新電改應(yīng)堅持市場化方向

從電改元年2002年開始，中國發(fā)電裝機容量的曲線出現(xiàn)一個拐點，連續(xù)多年新增裝機達1億千瓦，極大地緩解了長期困擾我國發(fā)展的電力短缺問題。同樣的政府，同樣的企業(yè)，同樣還是那些人，卻創(chuàng)造出了前所未有的生產(chǎn)力，這就是制度變革的力量！

這一輪電改打破了原國家電力公司高度集中、垂直運營的管理體制，實行了政企分開、廠網(wǎng)分開，形成了五大發(fā)電集團與神華集團、華潤集團等中央發(fā)電企業(yè)以及眾多地方、外資、民營發(fā)電企業(yè)多家辦電、多種所有制辦電的競爭格局。

這一輪電力改革極大地增強了發(fā)電企業(yè)活力。在建設(shè)成本大幅度上升的情況下，十年來火電工程造價平均降低了一半，企業(yè)的投入產(chǎn)出效率明顯提高。

但也要看到，電力體制改革只是取得了階段性進展，一些重要的改革任務(wù)尚未落實，如輸配分開沒有實行，區(qū)域電力市場建設(shè)受阻，電價改革滯后，積累了一系列新的矛盾和問題。例如，困擾中國經(jīng)濟的煤電矛盾周期性發(fā)作；新能源發(fā)電困難；電力節(jié)能減排形勢嚴峻；工商企業(yè)用電負擔過重。這些都在很大程度上成為經(jīng)濟發(fā)展的痼疾，削弱了我國企業(yè)的國際競爭力。探究種種矛盾的成因，大都源于沒有從根本上解決計劃與市場的矛盾。

“計劃之手 ”延續(xù)

一般說來，企業(yè)的銷售收入等于價格乘以產(chǎn)量。發(fā)電行業(yè)上網(wǎng)電價由政府審批決定，發(fā)電量由地方政府下達的生產(chǎn)計劃決定。

作為一個企業(yè)，在產(chǎn)品產(chǎn)量和定價上沒有自主權(quán)，這在市場化改革三十多年后的今天是一個罕見現(xiàn)象。

人為設(shè)定的電價和發(fā)電量計劃幾乎不反映供求關(guān)系，也無科學(xué)依據(jù)。當電煤價格上漲或下跌時，發(fā)電企業(yè)無法自主調(diào)整、應(yīng)對成本變化因素。地方政府在制定發(fā)電量計劃時，基本上是按機組戶頭平均分配發(fā)電時間。

例如，火電機組一年可以發(fā)電6000多小時，往往只給4000～5000小時。對這部分計劃內(nèi)電量，電網(wǎng)企業(yè)按國家規(guī)定的上網(wǎng)電價進行收購，計劃外電量則降價收購。當電煤價格大幅上漲時，火電廠超計劃發(fā)電甚至造成虧損。越是煤電矛盾突出的時候，企業(yè)的發(fā)電積極性越低。在全國發(fā)電能力充裕的情況下，不合理的制度安排造成了“電荒”。

電力市場發(fā)育不足。2002年以來的改革，只是在發(fā)電領(lǐng)域初步建立了競爭格局，輸電、配電、售電環(huán)節(jié)仍然維持了上下游一體化的組織結(jié)構(gòu)。電網(wǎng)企業(yè)集電網(wǎng)資產(chǎn)運營、工程施工建設(shè)、電力系統(tǒng)調(diào)度、電量財務(wù)結(jié)算于一身。

電力體制改革十年以來，有的電網(wǎng)企業(yè)通過大規(guī)模收購兼并，將業(yè)務(wù)延伸至設(shè)備制造領(lǐng)域，對電網(wǎng)設(shè)備（如變壓器、繼電器、開關(guān)、電表、電纜電線等）形成生產(chǎn)制造和采購使用的內(nèi)部一體化。發(fā)電企業(yè)和電力用戶沒有選擇權(quán)，阻斷了供求雙方的直接交易。其他施工企業(yè)無法參與競爭，輸變電設(shè)備制造業(yè)界反映強烈。

市場化方向

傳統(tǒng)觀點認為，電力行業(yè)必須實行上下游一體化經(jīng)營，由國家統(tǒng)一管理。隨著技術(shù)進步和管理創(chuàng)新，這種情況已有了很大變化。

