推進鹽城農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的若干問題研究

摘 要：近年來，鹽城市通過創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制、制定扶持政策、加強載體建設(shè)、構(gòu)建服務網(wǎng)絡(luò)、注重管理協(xié)調(diào)等措施，有力地推動了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，為全市高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展和農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營水平的提高發(fā)揮了積極的促進作用。但在實際運作過程中，也存在著諸如操作程序不規(guī)范、具體管理不到位、扶持政策不完善、角色定位不恰當、土地使用不合法、有實力的投資主體不夠多等不容忽視的問題。進一步推進鹽城農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)應堅持這樣一些基本原則：陽光操作，維護權(quán)益；積極穩(wěn)妥，合理引導；科學規(guī)劃，適度規(guī)模；規(guī)范管理，優(yōu)化服務；多管齊下，培育主體；形式多樣，鼓勵創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：鹽城市；農(nóng)村；土地流轉(zhuǎn)；規(guī)模經(jīng)營

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2012）10-0044-04

加快農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，推進農(nóng)村土地適度規(guī)模經(jīng)營，是新形勢下提高農(nóng)業(yè)集約化經(jīng)營水平和農(nóng)民組織化程度的必然趨勢，也是促進農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)、增加農(nóng)民收入、實現(xiàn)農(nóng)村全面小康的重要途徑，更是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式、落實科學發(fā)展觀、推動農(nóng)業(yè)科學發(fā)展的內(nèi)在要求。近年來，鹽城市圍繞“打造全省高效農(nóng)業(yè)第一市”的戰(zhàn)略目標，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進行了積極的探索和嘗試，取得了較好成效。但在實際運作過程中，也存在一些不容忽視的問題，必須采取切實措施加以解決。

一、鹽城市推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要經(jīng)驗

近年來，鹽城市推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的探索和嘗試取得了明顯成效，有力地推動了全市高效農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展，其主要做法和成功經(jīng)驗主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1.創(chuàng)新流轉(zhuǎn)機制

一是建立了土地“預流轉(zhuǎn)”制度。阜寧縣在全省率先建立了土地“預流轉(zhuǎn)”制度，大大加快了農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)。所謂土地“預流轉(zhuǎn)”，就是由村組與土地承包農(nóng)戶預先簽訂流轉(zhuǎn)意向協(xié)議，并向農(nóng)戶預付一定數(shù)額的訂金。在未正式流轉(zhuǎn)前，土地仍由原承包戶經(jīng)營，當有項目進入時再與農(nóng)戶簽訂正式流轉(zhuǎn)合同，流入方按合同每年向農(nóng)民支付租金，以此增加農(nóng)村土地儲備。這一做法，既尊重農(nóng)民意愿，又確保農(nóng)民在流轉(zhuǎn)中受益，極大地調(diào)動了農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的積極性。目前全市大部分縣（市、區(qū)）都建立了土地“預流轉(zhuǎn)”制度，全市儲備的預流轉(zhuǎn)土地超過20萬畝，為規(guī)模經(jīng)營項目的實施創(chuàng)造了良好條件。二是建立了土地股份合作社。東臺市五烈鎮(zhèn)仙湖土地股份合作聯(lián)社是鹽城市首家土地股份合作聯(lián)合社，由鄭介、三曹、西郊、樂意、大同等五個村土地股份合作社聯(lián)合組成，25天流轉(zhuǎn)土地2 000畝，保證了東臺現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園的順利實施。

2.制定扶持政策

目前，鹽城市每個縣（市、區(qū)）都制定了鼓勵農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的補助與獎勵政策，對土地流轉(zhuǎn)形成一定經(jīng)營規(guī)模的，分別對投資經(jīng)營者、流出土地農(nóng)戶和流轉(zhuǎn)組織者給予補貼和獎勵。亭湖區(qū)對經(jīng)營5座以上標準大棚的，就給予補助。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在縣（市、區(qū)）財政扶持的基礎(chǔ)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政也拿出資金給予土地流轉(zhuǎn)示范典型以適當補助。

3.加強載體建設(shè)

