創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計制度建設(shè) 用好審計成果 充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”作用

創(chuàng)新制度建設(shè)，監(jiān)督和制約權(quán)力的運行，是審計機關(guān)踐行科學發(fā)展觀，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用的有力保障。近幾年來，我市的經(jīng)濟責任審計工作在創(chuàng)新制度建設(shè)，充分利用審計結(jié)果方面進行了有益的探索，出臺了《萍鄉(xiāng)市政府系統(tǒng)主要負責人任中經(jīng)濟責任審計實施辦法》（以下簡稱《任中審計實施辦法》）、《萍鄉(xiāng)市黨政領(lǐng)導干部任期經(jīng)濟責任審計實施辦法（試行）》（以下簡稱《經(jīng)責審計實施辦法》）、《關(guān)于在干部選拔和監(jiān)督管理工作中充分運用經(jīng)濟責任審計結(jié)果的意見》（以下簡稱《經(jīng)責審計結(jié)果利用》）3個規(guī)范審計行為，加大審計結(jié)果利用力度的文件，在全省首推“凡動必審、考審同步、市縣聯(lián)審、先審后提”的做法，不僅開創(chuàng)了我市經(jīng)濟責任審計工作的先河，而且注重經(jīng)濟責任審計結(jié)果在干部選拔任用和監(jiān)督管理中的運用，從宏觀層面、制度層面提出對策和建議，從而更好地發(fā)揮了審計在社會經(jīng)濟運行中“免疫系統(tǒng)”作用。下面淺談我市創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計制度建設(shè)，規(guī)范經(jīng)濟責任審計行為的主要做法及取得的成效。

一、創(chuàng)新制度建設(shè)的主要做法

1.加強組織領(lǐng)導，健全經(jīng)濟責任審計領(lǐng)導機制和工作機制。

健全領(lǐng)導機制，是完善經(jīng)濟責任制度，夯實經(jīng)濟責任審計工作基礎(chǔ)的首要環(huán)節(jié)，按照中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)的相關(guān)規(guī)定，我市及時成立了由市政府、市紀委、市委組織部、市監(jiān)察局、市人力資源社會保障局、市國資委、市審計局組成的經(jīng)濟責任審計工作領(lǐng)導小組，并確定了實行定期聯(lián)席會議制度，以加強各相關(guān)部門的溝通和配合，交流通報經(jīng)濟責任審計情況，研究、解決經(jīng)濟責任審計中出現(xiàn)的問題。并對難以進行評價的審計事項進行責任認定。市審計局根據(jù)中央、省、市有關(guān)文件精神，制定了《萍鄉(xiāng)市審計局經(jīng)濟責任審計項目管理辦法》，該辦法從經(jīng)濟責任審計項目的確定、安排、實施、工作質(zhì)量管理等方面作了詳細而具體的規(guī)定，為做好經(jīng)濟責任審計工作奠定了堅實的基礎(chǔ)。

2.規(guī)范審計行為，推進經(jīng)濟責任審計的健康實施。

審計是一種執(zhí)法行為，必須遵循嚴格的法定程序和操作規(guī)范，才能保證審計工作的健康實施。而經(jīng)濟責任審計工作相比其他專業(yè)審計起步較晚，制度和操作規(guī)范不夠健全，為此，根據(jù)《中華人民共和國審計法》和其他有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我市工作實際，2008年相繼出臺了《任中審計實施辦法》、《經(jīng)責審計實施辦法》，這兩個實施辦法，主要突出了以下幾個重點環(huán)節(jié)。

