池），導(dǎo)致潛水污染較嚴(yán)重，為污水收集帶來極大困難。考慮到土質(zhì)的高滲透率，污水很快滲透并污染地下水，因此，要提高生活污水治理效果，防止地下水質(zhì)惡化，必須廢棄無底化糞池，這對老房子或已建成的新房但空留余地不大的戶主來說，重新改建化糞池很難接受。

5．地方政府財(cái)力有限，建設(shè)資金籌集困難，尚未形成多元化的投入機(jī)制。從目前農(nóng)村生活污水治理工程的資金投入來看，仍以各級政府財(cái)政支持為主，民營資本很少介入。在實(shí)際項(xiàng)目實(shí)施過程中發(fā)現(xiàn)，由于大部分農(nóng)村的道路已水泥固化，所以在建造污水收集系統(tǒng)時(shí)就需要進(jìn)行路面切割，工程造價(jià)將因此增加。同時(shí)，一些水質(zhì)敏感村位居在堅(jiān)硬的基巖上，建造時(shí)的挖方工作會比在平原地區(qū)更昂貴，而這些地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有限，地方財(cái)政相當(dāng)薄弱，因此，可能會出現(xiàn)上級部門資金投入不足，基層配套資金不到位現(xiàn)象，導(dǎo)致工程建設(shè)無法完整實(shí)施，達(dá)不到設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，工程設(shè)施簡陋、管網(wǎng)不全、污水收集和處理率較低。

6．多頭管理，職責(zé)不明確，造成后續(xù)管理出現(xiàn)空位。目前涉及農(nóng)村生活污水處理的部門包括農(nóng)辦、環(huán)保、水辦等，治理資金分散，多頭管理問題嚴(yán)重，導(dǎo)致管理權(quán)限交叉，職責(zé)不明。工程設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收整個環(huán)節(jié)缺乏專門的管理部門和系統(tǒng)的管理程序，工程運(yùn)行維護(hù)和管理出現(xiàn)空位。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，大部分村莊對生活污水處理設(shè)施如何進(jìn)行后續(xù)的管理、運(yùn)行、維護(hù)存在困惑。一是管理責(zé)任人不明確。大部分村莊沒有明確管理責(zé)任人，即使明確了，管理人員的工資又無從可出，因此更多的是村干部兼管。但村干部不懂技術(shù)，一旦處理設(shè)施出現(xiàn)問題，無法解決。二是后續(xù)運(yùn)行、維護(hù)資金到不了位。包括有動力設(shè)計(jì)的凈化池運(yùn)行電費(fèi)、設(shè)備、管道維修費(fèi)用等等，采用人工綠地治理模式的生態(tài)綠地一般也需要兩年更換一次，這些費(fèi)用在預(yù)算時(shí)沒有考慮，也無來源，導(dǎo)致后續(xù)運(yùn)行、維護(hù)資金落實(shí)困難。

二、世行寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)

為了縮小城鄉(xiāng)收入差距，中共中央實(shí)施了以新農(nóng)村發(fā)展（NCD）為特色的國家戰(zhàn)略。旨在通過以人為本，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會來減少城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，促進(jìn)共同發(fā)展和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長。在這一背景下，世行專家團(tuán)經(jīng)過實(shí)地考察、調(diào)查取證，確定寧波市為世界銀行首次在中國實(shí)施的農(nóng)村污水處理項(xiàng)目的試點(diǎn)區(qū)域。世行寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目總投資約6 000萬美元，其中世行貸款資金和寧波市本級配套資金各2 000萬美元，其余為縣級配套資金。計(jì)劃在2015年前分六批在所屬縣（市）區(qū)范圍內(nèi)選擇約150個村開展生活污水治理，項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容包括農(nóng)戶室內(nèi)污水管道出戶系統(tǒng)改造、配套建設(shè)污水收集系統(tǒng)、污水、污泥處理設(shè)備和構(gòu)（建）筑物；輔助生產(chǎn)設(shè)施及公用工程等。