鹽城市把現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)和農(nóng)業(yè)投資項目作為加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要載體來建設(shè)，取得了明顯成效。一是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)帶動流轉(zhuǎn)。目前全市現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)已達168個，面積規(guī)模已達59萬畝，輻射帶動面積超過300萬畝，累計投資總額達15.52億元。坐落在鹽城市郊的鹽城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，有36家企業(yè)入園興業(yè)，總投資3億元，開發(fā)面積1萬畝，形成了高檔花卉、園林苗木、特色果蔬立體種養(yǎng)、生態(tài)觀光、優(yōu)質(zhì)稻米等六大功能區(qū)，實現(xiàn)銷售4.8億元，當?shù)剞r(nóng)民直接年收益近2 000萬元。二是農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)拉動流轉(zhuǎn)。目前，鹽城已在全市范圍內(nèi)規(guī)劃建設(shè)了13個縣級農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)，規(guī)劃面積5.32萬畝，已完成道路、電力、給排水等基礎(chǔ)設(shè)施投入2.2億元。同時，50個重點鎮(zhèn)也都在工業(yè)集中區(qū)中規(guī)劃設(shè)立了300畝以上的農(nóng)產(chǎn)品加工集中區(qū)。三是農(nóng)業(yè)投資項目推動流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)的目的是提高農(nóng)業(yè)的效益，增加農(nóng)民的收入，要達到這個目的，就必須把土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)投資項目結(jié)合起來。為此，鹽城市通過政策支持、配套服務和典型引路，鼓勵新型農(nóng)民合作組織、種養(yǎng)大戶尤其是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)前來投資。

4.構(gòu)建服務網(wǎng)絡(luò)

全市每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都建立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務中心，有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)還設(shè)立了有形市場。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立村級土地流轉(zhuǎn)服務站，明確信息聯(lián)絡(luò)員。服務中心主要開展土地流轉(zhuǎn)信息發(fā)布、項目推薦及引進和流轉(zhuǎn)雙方的中介協(xié)調(diào)等服務工作，引導農(nóng)民委托村組織或通過合同鑒證等方式流轉(zhuǎn)土地，促進土地向大戶（企業(yè)）集中，從而實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營。東臺市梁垛鎮(zhèn)在全市率先建成了高標準的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)有形市場，進一步提高了土地流轉(zhuǎn)的服務水平。

5.注重管理協(xié)調(diào)

一是完善基礎(chǔ)工作。市有關(guān)部門根據(jù)土地承包的法律法規(guī)和政策規(guī)定，研究制定了五條土地承包規(guī)范化管理的要求，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)遵照執(zhí)行，取得了良好的效果。二是強化糾紛調(diào)處。建立健全了市、縣、鄉(xiāng)、村四級農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解機制，專門制定了“關(guān)于妥善處理農(nóng)村土地承包糾紛的意見”，明確了各級調(diào)解機構(gòu)的責任和工作制度，把矛盾化解在基層。三是進行糾紛仲裁。通過現(xiàn)場觀摩、參與仲裁、研討交流等多種方式推動仲裁工作的深入開展，從而有效減少了信訪量?，F(xiàn)在，東臺、大豐、濱海、射陽已經(jīng)正常開庭仲裁，鹽都、阜寧也已籌備就緒。

二、鹽城市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的主要問題

從總體上看，鹽城市的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還是比較平穩(wěn)健康的，但在實際運作過程中也還存在一些不容忽視的問題：

1.土地流轉(zhuǎn)操作程序不規(guī)范

主要表現(xiàn)在：一是口頭流轉(zhuǎn)，隨意性大。雙方出于省事圖方便，通常采取“君子協(xié)議”的方式進行私下流轉(zhuǎn)，沒有簽訂正式的流轉(zhuǎn)合同來規(guī)范雙方的權(quán)利義務關(guān)系；二是流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，條款不完善。雙方即使簽訂了所謂的正式合同，其形式和內(nèi)容也都很隨意。概念不清，約定不明，一些內(nèi)容甚至違反法律和政策規(guī)定，致使矛盾不斷；三是大多數(shù)合同未經(jīng)專門機構(gòu)審查、鑒證、備案或公證機關(guān)公證。上述問題的存在，使得流轉(zhuǎn)雙方的利益難以得到有效保障，為以后產(chǎn)生流轉(zhuǎn)糾紛埋下隱患，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

2.土地承包經(jīng)營權(quán)證管理不到位

在1998年第二輪土地承包時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)村工作做得不夠細，承包經(jīng)營權(quán)證管理的后續(xù)工作沒有跟上，出現(xiàn)了很多矛盾。突出的表現(xiàn)是，以前一些農(nóng)戶轉(zhuǎn)非后，自愿放棄了土地承包經(jīng)營權(quán)，而當時村民小組由于疏忽并沒有收回他們的承包經(jīng)營權(quán)證?，F(xiàn)在他們出于種種考慮又要地耕種，可問題是他們放棄的土地已由村民小組重新發(fā)包給別人耕種了，而且還填發(fā)了承包經(jīng)營權(quán)證，這就導致了很多的糾紛，所以，到目前為止，還有部分土地承包經(jīng)營權(quán)證的發(fā)放沒有到位，這給土地流轉(zhuǎn)帶來了很大的困難和問題，而且解決的難度很大。