一是通過制定辦法，建立上報和審批制度，完善計劃管理，科學組織運作等有效措施，使經(jīng)濟責任審計項目計劃工作逐漸步入規(guī)范化、制度化、科學化軌道。審計項目的確定是搞好經(jīng)濟責任審計的第一個關(guān)口，針對過去委托程序和委托形式不規(guī)范等問題，出臺的《任中審計實施辦法》規(guī)定，縣（區(qū)）人民政府主要負責人，市政府組成部門主要負責人（含市政府任命的其他需要審計的事業(yè)單位法定代表人）原則上任期內(nèi)必審一次?！督?jīng)責審計實施辦法》規(guī)定，按照干部管理權(quán)限，市、縣（區(qū)）組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)根據(jù)干部監(jiān)督管理工作的需要，每年年底前提出下一年度任中經(jīng)濟責任審計項目的初步打算，由市紀委、組織、監(jiān)察、人事、審計5部門聯(lián)席會共同研究商討確定，再由同級審計機關(guān)將其納入年度審計計劃，上報政府主要領(lǐng)導批準后組織實施。領(lǐng)導干部離任審計、擬提拔領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計以及其他臨時提請的經(jīng)濟責任審計，由組織人事部門或紀檢監(jiān)察機關(guān)出具委托書，由審計機關(guān)依法組織實施。這樣有效地克服了審計立項的隨意性，嚴肅了委托程序，有利于審計部門準確把握審計方向和工作目標，更好地解決審計任務(wù)重而審計資源有限的問題。

二是審前準備階段注重審計調(diào)查。由于經(jīng)濟責任審計具有時間緊、任務(wù)重、要求高、風險大的特點，搞好審前調(diào)查極其關(guān)鍵。因此，在制度設(shè)定上注重要求審計人員把握好三點：首先了解、熟悉與審計事項有關(guān)的法律、法規(guī)和政策，把握好政策界線；其次被審計對象及所在單位的基本情況進行調(diào)查了解，做到心中有數(shù)；再次在實施審計之前，聽取組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)等有關(guān)部門的意見及建議，以確定審計重點。

三是審計實施階段找準審計重點和切入點。經(jīng)濟責任審計涉及的審計內(nèi)容極其廣泛，既涉及財政財務(wù)收支審計，又涉及財經(jīng)法紀審計、管理效益審計等多方面，是一項綜合性的審計項目。單純的財政財務(wù)收支審計，不能實現(xiàn)人格化的深化，或者單純對人的財經(jīng)法紀審計，脫離財政財務(wù)收支審計的基礎(chǔ)，都不夠全面，也算不上經(jīng)濟責任審計。經(jīng)濟責任審計必須體現(xiàn)對“事”和對“人”兩方面審計的結(jié)合，即審事開始，評人為終，也就是從財政財務(wù)收支審計入手，最終將審計結(jié)果落實到對人的評價上。這樣就需要以財政財務(wù)收支審計為基礎(chǔ)，突出對人的審計評價這一主線，并把這一主線貫穿整個審計的全過程。按照這一審計思路，我們在出臺文件操作規(guī)程設(shè)計上注重抓了以下審計重點：（1）落實科學發(fā)展觀，貫徹執(zhí)行國家經(jīng)濟政策情況及地方經(jīng)濟發(fā)展情況；（2）財政財務(wù)收支情況；（3）有關(guān)部門的管理情況；（4）遵紀守法和廉潔自律情況；（5）組織人事部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)委托的其他需要審計的事項。根據(jù)審計重點這一主線，我們摸索了幾個審計切入點：第一，從測試被審計單位內(nèi)部控制制度入手，通過對被審計單位內(nèi)部控制制度進行綜合性測試，找出薄弱環(huán)節(jié)，從而確定審計工作重點和工作目標；第二，從有關(guān)重大經(jīng)濟決策的會議記錄及會議紀要入手，篩選出被審計領(lǐng)導干部任期內(nèi)親自決策的重大經(jīng)濟事項作為審計重點；第三，從被審計單位干部任期內(nèi)制定下發(fā)的重大經(jīng)濟政策性文件入手，作為檢查執(zhí)行和貫徹國家經(jīng)濟政策情況的切入點；第四，從集體和個別座談了解入手，選擇群眾關(guān)注度高的重大經(jīng)濟活動作為審計工件的切入點；第五，從紀檢監(jiān)察部門、組織部門提供的信訪材料及群眾舉報線索入手，確定領(lǐng)導干部個人違反財經(jīng)紀律及廉政規(guī)定的切入點。

