預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范

一、緒論

預(yù)算執(zhí)行審計(jì)是國家審計(jì)的永恒主題，是審計(jì)機(jī)關(guān)法定的首要職責(zé)和統(tǒng)攬全局的重要工作。自1995 年貫徹實(shí)施《審計(jì)法》以來，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)陸續(xù)開展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)，取得了顯著成績。特別是1998年審計(jì)署李金華審計(jì)長在全國人大常委會(huì)上所做的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)工作報(bào)告公開披露以后，擴(kuò)大了審計(jì)的影響，樹立了審計(jì)的權(quán)威。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)結(jié)果也在以后的幾年中逐漸成為各級(jí)政府管理財(cái)政資金往來的重要參考依據(jù)。因此，加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和政府財(cái)政管理，建立為國家財(cái)政宏觀調(diào)控和微觀管理提供監(jiān)督服務(wù)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)控制體系，并控制預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)仍是審計(jì)工作中的一項(xiàng)重要內(nèi)容。

二、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的定義和特征

1.審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的定義。

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支存在重大錯(cuò)弊而審計(jì)人員沒有發(fā)現(xiàn)，做出不恰當(dāng)審計(jì)結(jié)論的可能性。它包括未能察覺出重大錯(cuò)誤的風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)職業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。作為與審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)有從屬關(guān)系的地方財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指審計(jì)人員在執(zhí)行財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)時(shí)，被審計(jì)單位的財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支存在重大錯(cuò)弊而審計(jì)人員沒有發(fā)現(xiàn)，做出不恰當(dāng)審計(jì)結(jié)論的可能性。

2.預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的特性和危害。

審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)具有五大特性：客觀存在性、潛在性、可控性、長久性和復(fù)雜性。國家審計(jì)一旦出現(xiàn)問題，就會(huì)產(chǎn)生以下三個(gè)方面的危害：一是對(duì)國家和社會(huì)造成損害。一些重大違法違規(guī)問題，如擠占挪用財(cái)政資金、侵吞私分國有資產(chǎn)、偷漏稅費(fèi)以及嚴(yán)重?fù)p失浪費(fèi)等問題未得到揭露和制止，不法分子未受到應(yīng)有的處理處罰，給國家和社會(huì)造成損害。二是對(duì)被審計(jì)單位的危害。審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)事項(xiàng)錯(cuò)誤的評(píng)價(jià)和處理處罰可能導(dǎo)致被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)損失，或影響其正常的經(jīng)營活動(dòng)。三是對(duì)審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員造成不良影響。審計(jì)工作一旦出現(xiàn)錯(cuò)誤，就可能引起行政復(fù)議或行政訴訟，同時(shí)也破壞了審計(jì)信譽(yù)，影響審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威和形象。審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)廣泛存在危害很大，因此，我們必須通過認(rèn)真分析和研究審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，進(jìn)而找到防范和控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的措施。

三、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因

筆者認(rèn)為，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)受主客觀兩個(gè)方面因素的影響：

1.主觀原因

（1）審計(jì)方法自身缺陷。為了提高效率，現(xiàn)代審計(jì)一般采取抽樣審計(jì)，其結(jié)果具有必然性的誤差，并受到審計(jì)客體內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的影響而客觀存在。

（2）審計(jì)人員能力素質(zhì)參差不齊，審計(jì)人員專業(yè)勝任能力、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、職業(yè)關(guān)注意識(shí)和職業(yè)道德素質(zhì)對(duì)審計(jì)結(jié)論也有重要影響。

2.客觀原因。

（1）審計(jì)客體受到利益驅(qū)使，容易對(duì)審計(jì)行為產(chǎn)生抵觸，甚至營私舞弊，破壞審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性。

（2）政府預(yù)算涉及到的方方面面越來越多，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的對(duì)象也隨之趨于復(fù)雜，要對(duì)日益增加的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)現(xiàn)監(jiān)督，增加了審計(jì)人員的工作難度。

（3）存在期望差距，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告公開化后，期望差距的存在和審計(jì)責(zé)任的擴(kuò)大，社會(huì)公眾對(duì)審計(jì)的要求較高。

（4）法律環(huán)境不健全。面對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，法制武器必然存在管理漏洞，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行審計(jì)操作過程中出現(xiàn)高風(fēng)險(xiǎn)的死角和盲區(qū)。

（5）財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的獨(dú)立性得不到保證，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)機(jī)關(guān)權(quán)力有限，同級(jí)審計(jì)和跨區(qū)審計(jì)等在職能和組織上受到掣肘。

四、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的防范

加強(qiáng)“人、法、技”建設(shè)，提高審計(jì)執(zhí)法水平。“人、法、技”建設(shè)是審計(jì)事業(yè)生存、發(fā)展的決定性因素，是審計(jì)機(jī)關(guān)不斷開拓創(chuàng)新的引擎，是不斷提高審計(jì)質(zhì)量，防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的根本保障。針對(duì)上文分析的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因，審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)防范策略主要有如下六個(gè)方面。