3.土地流轉(zhuǎn)過程中的鄉(xiāng)村組織角色定位不恰當

一些地方在搞農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整或發(fā)展規(guī)模高效農(nóng)業(yè)時，不顧客觀實際，不尊重農(nóng)民意愿，把政府引導變成行政干預，強制推行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，侵害了農(nóng)民的經(jīng)營自主權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)。一些鄉(xiāng)村組織在土地流轉(zhuǎn)中，不是充當組織協(xié)調(diào)者，而是直接充當土地流轉(zhuǎn)的主體，成為土地買賣的直接參與者。他們隨意變更甚至撤銷農(nóng)戶的承包合同，集中土地對外招商，強迫承包農(nóng)民集中流轉(zhuǎn)，形成事實上的土地兼并。有的把土地流轉(zhuǎn)作為增加鄉(xiāng)村收入的手段，或者作為突出地方政績的形象工程，損害農(nóng)民利益。一些地方過分熱衷于搞“反租倒包”，由于流轉(zhuǎn)的動機和做法各異，在操作中曲解甚至違背土地政策，如有的強行反租，有的租金補償過低，有的明著“反租”，暗著“倒包”，土地租金的收益分配缺乏透明度。

4.土地流轉(zhuǎn)后的使用不合法

隨著城市的擴張，城區(qū)土地與城郊農(nóng)村用地的界限在不斷變化，大量城市商業(yè)性用地也打著公益性的名義非法侵占農(nóng)用耕地，隨意轉(zhuǎn)變土地的性質(zhì)和用途，且給農(nóng)民的補償標準極低，土地交易的巨大收益落入他人之手。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方政府急于招商引資，不經(jīng)農(nóng)戶同意便與外來企業(yè)簽訂土地包租合同，并代企業(yè)先行墊付土地租金；有的企業(yè)成片租賃土地后，改變土地用途，把耕地用于非農(nóng)開發(fā)，擅自在耕地上建造永久性固定建筑物，有的甚至干脆租用耕地辦廠，破壞了耕地的固有屬性，即使土地能夠到期收回，農(nóng)民也難以再行耕種，已從根本上改變了土地的農(nóng)業(yè)用途。

5.鼓勵土地流轉(zhuǎn)的扶持政策不完善

雖然各級政府都出臺了對土地流轉(zhuǎn)的扶持政策，但是與一些兄弟市相比，扶持力度偏小。另外，扶持的門檻也比較高，不少地方規(guī)定只有流轉(zhuǎn)規(guī)模達到上百畝成片的，才能得到補助。而當?shù)剞r(nóng)民因經(jīng)營規(guī)模較小，無法得到補助，大量的財政扶持資金進入了外地客商的口袋，廣大農(nóng)民沒有真正從中受益，這在一定程度上抑制了當?shù)剞r(nóng)民發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營的主動性和積極性。

6.有實力的農(nóng)業(yè)投資主體不夠多

農(nóng)業(yè)投資的比較效益不高，存在自然和市場的雙重風險。所以，真正愿意并有較強實力參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的大企業(yè)，并不是很多。這就造成這樣一種狀況：許多農(nóng)民有土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實需求，卻由于缺乏有實力的農(nóng)業(yè)投資主體，難以真正實現(xiàn)有效流轉(zhuǎn)，甚至出現(xiàn)無償也流轉(zhuǎn)不出去的現(xiàn)象，導致拋荒和棄耕現(xiàn)象時有發(fā)生。

三、進一步推進鹽城農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的政策建議

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不僅關(guān)系到農(nóng)民的切身利益，而且對農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定都具有重要意義。它政策性強、涉及面廣，且矛盾糾紛多。因此，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)必須思想重視、堅持原則，積極引導、規(guī)范管理，扎實工作、穩(wěn)步推進。