四是審計終結(jié)階段注重搞好審計結(jié)果報告。審計結(jié)果報告是實施經(jīng)濟責任審計的最終成果體現(xiàn)，因此寫好審計報告是經(jīng)濟責任審計項目能否達到預(yù)期目的的關(guān)鍵。通過幾年的實際探索，我們逐步取得以下共識：（1）報告的文字必須精煉、準確、通俗易懂；（2）報告的數(shù)據(jù)運用要實事求是和把握重點；（3）審計提出的問題必須事實清楚、證據(jù)充分、審計處理處罰要適當、運用法律法規(guī)要準確。據(jù)此在出臺的實施辦法中對審計結(jié)果報告內(nèi)容作了具體規(guī)定：審計結(jié)果報告的主要內(nèi)容為：（1）審計的依據(jù)、范圍、內(nèi)容、方式和時間；（2）被審計者及審計地區(qū)、部門、單位基本情況；（3）審計實施的基本情況；（4）審計中發(fā)現(xiàn)的主要問題和責任界定；（5）審計總體評價和有關(guān)對策和建議；（6）需要說明的其他事項。并確定對于難以進行評價和責任認定的審計結(jié)果應(yīng)提交經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議討論后再作決定。

3.注重成果利用，充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計的監(jiān)督作用。

經(jīng)濟責任審計成果能不能得到充分運用，不僅是簡單的某個經(jīng)濟責任審計項目是否取得預(yù)期成效的問題，而是涉及經(jīng)濟責任審計工作能否保持長久生命力和審計機關(guān)能否發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能的大問題。近幾年來，我們與組織部門、紀檢監(jiān)察部門一直在審計成果利用上反復討論研究，不斷探索創(chuàng)新方法和經(jīng)驗，在《經(jīng)責審計實施辦法》中對審計結(jié)果的利用作了原則性的規(guī)定，并同步出臺了《經(jīng)責審計結(jié)果利用》文件。該意見中明確規(guī)定：按照“凡動必審、考審同步、市縣聯(lián)審、先審后提”的原則，把經(jīng)濟責任審計工作與干部選拔任用工作緊密結(jié)合起來，加強對經(jīng)濟責任審計結(jié)果的利用，把經(jīng)濟責任審計結(jié)果作為干部選拔任用、監(jiān)督管理的重要依據(jù)。

該文件在推行“凡動必審、考審同步、市縣聯(lián)審、先審后提”的基礎(chǔ)上，對運用審計結(jié)果又作了進一步具體規(guī)定。

審計部門應(yīng)及時向組織部門提交審計結(jié)果報告，對領(lǐng)導干部履行經(jīng)濟責任情況作出審計評價。審計評價應(yīng)當肯定領(lǐng)導干部在經(jīng)濟管理和財務(wù)管理工作方面取得的成績，并指出被審計單位和領(lǐng)導干部存在的主要違法違規(guī)問題，準確界定領(lǐng)導干部應(yīng)當負有的責任。審計部門對審計中發(fā)現(xiàn)違反國家財經(jīng)法規(guī)的問題，應(yīng)在法定職權(quán)范圍內(nèi)，提出處理、處罰決定或向有關(guān)主管部門提出處理建議；對發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題線索應(yīng)及時向組織部門、紀檢監(jiān)察機關(guān)反饋，并按有關(guān)政策法規(guī)辦理。

組織部門要把審計結(jié)果報告歸入領(lǐng)導干部個人檔案，作為領(lǐng)導干部提拔、交流、調(diào)整的重要依據(jù)。經(jīng)審計，沒有發(fā)現(xiàn)問題或存在一般性問題但不影響正式任職的，予以正式任職；問題較嚴重的，經(jīng)查實后，取消任職決定，交由有關(guān)部門按相關(guān)規(guī)定進行處理。

紀檢、組織等有關(guān)部門應(yīng)對審計中發(fā)現(xiàn)和反映的主要問題進行核查。經(jīng)查實后，根據(jù)問題性質(zhì)、情節(jié)輕重和責任大小，及時作出相應(yīng)處理。對于一般性問題，由組織部門采取談心、談話的方式向?qū)徲嬋嘶蝾I(lǐng)導班子集體進行反饋，提出改進意見和要求；對于問題較多但夠不上黨紀政紀處分的，由組織部門、紀檢機關(guān)對被審計人進行誡勉談話，批評教育；對問題嚴重，違反黨紀政紀的，由紀檢機關(guān)進行處理；應(yīng)依法追究法律責任的，移交司法機關(guān)查處。

二、加大制度執(zhí)行力度，充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能作用

制度的出臺，關(guān)鍵在于執(zhí)行。隨著經(jīng)濟責任審計工作的制度的出臺，我們不斷加大了對制度的執(zhí)行力度及審計查處力度，并取得了顯著的成效。