為確保項(xiàng)目的順利實(shí)施，寧波市農(nóng)辦成立“寧波市農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目辦公室”，由專人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的運(yùn)行，同時(shí)結(jié)合《寧波新農(nóng)村發(fā)展項(xiàng)目綜合可行性研究報(bào)告》，編制了《寧波市農(nóng)村生活污水處理規(guī)劃》、《世行貸款寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理辦法》、《世行貸款寧波農(nóng)村污水處理項(xiàng)目承諾書》、《世行貸款農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目采購管理手冊》等相關(guān)文件，用以指導(dǎo)項(xiàng)目開展前、中、后期的管理工作。截至2011年12月底，世行寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目第一批示范村莊建設(shè)工程已經(jīng)全部完成通過驗(yàn)收，并已投入運(yùn)行；第二批示范村莊污水處理項(xiàng)目已進(jìn)入設(shè)備招標(biāo)階段；第三批示范村莊也已確定處于項(xiàng)目實(shí)施方案制定階段。第一批示范村莊建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施與運(yùn)行取得了顯著成效，也為后續(xù)項(xiàng)目的開展積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。

1．科學(xué)設(shè)計(jì)，統(tǒng)籌安排，制度先行，動態(tài)管理。首先，要重視實(shí)地考察、取樣分析、廣泛收集資料和充分征求各方意見，只有在充分掌握現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上制定出的可行性研究報(bào)告、總體規(guī)劃和實(shí)施方案才能做到有的放矢；其次，要注重于各類專項(xiàng)規(guī)劃（如寧波農(nóng)村生活污水治理的“百千工程”、“811環(huán)境整治活動”等）有機(jī)銜接，充分考慮城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展布局、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、環(huán)境功能區(qū)劃、環(huán)境容量和人口分布等因素，科學(xué)規(guī)劃并統(tǒng)籌安排農(nóng)村生活污水處理工作；再次，實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，分步建設(shè)，近期和遠(yuǎn)期相結(jié)合。先行實(shí)施環(huán)境敏感和污染嚴(yán)重的區(qū)域，突出飲用水源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)，改善水生態(tài)環(huán)境；最后，鑒于項(xiàng)目實(shí)施的復(fù)雜性、多變性，突發(fā)事件常有發(fā)生，需要實(shí)時(shí)監(jiān)控，動態(tài)管理。

2．加大宣傳力度，獲取民眾支持。農(nóng)村生活污水處理是一項(xiàng)涉及面廣、工作量大的系統(tǒng)工程，也是一項(xiàng)社會效益和生態(tài)效益十分顯著的民心工程，需要政府的積極引導(dǎo)、大力推動，更需要需要得到公眾強(qiáng)有力的理解和支持，因此，相關(guān)部門以及村鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)根據(jù)農(nóng)村居民的不同特點(diǎn)，開展有針對性的宣傳教育活動，使民眾了解并自覺地參與到生活污水治理行動中中來。提高普通百姓對治理生活污水重要性的認(rèn)識，變“要我治”為“我要治”。同時(shí)，向農(nóng)戶發(fā)放農(nóng)村生活污水處理宣傳冊，教育培訓(xùn)村民樹立良好的衛(wèi)生意識和健康的生活習(xí)慣，不要將無污染或很低污染的水體大量排入污水系統(tǒng)，以免微生物得不到足夠的養(yǎng)分而降低處理效果。充分發(fā)揮農(nóng)民群眾在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)中的主人翁作用，積極參與并對農(nóng)村分散型污水處理設(shè)施的運(yùn)行進(jìn)行監(jiān)督。從世行項(xiàng)目第一批實(shí)施效果來看，村民環(huán)保意識有了進(jìn)一步加強(qiáng)，對生活污水治理的益處也有了更深刻的了解，部分村民從剛開始時(shí)對工程施工的絕對抵制逐步轉(zhuǎn)向不反對也不支持直到樂于享受清潔用水的好處。