1.陽光操作，維護權(quán)益

土地流轉(zhuǎn)是一項法律法規(guī)要求特別嚴格的工作，所有環(huán)節(jié)一定要依法辦事，陽光操作。要堅持公開、公正、公平原則，切實維護農(nóng)民的土地權(quán)益。黨的十七屆三中全會通過的《關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出：“賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。”土地承包關(guān)系“長久不變”，實際上已賦予農(nóng)民物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)。這種承包權(quán)是“準所有權(quán)”，應享有占有、使用、收益和處分四權(quán)統(tǒng)一的土地權(quán)利。任何組織和個人都無權(quán)隨意剝奪和侵害農(nóng)民的這種土地權(quán)益?！掇r(nóng)村土地承包法》第33條規(guī)定了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)應當遵循的五條原則，其中第一條就是“平等協(xié)商、自愿、有償，任何組織和個人不得強迫或阻礙承包方進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”。只有在充分尊重和維護農(nóng)民土地權(quán)益的前提下，通過必要的管理、服務和引導，讓農(nóng)民而不是鄉(xiāng)村組織或干部成為土地流轉(zhuǎn)的主體，才能有效建立起科學合理的土地流轉(zhuǎn)機制，從而逐步形成健康的農(nóng)地要素市場，提高土地資源的配置效率。對于農(nóng)村集地土地的征用，一定要充分考慮和維護農(nóng)民的切身利益。首先，要嚴格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，防止以“公益”之名隨意侵占農(nóng)民土地。其次，要改進征地程序，實施聽證制度，充分聽取村集體和村民意見。對非公益性的經(jīng)營性項目，在政府協(xié)調(diào)和規(guī)劃指導下，由村集體和村民與開發(fā)商直接談判，防止背著農(nóng)民的暗箱操作。最后，是完善征地補償機制，嚴格按照“同地同價”原則及時足額地給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補償，并切實解決好被征地農(nóng)民就業(yè)、住房和社會保障，使被征地農(nóng)民生活水平不下降、有提高，長遠生計有保障。

2.積極穩(wěn)妥，合理引導

推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)特別是以集中連片為目標的土地流轉(zhuǎn)，既要積極，更要穩(wěn)妥。土地特有的社會保障與就業(yè)功能，加之千百年來所形成的對土地的尊崇之情，使得農(nóng)民視土地為“命根子”，不肯輕易放棄。一些人對土地流轉(zhuǎn)特別是由鄉(xiāng)村組織規(guī)劃和組織的土地流轉(zhuǎn)存在種種疑慮、誤解甚至抵觸情緒是可以理解的，一定要做好耐心、細致的宣傳、引導工作。要使農(nóng)民充分認識到高效農(nóng)業(yè)、規(guī)模農(nóng)業(yè)的好處，要讓農(nóng)民主動參與農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃的制定和高效農(nóng)業(yè)項目的引進與開發(fā)，并讓農(nóng)民學會如何在土地流轉(zhuǎn)中維護自己的合法權(quán)益。推進集中連片的土地流轉(zhuǎn)切忌為了完成任務和顯示政績而一味貪多求快，甚至不顧農(nóng)民的意愿和實際情況而采用強制手段去刮風或搞突擊。如果我們在具體工作中，能夠?qū)r(nóng)民更多一份尊重、更多一些理解，對農(nóng)民的利益訴求考慮得更加周到、更加實際一些，宣傳、服務工作做得更加細致、更加扎實一些，那么許多困難和矛盾都可以迎刃而解。要創(chuàng)新激勵機制，通過獎補結(jié)合、政策優(yōu)惠等多種手段調(diào)動各方參與土地流轉(zhuǎn)的積極性。對向集中連片的規(guī)劃區(qū)內(nèi)流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶，在合理補償?shù)耐瑫r，給予不同形式和程度的獎勵。簽訂長期土地流轉(zhuǎn)合同的，要體現(xiàn)收益遞增規(guī)律，保證土地流轉(zhuǎn)收益隨土地效益的提高而同步遞增。鼓勵遷入城鎮(zhèn)并有固定住所和穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)戶自愿放棄承包地和宅基地，對自愿放棄者，給予相應的經(jīng)濟補償或采取其他獎勵措施。對集中連片規(guī)劃區(qū)內(nèi)少數(shù)不愿流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，要做好深入的細致的說服、引導工作，在不影響其承包權(quán)益的前提下，可通過土地置換、提高流轉(zhuǎn)金等手段協(xié)調(diào)處理。