一是按照《萍鄉(xiāng)市政府系統(tǒng)主要負責人任中經(jīng)濟責任審計實施辦法》的規(guī)定，經(jīng)市長批準，2008年以來已完成對市民政局等26個單位主要負責人的任中經(jīng)濟責任審計，發(fā)現(xiàn)和查處擠占挪用專項資金，違規(guī)收取管理費及違規(guī)借出購銷資金，漏交和少交土地出讓金及稅費等違法違規(guī)的問題，向有關(guān)部門下達審計移送處理書1份，提出了“加強專項資金管理”、“加大稅費清收力度”等20余條建設(shè)性建議，審計結(jié)果報告得到市領(lǐng)導充分肯定和批示。

二是加大了領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計監(jiān)督力度，進一步強化了經(jīng)濟責任審計結(jié)果在干部選拔任用和監(jiān)督管理工作中的作用。在對縣（區(qū)）書記及縣（區(qū)）長考察對象進行考察時，做到了考審同步，組織部門根據(jù)經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告再作進一步考察，這樣充分體現(xiàn)了經(jīng)濟責任審計工作對干部管理和監(jiān)督工作的參謀作用。在對市參事室等6個單位負有經(jīng)濟責任主要負責人試用期滿的經(jīng)濟責任履行情況進行審計時，不僅做到了先審計后任命，而且注重了從制度上、體制上找對策、提建議，對審計中發(fā)現(xiàn)的個別單位業(yè)務(wù)招待費超標問題，由市紀委、市委組織部專門對其相關(guān)人員進行了教育談話，指出了問題的嚴重性和可能產(chǎn)生的影響和后果，要求堅決糾正和杜絕今后再發(fā)生，經(jīng)濟責任審計發(fā)揮了更好的預(yù)防和警示作用。在對13位擬提拔對象履行經(jīng)濟責任情況進行審計時，不僅發(fā)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)等審計單位普遍存在的問題，而且注重從體制上、機制上分析原因，提出針對性很強的整改建議，并形成了綜合匯總報告，引起了市領(lǐng)導的高度重視和關(guān)注。市委書記劉和平作了“今后的審計工作（情況）要速交市委決定干部之前參考”，市紀委書記舒仁慶作了“存在的問題，雖未發(fā)現(xiàn)個人違紀行為，但有必要找本人及單位負責人談話指出。既可以警戒本人，也可以提醒單位繼任者，更可以發(fā)揮審計結(jié)果的作用”的批示。市委組織部在市領(lǐng)導批示基礎(chǔ)上，又提出了貫徹落實建議：“按劉書記的指示，加強與市審計局的協(xié)調(diào)配合，今后在對擬提拔人選審計時，在考察當日（民主推薦結(jié)果出來，考察人選確定后）與審計局聯(lián)系派出審計組，爭取在市委常委會決定干部任免之前形成初步審計報告，為市委使用干部提供參考”。

2008年以來，我局共開展各類經(jīng)濟責任審計項目100余項，并針對存在問題提出合理化建議并被有效采納的有50余條，這樣，不僅發(fā)揮了審計“一審二幫三促進”作用，而且注重通過開展審計監(jiān)督來促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，以發(fā)展的眼光發(fā)現(xiàn)和處理經(jīng)濟運行中的問題，從宏觀層面和制度層面提出對策和建議，實現(xiàn)了審計由“經(jīng)濟衛(wèi)士”到“免疫系統(tǒng)”的升華。