1.加強(qiáng)審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)，提高從業(yè)人員素質(zhì)。

在新的經(jīng)濟(jì)形勢下，審計(jì)人員面對(duì)更多的挑戰(zhàn)，要及時(shí)更新專業(yè)技能，加強(qiáng)理論培訓(xùn)，提高自身業(yè)務(wù)能力。因此，審計(jì)部門要建立高素質(zhì)的人力資源隊(duì)伍，確保審計(jì)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和誠信水平。主要從以下四方面著手：

（1）建立職業(yè)準(zhǔn)入制度，對(duì)上崗人員進(jìn)行入職考核和培訓(xùn)，結(jié)合競爭上崗、培訓(xùn)灌輸、考核淘汰等環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把關(guān)，建立完善的績效考核機(jī)制，促進(jìn)審計(jì)人員專業(yè)素質(zhì)的提高。

（2）注重提高審計(jì)人員的素質(zhì)，對(duì)現(xiàn)有審計(jì)人力資源大力進(jìn)行整合，系統(tǒng)地組織其參加高層次業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過實(shí)踐的磨練培養(yǎng)一批審計(jì)業(yè)務(wù)和計(jì)算機(jī)專業(yè)嫻熟的復(fù)合型人才，適應(yīng)現(xiàn)代化財(cái)政預(yù)算審計(jì)工作要求。

（3）強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，建立審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任追究制度。一是明確審計(jì)小組、審計(jì)組長和審計(jì)人員各自的權(quán)力和責(zé)任，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，促進(jìn)審計(jì)人員嚴(yán)格執(zhí)行審計(jì)準(zhǔn)則，降低審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)；二是審計(jì)職業(yè)特性要求審計(jì)人員運(yùn)用一定的職業(yè)判斷，要求審計(jì)人員應(yīng)具備較高的道德素質(zhì)水平。法律法規(guī)的滯后性和不完全性使得道德補(bǔ)充十分必要。

（4）做好資源優(yōu)化配置，自覺地建立和完善統(tǒng)籌配置人力資源的良性機(jī)制。審計(jì)人員的分工必須堅(jiān)持知識(shí)結(jié)構(gòu)合理、審計(jì)經(jīng)驗(yàn)豐富的審計(jì)人員為主和助理審計(jì)人員為輔的兩人以上的審計(jì)小組分工模式，以利于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和審計(jì)人員的培養(yǎng)。在某些專業(yè)的領(lǐng)域，如工程概預(yù)算、造價(jià)審計(jì)等，為彌補(bǔ)審計(jì)力量的不足，還可采用聘請專家或社會(huì)審計(jì)力量的方式。

2.實(shí)行審計(jì)全過程控制，謹(jǐn)慎做好審計(jì)結(jié)論。

加強(qiáng)審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制的中心環(huán)節(jié)是建立和實(shí)施科學(xué)的審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)全過程控制，要做好以下幾點(diǎn)工作：（1）審前調(diào)查工作。審前調(diào)查是了解被審計(jì)單位基本情況、財(cái)政財(cái)務(wù)管理制度控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的第一步；（2）編制審計(jì)方案。審計(jì)方案對(duì)審計(jì)工作起著總體規(guī)劃和指導(dǎo)作用，能避免審計(jì)實(shí)施中的隨意性，合理安排時(shí)間，收集充分、必要的審計(jì)證據(jù)，使審計(jì)報(bào)告的基礎(chǔ)堅(jiān)實(shí)可靠；（3）收集審計(jì)證據(jù)。審計(jì)證據(jù)的主要載體是審計(jì)工作底稿，編制審計(jì)工作底稿時(shí)必須做到定性準(zhǔn)確、取證完整；（4）嚴(yán)格執(zhí)行三級(jí)復(fù)核制度。必須建立健全三級(jí)復(fù)核制度，嚴(yán)格對(duì)審計(jì)的全過程復(fù)核，包括審計(jì)方案的制定、審計(jì)證據(jù)的收集、審計(jì)評(píng)價(jià)以及最終的審計(jì)報(bào)告和審計(jì)處罰決定；（5）審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定的編寫。審計(jì)報(bào)告和審計(jì)決定是審計(jì)的最終結(jié)果，是控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，要求對(duì)問題的定性、定量準(zhǔn)確、文字表達(dá)清楚以及符合規(guī)定的形式、結(jié)構(gòu)。