3.科學規(guī)劃，適度規(guī)模

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是規(guī)模農(nóng)業(yè)、高效農(nóng)業(yè)、可持續(xù)農(nóng)業(yè)，因而也應該是規(guī)劃農(nóng)業(yè)。要結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整的要求，切實做好現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的布局規(guī)劃，科學編制土地利用詳規(guī)，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高節(jié)約、集約用地水平。布局規(guī)劃應以縣域為整體，各鎮(zhèn)村相對獨立，各具特色。規(guī)劃方案的形成要民主、公開、科學，為絕大多數(shù)老百姓認可和接受。規(guī)劃既要著眼當前，也要顧及長遠；既要保持大穩(wěn)定，也要允許小調(diào)整。要以招商引資為抓手，結(jié)合發(fā)展規(guī)劃，優(yōu)選和培植投資主體，促進農(nóng)村土地向農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、種養(yǎng)大戶和龍頭企業(yè)集中。按照“一鎮(zhèn)一特、一村一品”的要求，打造一批優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地，推進土地的適度規(guī)模經(jīng)營。土地經(jīng)營過于細碎、分散不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，但也并不是說土地經(jīng)營的規(guī)模越大越好，關(guān)鍵是要“適度”。何謂“適度”？主要取決于三個方面的尺度，即：技術(shù)上的尺度、生產(chǎn)方式上的尺度和社會經(jīng)濟關(guān)系承載能力的尺度，而這些尺度又要視具體情況而定，并沒有嚴格的標準。從根本上來講，就是要實現(xiàn)經(jīng)濟效益和社會效益的有機結(jié)合。有專家認為，一般家庭農(nóng)場以50畝左右為宜，股份合作可適當突破。只要具備條件，千畝甚至萬畝以上的農(nóng)業(yè)示范園區(qū)當然可以搞，但不可盲目追求，一味求大。更要防止拔苗助長，走過頭，搞不切實際的“形象工程”和“政績工程”。

4.規(guī)范管理，優(yōu)化服務

讓農(nóng)民成為土地流轉(zhuǎn)的主體，并不意味著政府和集體經(jīng)濟組織就可以無所作為。事實上，政府和集體經(jīng)濟組織嚴格規(guī)范的管理和優(yōu)質(zhì)高效的服務，對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的健康運行和穩(wěn)步推進至關(guān)重要。政府和集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村土地的管理者、各方利益的維護者和土地流轉(zhuǎn)的服務者，它們有責任、有義務監(jiān)督和調(diào)控農(nóng)村土地資源合理運用，維護國家、集體和農(nóng)戶利益不受損害，服務農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)。當前，應以實施流轉(zhuǎn)合同制和備案制為重點，建立健全規(guī)范管理的工作機制；以建立流轉(zhuǎn)服務組織和網(wǎng)絡(luò)為平臺，完善和加強信息提供、法律政策咨詢、流轉(zhuǎn)價格評估、合同簽訂指導、利益關(guān)系協(xié)調(diào)等服務；以依法建立糾紛仲裁體系和調(diào)處機制為依托，確保流轉(zhuǎn)糾紛及時化解。要對土地流轉(zhuǎn)實行扎口管理。凡進行土地流轉(zhuǎn)的，都必須進入土地流轉(zhuǎn)服務中心，簽訂制式流轉(zhuǎn)合同，明確土地流轉(zhuǎn)的形式、數(shù)量、年限、條件和雙方的權(quán)利、義務，使土地流出戶放心出讓，流入戶放手經(jīng)營。要合理評定土地等級、地價、地租，建立開放、競爭、公平、有序、規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)市場，使土地流轉(zhuǎn)雙方能夠清清楚楚算賬，明明白白交易。要嚴格依法監(jiān)管，堅決防止改變土地用途的“非農(nóng)化”、“非糧化”土地流轉(zhuǎn)，切實維護國家的糧食安全利益?？傊獙⒐芾砗头沼袡C結(jié)合在一起，通過嚴格規(guī)范的管理和周到高效的服務，促進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)健康運行。

