淺析城鎮(zhèn)化過(guò)程中的農(nóng)地征收問(wèn)題

【摘 要】黨的十七屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》，賦予了農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，為進(jìn)一步完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度留下了更大的探索空間。本文通過(guò)探討在城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)地征收普遍存在的一些問(wèn)題；旨在找出一個(gè)穩(wěn)定的、合理的、可持續(xù)的解決途徑。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化;農(nóng)地流轉(zhuǎn);征收補(bǔ)償

土地制度是農(nóng)村的基礎(chǔ)制度。經(jīng)過(guò)30年的不斷探索，我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展已進(jìn)入依靠制度創(chuàng)新的新階段。把制度建設(shè)作為推進(jìn)新一輪農(nóng)村改革發(fā)展的重要抓手并作出全面安排，必將從根本上優(yōu)化我國(guó)農(nóng)村改革發(fā)展的制度環(huán)境，為當(dāng)前和今后一段時(shí)期推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)，土地的征收問(wèn)題已經(jīng)基本解決。不管是商業(yè)開(kāi)發(fā)，還是棚戶(hù)區(qū)改造，在征收時(shí)只涉及征收范圍內(nèi)的地上物的補(bǔ)償及人的安置問(wèn)題。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，難免涉及農(nóng)村集體土地的征收，其工作難度、涉及到的方方面面的問(wèn)題就不像國(guó)有土地征收那么簡(jiǎn)單。

1、集體土地征收和補(bǔ)償中存在的問(wèn)題

1.1溫家寶總理在達(dá)沃斯夏季論壇回答城鎮(zhèn)化問(wèn)題時(shí)直言，土地問(wèn)題根本上與制度有關(guān)，農(nóng)民合法的土地得不到應(yīng)有的保障，現(xiàn)有的財(cái)稅制度在相當(dāng)程度上還存在著“土地財(cái)政”的現(xiàn)象。這造成一手從農(nóng)民那里廉價(jià)得到土地，另一手又高價(jià)賣(mài)給開(kāi)發(fā)商。他明確表示，必須從制度上解決這些問(wèn)題。

當(dāng)前土地征收過(guò)程中的確存在問(wèn)題，如補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、補(bǔ)償水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場(chǎng)價(jià)格、補(bǔ)償款分配不公、失地農(nóng)民生活、生產(chǎn)和社會(huì)問(wèn)題無(wú)法保障、個(gè)別地區(qū)還存在暴力強(qiáng)拆等。這些問(wèn)題如果得不到很好地解決，勢(shì)必影響社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展。透過(guò)這些問(wèn)題，折射出我國(guó)土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對(duì)土地管理的缺位，以及土地征收權(quán)被濫用。

1.2《中華人民共和國(guó)憲法》第10條第3款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！薄吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第2條第4款規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！笔堋巴恋刎?cái)政”的利益驅(qū)動(dòng)，“公共利益”被當(dāng)做一面大旗，征收農(nóng)民土地時(shí)拉大旗當(dāng)虎皮，低價(jià)征收，高價(jià)“招拍掛”，政府在這中間充當(dāng)一個(gè)“倒?fàn)敗钡慕巧?/p>

實(shí)際上，這幾年“公共利益”的概念已被擴(kuò)大到經(jīng)濟(jì)建設(shè)領(lǐng)域。政府以“招商引資”的名義，企業(yè)打著“公共利益”的招牌來(lái)申請(qǐng)用地。于是，各種名義的開(kāi)發(fā)區(qū)便應(yīng)運(yùn)而生，真實(shí)目的都是打著“公共利益”的招牌，行欺上（國(guó)務(wù)院）瞞下（農(nóng)民）之實(shí)。許多有實(shí)力的企業(yè)，不管有沒(méi)有開(kāi)發(fā)資質(zhì)，先到開(kāi)發(fā)區(qū)買(mǎi)一大片土地新建廠(chǎng)區(qū)，享受政府財(cái)政稅收補(bǔ)貼。舊廠(chǎng)區(qū)則自己拿來(lái)搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，掙了個(gè)盆滿(mǎn)缽滿(mǎn)。在這一過(guò)程中，政府得到雙份的土地出讓金、雙份的稅收，企業(yè)則肥的流油?？芍^“雙贏(yíng)”！那么農(nóng)民呢？永久地失去了賴(lài)以生存的土地，得不到應(yīng)該得到的補(bǔ)償，他們的利益誰(shuí)來(lái)保護(hù)呢？