3．因地制宜，綜合考慮，選擇經(jīng)濟(jì)實(shí)用的農(nóng)村生活污水處理模式。根據(jù)不同區(qū)域地形地貌、土壤、植被等環(huán)境背景條件，充分考慮不同流域及流域內(nèi)部不同部位的環(huán)境容量和自凈化能力，選擇工藝效果穩(wěn)定，處理效果好，維護(hù)管理簡單，運(yùn)行費(fèi)用低廉的農(nóng)村生活污水多元化處理模式。正如前文已經(jīng)提及的，世行寧波農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目試點(diǎn)均選擇在環(huán)境敏感區(qū)，因此基本采用分散式處理模式。為使有限的經(jīng)費(fèi)發(fā)揮最大化效用，世行項(xiàng)目在示范點(diǎn)現(xiàn)場調(diào)研的基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)了五種方案，并對五種處理方案的最低成本分析進(jìn)行詳細(xì)的分析。

由于在目前農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目試點(diǎn)工程中，資本性投資支出（CAPEX）通常不須村集體經(jīng)濟(jì)支出，但設(shè)施的營運(yùn)成本將計(jì)劃由村集體承擔(dān)。因此，在方案選擇時(shí)，運(yùn)行成本也是非常重要的考慮因素。

4．關(guān)注細(xì)節(jié)、全程監(jiān)控，示范工程帶動作用逐漸顯現(xiàn)。項(xiàng)目實(shí)施前期的精心策劃為項(xiàng)目開展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，但施工期間的問題處理也同樣重要。一是要關(guān)注施工期間的環(huán)境污染問題。項(xiàng)目施工期有噪聲、粉塵、建筑垃圾及施工人員生活污水產(chǎn)生；有些施工處，灰水沒有被收集，并直接隨地排放。在重力的作用下，灰水漫流街道，可能會引來蚊子蒼蠅等問題；同時(shí)施工會造成一定的水土流失；另外，項(xiàng)目污水處理設(shè)備運(yùn)行時(shí)有噪聲產(chǎn)生。二是工程施工監(jiān)管問題。工程施工方案雖然有專業(yè)設(shè)計(jì)，但土建施工多由村里自行建設(shè)，缺乏技術(shù)人員指導(dǎo)，施工隨意性較大。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道對農(nóng)村生活污水處理工作的重視不夠，沒有專人監(jiān)管，施工質(zhì)量難以保障。而世行寧波生活污水治理項(xiàng)目在建設(shè)前期、中期以及后期“關(guān)注細(xì)節(jié)、全程監(jiān)控”工作流程給后續(xù)的工程實(shí)施樹立了標(biāo)桿。

三、政策建議

從美國、日本農(nóng)村生活污水治理的實(shí)踐來看，經(jīng)過半世紀(jì)甚至上百年的探索，污水治理具備了成熟的技術(shù)，制定了相應(yīng)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其管理和服務(wù)體系也較為完善。從他們成功經(jīng)驗(yàn)可以看出，要建立一套較為完善的法律法規(guī)體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系以及管理和服務(wù)體系，需要幾十年的時(shí)間。而中國在農(nóng)村生活污水治理方面目前僅僅是示范階段，因此普及推廣還需要較長一段時(shí)間。為此，針對當(dāng)前農(nóng)村生活污水治理難的瓶頸問題，借鑒美國、日本等發(fā)達(dá)國家治污實(shí)踐以及世行寧波農(nóng)村生活污水處理項(xiàng)目實(shí)施積累經(jīng)驗(yàn)，提出如下建議：

1．建立技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范市場行為。從生活污水治理系統(tǒng)的制造、安裝、維護(hù)、清理、檢查等多方面建立完善的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，如日本的《凈化槽法》、《建筑基準(zhǔn)法》等。而且應(yīng)首先建立國家的農(nóng)村生活污水治理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，該標(biāo)準(zhǔn)是最低的標(biāo)準(zhǔn)，不同地方政府可以根據(jù)實(shí)際情況，制定適合該地區(qū)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