5.多管齊下，培育主體

充滿活力的農(nóng)村市場主體是土地流轉(zhuǎn)得以順利進行的最重要因素，必須大力培育。一是要著力培育規(guī)模經(jīng)營大戶。以推進特色農(nóng)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)、設(shè)施農(nóng)業(yè)、鹽土農(nóng)業(yè)建設(shè)為契機，采取靈活多樣的流轉(zhuǎn)方式，引導農(nóng)民把土地向種田能手集中，逐步培養(yǎng)種養(yǎng)大戶，并在資金、技術(shù)、信息等方面給予必要的輔助指導，提高他們的生產(chǎn)經(jīng)營能力。二是要積極扶持農(nóng)村專業(yè)合作社和涉農(nóng)企業(yè)。按照“民辦、民管、民受益”的原則，鼓勵同業(yè)農(nóng)民組建專業(yè)合作社，探索“農(nóng)戶+合作社+龍頭企業(yè)”的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營模式。制定更加優(yōu)惠的政策，鼓勵和引導工商資本、民間資本、外商資本進入農(nóng)產(chǎn)品加工、流通業(yè)，發(fā)展壯大龍頭企業(yè)。同時，要積極提升政府工作效能，在宣傳、管理、服務等方面創(chuàng)新工作思路和工作方法，不斷提高農(nóng)民組織化程度，加快新農(nóng)村建設(shè)步伐。三是要大力加強對農(nóng)民的培訓和教育。通過多種途徑和方式，根據(jù)農(nóng)民所需，進行業(yè)務技能培訓和思想文化教育，切實提高他們的生產(chǎn)技能和綜合素質(zhì)，一方面，為土地的適度規(guī)模經(jīng)營提供人才支持；另一方面，幫助和促進農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，為土地的適度規(guī)模經(jīng)營提供更多的土地來源。

6.形式多樣，鼓勵創(chuàng)新

《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確指出：要按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。目前，比較普遍的承包土地流轉(zhuǎn)形式有代耕代種、出租、轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等。這些流轉(zhuǎn)形式，方法比較簡單，操作難度不大。但正是由于其簡單方便，因而口頭協(xié)議多，簽約率不高，容易產(chǎn)生糾紛矛盾。所以，要進一步加強規(guī)范、引導工作。此外，要因地制宜、因勢利導，積極鼓勵有關(guān)各方創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)方式，使需要流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)戶轉(zhuǎn)得出、收益高，使規(guī)模農(nóng)業(yè)和高效農(nóng)業(yè)的發(fā)展有條件、少障礙。近年來一些地方出現(xiàn)了諸如“大戶（企業(yè)）承包+反雇農(nóng)民”、“村統(tǒng)建統(tǒng)調(diào)，戶分包”、“土地托管”、“雙置換——以土地承包經(jīng)營權(quán)置換城鎮(zhèn)社會保障，以農(nóng)村宅基地使用權(quán)及其房屋產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)社區(qū)住房”以及“內(nèi)股外租+合作經(jīng)營”的股份合作制等多種土地流轉(zhuǎn)形式，這些新的流轉(zhuǎn)形式各具特色，富有創(chuàng)造性和生命力，政府應進一步加大組織，引導力度，使之健康有序發(fā)展。同時，要建立健全服務平臺，加強以土地流轉(zhuǎn)專業(yè)合作社為主導的流轉(zhuǎn)中介組織建設(shè)，積極鼓勵社會團體和社會能人開展土地流轉(zhuǎn)中介服務，打破區(qū)劃地域限制，發(fā)展多種形式的土地流轉(zhuǎn)中介和服務組織。要積極探索龍頭企業(yè)帶動型、主導產(chǎn)業(yè)帶動型、科研單位帶動型、合作組織帶動型、集體經(jīng)濟帶動型、種養(yǎng)大戶帶動型、流通市場帶動型等多種規(guī)模經(jīng)營形式，綜合運用各種土地流轉(zhuǎn)方式，推進農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，集約利用。

推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，對農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展具有重要意義。但要充分認識到它的復雜性、艱巨性和我們所處的特殊社會經(jīng)濟環(huán)境，切不可急于求成，盲目冒進。從深層次來看，農(nóng)村土地能不能加速流轉(zhuǎn)，在很大程度上是取決于農(nóng)村人口能不能加速向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并獲得穩(wěn)定的工作、住房和社會保障。如果農(nóng)民能有更好的就業(yè)機會、更高的收入、更可靠的保障，他們就會自愿離開土地，這是一個自然的過程。所以，從宏觀方面看，推進農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，還有賴于建立一個完善有力的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體系，從根本上解決農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的后顧之憂，從而弱化土地對農(nóng)民的就業(yè)與社會保障功能，使農(nóng)民戀土情結(jié)的臍帶逐步自行斷落。從現(xiàn)實情況看，這一過程的實現(xiàn)是漸進的、長期的。所以，當前推進土地流轉(zhuǎn)工作的重點和著力點，仍然是規(guī)范、引導，并切實維護好農(nóng)民的土地權(quán)益。

[責任編輯 陳麗敏]