三、用好審計成果，狠抓整改落實，為促進懲治和預(yù)防腐敗建設(shè)，發(fā)揮積極作用

一是注重運用經(jīng)濟責任審計聯(lián)席會議制度及時解決經(jīng)濟責任審計工作遇到的難點和問題，促進地方政府完善制度。例如我市在經(jīng)濟責任審計中發(fā)現(xiàn)：少數(shù)文教衛(wèi)生系統(tǒng)副縣級領(lǐng)導干部同時兼任了下屬事業(yè)單位領(lǐng)導職務(wù)，其工資按行政職務(wù)享受了公務(wù)員的待遇，而福利又享受下屬事業(yè)單位高于公務(wù)員的標準的福利。審計認為這種做法違反相關(guān)規(guī)定，且無合法依據(jù)，但提出的審計處理建議難以執(zhí)行。鑒此，以專門議題提交全市經(jīng)濟責任審計工作聯(lián)席會議討論，同時，將討論結(jié)果及審計建議提交市政府，市政府根據(jù)聯(lián)席會議討論結(jié)果及審計建議，以萍府辦字［2009］78號文件形式下發(fā)了“關(guān)于進一步加強機關(guān)事業(yè)單位工資和津貼補貼管理”的通知，該通知明確規(guī)定：在兩個或兩個以上兼職的機關(guān)事業(yè)單位工作人員，其工資及津貼補貼只能在一個單位發(fā)放，不能多頭發(fā)放。

二是以經(jīng)濟責任審計特別是市長經(jīng)濟責任審計為契機，狠抓問題的整改落實，用好審計成果，健全完善規(guī)章制度，進一步提高了經(jīng)濟決策和經(jīng)濟管理水平，進一步推動懲治和預(yù)防腐敗建設(shè)。經(jīng)濟責任審計的最終目的是為了促進黨政領(lǐng)導干部依法行政，規(guī)范科學管理經(jīng)濟。而問題的整改落實工作直接關(guān)系到經(jīng)濟責任成果運用的好壞，乃至衡量經(jīng)濟責任審計最終目標實現(xiàn)與否。近幾年，抓好審計整改工作成為我市經(jīng)濟責任審計工作的一個新亮點。第一，將整改情況列入經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，必須在審計結(jié)果報告中予以揭示。在經(jīng)濟責任審計中，無論以前是經(jīng)濟責任審計還是財務(wù)收支審計或是專項審計等審計報告中揭示且要求要整改的問題，都必須在此次審計中予以核實，并將其情況如實在審計結(jié)果報告中反映。由此增強了被審計單位的整改意識和責任。第二，由紀檢、監(jiān)察、財政部門進行聯(lián)合督查。這些部門在每年年底根據(jù)經(jīng)濟責任審計結(jié)果報告，對報告中揭示的普遍性問題和重點問題、個性問題的整改落實情況逐個逐項進行督查，督查結(jié)果納入年度單位紀檢監(jiān)察工作的考核中，從而加大了單位整改落實力度。第三，以市長經(jīng)濟責任審計為契機，狠抓整改落實，健全和完善規(guī)章制度。2011年根據(jù)市長經(jīng)濟責任審計中揭示的問題，市政府高度重視，將審計整改列入重要工作日程，多次召集相關(guān)部門部署落實整改。市長指出，要以此次審計為契機，對揭示的問題逐個分析原因，查找根源，分明別類采取有效措施全面整改，做到邊審計邊整改，對已經(jīng)整改完善的要健全完善規(guī)章制度，防微杜漸，杜絕類似問題再次發(fā)生，對尚未整改到位的，限期整改到位。對問題嚴重的，要進行問責。在全面整改的同時，市政府要求市財政、審計、監(jiān)察等部門，用好審計成果，挖掘問題的根源，從機制、制度上研究解決對策，進一步規(guī)范管理，堵塞漏洞，提升管理水平。如審計結(jié)果報告中關(guān)于未推行被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險、失地農(nóng)民基本生活缺乏保障的問題。我市立即出臺了《萍鄉(xiāng)市被征地農(nóng)民社會保障指導意見》（萍府辦發(fā)［2011］3號）文件。各縣（區(qū)）均相應(yīng)出臺了相關(guān)規(guī)定。又如：報告中關(guān)于萍鄉(xiāng)經(jīng)濟開發(fā)區(qū)財政收支未納入市本級統(tǒng)一管理，缺乏市人大法律監(jiān)督的問題，我市立即出臺了《萍鄉(xiāng)經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)預(yù)決算審查管理辦法》，將其納入市本級預(yù)決算范圍，接受市人大監(jiān)督。

總之，創(chuàng)新經(jīng)濟責任審計制度，用好審計成果對促進領(lǐng)導干部依法行政，政府工作依法、有序、高效運行發(fā)揮了積極作用，為推動懲治和預(yù)防腐敗建設(shè)發(fā)揮了積極作用，從而充分發(fā)揮了審計“免疫系統(tǒng)”功能作用。

（作者單位：萍鄉(xiāng)市審計局）