2．創(chuàng)新管理機(jī)制，探索建立第三方負(fù)責(zé)的專業(yè)化服務(wù)體系。面對數(shù)量巨大的農(nóng)村生活污水處理系統(tǒng)，由地方政府負(fù)責(zé)日常維護(hù)、清理、檢查等工作，成本較大。較好的方式是將其承包給專業(yè)服務(wù)公司，如日本所形成的專業(yè)服務(wù)體系，并可將專業(yè)服務(wù)公司分為兩類：一類只負(fù)責(zé)日常維護(hù)、清理；另一類負(fù)責(zé)定期檢查。這樣對日常維護(hù)工作的評估更為客觀。地方政府提供專業(yè)培訓(xùn)，并對專業(yè)人員和服務(wù)公司進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)證。

3．加強(qiáng)國際合作，學(xué)習(xí)先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)。國際上有關(guān)農(nóng)村生活污水治理的先進(jìn)的技術(shù)和管理理念給中國現(xiàn)階段污水治理提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。目前在實(shí)施中的浙江省寧波市“世行貸款農(nóng)村生活污水治理項(xiàng)目”和已經(jīng)完工并已投入運(yùn)行的江蘇省興化市戴南鎮(zhèn)趙家村和董北村的“中日合作農(nóng)村污水治理項(xiàng)目”示范效應(yīng)顯著，因此，探索多種形式的國際合作形式，有助于提升農(nóng)村生活污水治理的成效。

4．加強(qiáng)融資渠道建設(shè)，多方籌集資金。農(nóng)村生活污水處理具有較強(qiáng)的公益性，而且需要一定規(guī)模的資金投入，大多數(shù)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政難以承受建設(shè)及運(yùn)行費(fèi)用。從產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析農(nóng)村地區(qū)所采用的分散型污水處理由于規(guī)模小的特點(diǎn)也難以市場化，對企業(yè)及社會資金缺少吸引力，急需相關(guān)的政策支持。農(nóng)村污水處理設(shè)施建設(shè)資金來源可以由國家和地方財(cái)政依據(jù)一定比例共同承擔(dān)，采取發(fā)行國家和地方債券的形式籌措資金。對農(nóng)村污水處理設(shè)置專項(xiàng)基金以用于設(shè)施的建設(shè)及運(yùn)行，國家和各級地方政府可以出臺稅收、征地等一系列支持政策鼓勵企業(yè)和社會資金的投入。同時(shí)，加強(qiáng)資金的監(jiān)管，提高資金的使用率。嚴(yán)格按照國家有關(guān)財(cái)經(jīng)紀(jì)律，從項(xiàng)目資金的管理、使用、結(jié)算等環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督管理，保證資金運(yùn)行安全和使用效率。

5．健全法規(guī)，明確責(zé)任。通過法律法規(guī)的形式，明確各管理主體的強(qiáng)制性責(zé)任，才能確保農(nóng)村生活污水治理的長效運(yùn)行。如日本的《凈化槽法》規(guī)定了使用者的強(qiáng)制性責(zé)任，確保了凈化槽的維護(hù)、清理和定期檢查的實(shí)施。回顧當(dāng)前國內(nèi)生活污水治理中存在的諸多問題，立法的缺位是一個重要的原因。因此，提議交由全國人民代表大會修訂增加《中華人民共和國水污染防治法》中關(guān)于農(nóng)村生活污水防治的內(nèi)容，抓緊起草與農(nóng)村生活污水污染防治相關(guān)的法規(guī)、條例，各地區(qū)可以先行制定地方性農(nóng)村生活污水污染防治的法規(guī)、規(guī)章；根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃和《全國農(nóng)村環(huán)境污染防治規(guī)劃綱要》（2011—2020年）等，編制農(nóng)村分散型污水處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]