3.創(chuàng)新審計(jì)技術(shù)方法，提高審計(jì)技術(shù)手段。

審計(jì)人員對(duì)具體審計(jì)項(xiàng)目選擇的審計(jì)方法、執(zhí)行的審計(jì)程序正確與否，直接關(guān)系到審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和審計(jì)質(zhì)量。因此，要根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目涉及的單位多、范圍廣的特點(diǎn)，按照不同情況，靈活采取多種審計(jì)方式，不宜局限于某一種模式，尤其新形勢下財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)對(duì)象的電子化、網(wǎng)絡(luò)化程度大幅提高，傳統(tǒng)的審計(jì)技術(shù)和手段已顯得無法適應(yīng)，應(yīng)充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，如計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)、在線聯(lián)網(wǎng)審計(jì)，防范與降低財(cái)政預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的目的。

4.健全法規(guī)環(huán)境，嚴(yán)格依法審計(jì)。

在當(dāng)前以《審計(jì)法》、《預(yù)算法》、《國家金庫條例》、《國務(wù)院關(guān)于違反財(cái)政法規(guī)處罰的暫行規(guī)定》等與預(yù)算執(zhí)行審計(jì)相關(guān)的配套法律體系的基礎(chǔ)上，依據(jù)財(cái)政體制改革的最新需求和指標(biāo)，對(duì)現(xiàn)有條款加以整合，對(duì)法律盲區(qū)加以補(bǔ)充，明確法律規(guī)范對(duì)審計(jì)流程的一一對(duì)應(yīng)，并繼續(xù)完善風(fēng)險(xiǎn)控制相關(guān)規(guī)定，盡快形成整套的國家審計(jì)實(shí)施準(zhǔn)則和風(fēng)險(xiǎn)控制法律體系，為審計(jì)工作和風(fēng)險(xiǎn)控制工作提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)和基礎(chǔ)。同時(shí)，應(yīng)結(jié)合本地實(shí)情，制定符合本地區(qū)實(shí)際、操作性較強(qiáng)的預(yù)算執(zhí)行審計(jì)發(fā)展規(guī)劃和操作指南。用審計(jì)操作指南來引導(dǎo)和規(guī)范預(yù)算執(zhí)行審計(jì)行為，可以減少隨意性和憑經(jīng)驗(yàn)辦事的情況，從根本上防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，在制度上為提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的質(zhì)量和水平提供保障。

5.改革現(xiàn)行審計(jì)體制，擴(kuò)大基層審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)范圍。

為確保審計(jì)執(zhí)法的獨(dú)立性，必須研究改革現(xiàn)行審計(jì)體制。建議審計(jì)署將基層國家稅務(wù)局的審計(jì)權(quán)限授權(quán)或下放給基層審計(jì)機(jī)關(guān)審計(jì)。與此同時(shí)，基層審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)將預(yù)算執(zhí)行審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、績效審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)等相結(jié)合，全力拓展預(yù)算執(zhí)行審計(jì)向廣度和深度發(fā)展。為進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行審計(jì)的控制力和執(zhí)行力，建議修改和完善有關(guān)預(yù)算管理的法律、法規(guī)，推進(jìn)審計(jì)公告，并將審計(jì)切入點(diǎn)前移，對(duì)預(yù)算編制、部門決算實(shí)行審計(jì)審簽制度。

6.完善審計(jì)體系，強(qiáng)化審計(jì)獨(dú)立性。

獨(dú)立性是審計(jì)最根本的特征之一，是審計(jì)的生命線。但由于受現(xiàn)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制審計(jì)模式的限制，預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)控制的方法和解決問題的手段都在根本上存在著弊端，審計(jì)的獨(dú)立性在很大程度上沒有得到充分的保證。在預(yù)算管理體制逐步強(qiáng)化的現(xiàn)階段，努力提高審計(jì)的獨(dú)立性才能從根本上降低預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，促使預(yù)算管理制度健康地運(yùn)行下去。只有適當(dāng)?shù)卦趯徲?jì)機(jī)構(gòu)中增加垂直管理機(jī)構(gòu)，擴(kuò)大“上審下”的審計(jì)面，并且解決好機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、人員獨(dú)立性和經(jīng)費(fèi)獨(dú)立性三個(gè)方面的問題，才能更好地防范審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

五、結(jié)論

針對(duì)預(yù)算執(zhí)行審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)當(dāng)從多個(gè)角度深入剖析其成因和要素，以便對(duì)癥下藥。大力整合審計(jì)人力資源，提高審計(jì)工作層次水平，加強(qiáng)對(duì)審計(jì)流程的再監(jiān)督，健全法制環(huán)境等，利用完備的風(fēng)險(xiǎn)控制體系來全方位抑制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。這樣，才能更好地發(fā)揮審計(jì)機(jī)關(guān)為人大預(yù)算監(jiān)督的服務(wù)作用，并不斷提升審計(jì)機(jī)關(guān)的層次和審計(jì)監(jiān)督水平。

（作者單位：修水縣審計(jì)局）