2、土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍不合理

2.1補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實(shí)際上是土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有。既然是兩種所有制的轉(zhuǎn)移，那么在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下土地的價(jià)格就應(yīng)該由市場(chǎng)來(lái)決定，就應(yīng)該由法定的土地價(jià)格評(píng)估機(jī)構(gòu)來(lái)評(píng)估。而現(xiàn)行法律規(guī)定是按照被征用土地前3年的平均產(chǎn)值的6—10倍來(lái)計(jì)算的，一方面這種制度受多種因素的影響如市場(chǎng)、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強(qiáng)制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對(duì)土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有異議的，才有權(quán)要求批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決。這樣的規(guī)定違背了民法規(guī)定的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的基本權(quán)能，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權(quán)人的法律地位。

2.2征地補(bǔ)償范圍小、標(biāo)準(zhǔn)低。

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來(lái)看，土地征收的補(bǔ)償范圍一般限于土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)、新菜地開(kāi)發(fā)建設(shè)基金、土地復(fù)墾費(fèi)或耕地開(kāi)墾費(fèi)等。這樣的補(bǔ)償范圍在土地市場(chǎng)發(fā)展的今天遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了農(nóng)民失去土地的損失。按照法律規(guī)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)算下來(lái)，每畝地補(bǔ)償范圍平均在20000元左右，這樣的價(jià)格不要說(shuō)彌補(bǔ)損失了，甚至連原來(lái)的生活水平都難以維持。

2.3安置補(bǔ)助費(fèi)過(guò)低，解決不了勞動(dòng)力安置問(wèn)題。我國(guó)《土地管理法》雖然作了多次修改，但仍未脫離計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影子，主要表現(xiàn)在與我國(guó)現(xiàn)行勞動(dòng)立法不協(xié)調(diào)，如企業(yè)現(xiàn)在都是自負(fù)盈虧的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，企業(yè)有自主與勞動(dòng)者簽訂勞動(dòng)合同的自由，強(qiáng)行向企業(yè)安排勞動(dòng)力顯然干了企業(yè)的用工自主權(quán)。另一方面企業(yè)實(shí)行的是全員勞動(dòng)合同制，當(dāng)勞動(dòng)者違反勞動(dòng)合同或勞動(dòng)法規(guī)時(shí)企業(yè)有權(quán)單方解除勞動(dòng)合同，這樣的結(jié)果是被安置農(nóng)民的就業(yè)權(quán)利根本無(wú)法得到保障。

3、解決農(nóng)地征收問(wèn)題，應(yīng)全面解決農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。

3.1解決好農(nóng)民的后顧之憂(yōu)。不僅關(guān)系到解決“三農(nóng)”問(wèn)題，而且關(guān)系到城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展，關(guān)系到社會(huì)公正與和諧，關(guān)系到全面建設(shè)小康社會(huì)的全局。

3.2加強(qiáng)農(nóng)民勞動(dòng)權(quán)益保護(hù)，逐步實(shí)行城鄉(xiāng)勞動(dòng)者同工同酬。合理提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行同工同酬。健全勞資糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)和促進(jìn)形成穩(wěn)定和諧的勞資關(guān)系。改善農(nóng)民勞動(dòng)條件，保障生產(chǎn)安全。

3.3讓農(nóng)民真正成為城市居民。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行的是城鄉(xiāng)分治的戶(hù)籍管理制，農(nóng)民雖已進(jìn)城，但沒(méi)能同時(shí)獲得合法的市民資格、平等的待遇和實(shí)現(xiàn)安居樂(lè)業(yè)。一些名義上取消了二元制戶(hù)籍的地方，并沒(méi)有在福利制度上發(fā)生實(shí)質(zhì)性改變。這種狀況使城鎮(zhèn)化處于一種僵持狀態(tài)，帶來(lái)了很大的社會(huì)成本。促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，必須加大戶(hù)籍制度的改革力度，在加速工業(yè)化的同時(shí)，使更多的農(nóng)民工真正變?yōu)槌鞘芯用瘛?/p>

3.4逐步穩(wěn)妥地?cái)U(kuò)大農(nóng)民社會(huì)保障的覆蓋面。落實(shí)農(nóng)民的社會(huì)保障制度，盡快實(shí)現(xiàn)社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)農(nóng)民的全覆蓋。要健全農(nóng)民醫(yī)療保障制度，解決好農(nóng)民看病難、看病貴問(wèn)題。盡快制定和實(shí)施農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，確保農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利。作者簡(jiǎn)介

許金蓮1977年——，吉林省遼源市人，大學(xué)本科學(xué)歷，工程師，研究方向土地管理。