國外電力市場化改革的普遍做法是，在發(fā)電和用電環(huán)節(jié)按照公平競爭原則建立電力市場，重新界定輸、配電環(huán)節(jié)的市場屬性，將輸電環(huán)節(jié)界定為非競爭性領(lǐng)域，由電網(wǎng)公司負責(zé)骨干輸電網(wǎng)的建設(shè)、運營；將配電環(huán)節(jié)劃歸競爭性領(lǐng)域，引入市場機制，形成大量配電、售電公司，作為獨立市場主體從事購售電業(yè)務(wù)。

目前，發(fā)達國家的輸電網(wǎng)絡(luò)大都是由眾多電網(wǎng)企業(yè)組成全國互聯(lián)或跨國互聯(lián)輸電網(wǎng)，如美國有十個網(wǎng)、西歐（包括部分東歐國家）由十幾個國家電網(wǎng)組成。多張異步輸電網(wǎng)的好處在于，便于區(qū)域內(nèi)資源配置和區(qū)域外的電力資源余缺調(diào)劑，并在安全性上高于全國一張同步網(wǎng)。5號文件就規(guī)定了全國設(shè)置6個異步運行的區(qū)域輸電網(wǎng)企業(yè)。

重新界定輸、配電環(huán)節(jié)市場屬性，可以提高電力市場運行效率。從上世紀80年代以來，西方國家電力市場化改革主要遵循了兩條主線：一是打破垂直一體化的管理體制，從發(fā)電側(cè)的競價上網(wǎng)發(fā)展到逐步開放配電網(wǎng)，將單邊購買模式轉(zhuǎn)向批發(fā)競爭和零售競爭，逐步加大市場化力度；二是打破電力企業(yè)是公益性機構(gòu)的傳統(tǒng)觀念，允許不同投資主體進入國有發(fā)電和配售電領(lǐng)域，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)多元化。

盡管各國改革方式和次序有所不同，但基本上都選擇了對產(chǎn)業(yè)鏈進行分拆的路徑，建立了多買多賣的電力市場。即便是仍然保留垂直一體化模式的日本和法國，也在發(fā)電側(cè)和售電側(cè)開放了市場。各國電力改革實踐證明，重新界定輸配電環(huán)節(jié)市場屬性，對輸配電業(yè)務(wù)進行重組并不改變電網(wǎng)原有物理連結(jié)方式，不存在技術(shù)方面障礙，也不會影響電力系統(tǒng)安全。重組之后，市場機制將貫穿于發(fā)、輸、配、售各個環(huán)節(jié)，在體制上打通發(fā)電企業(yè)與電力用戶間的交易屏障，用戶的選擇權(quán)大為增加，市場功能得到有效釋放，電價普遍降低，電力市場的資源配置效率將提升。

“新電改”思路

參照國際經(jīng)驗，深化我國電力體制改革需要進一步解放思想，重新界定各生產(chǎn)環(huán)節(jié)的市場屬性，并根據(jù)其特點對其業(yè)務(wù)組織模式進行重構(gòu)。當前，應(yīng)堅持確定市場化改革的正確方向，以界定競爭性業(yè)務(wù)與非競爭性業(yè)務(wù)為突破口，構(gòu)建多買多賣的電力市場。

第一，進一步完成廠網(wǎng)分開和主輔分離的任務(wù)。對近年來各級電網(wǎng)企業(yè)新收購的裝備制造企業(yè)，仍保留的輔助性業(yè)務(wù)單位，如輸變電施工企業(yè)等，以及相關(guān)“三產(chǎn)”、多種經(jīng)營企業(yè)進行產(chǎn)權(quán)剝離。嚴格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，電網(wǎng)企業(yè)不再從事輸變電主業(yè)以外的業(yè)務(wù)。

第二，實施調(diào)度與交易獨立。電力調(diào)度在組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行和電力市場交易中具有舉足輕重的影響力，是電網(wǎng)企業(yè)維系獨買獨賣地位的主要手段。為了構(gòu)建多買多賣的電力市場格局，同時為了便于監(jiān)管，我國應(yīng)參考國外的做法，將電力調(diào)度機構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來，組建獨立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負責(zé)電力市場平臺建設(shè)和電力交易、計量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放。獨立調(diào)度機構(gòu)的運行由電監(jiān)會負責(zé)監(jiān)管，或直接劃歸電力監(jiān)管部門。

第三，取消不合理的發(fā)電量計劃。目前各地下達的發(fā)電量計劃沒有法律依據(jù)和政策依據(jù)，國家電力主管部門也沒有下達過這一計劃，在新的電力體制改革方案中應(yīng)當徹底廢止這一計劃指標。

第四，建立市場化電價形成機制。改革基本方向是“放開兩頭，管住中間”，建立多買多賣的電力市場。即輸配電價格由政府制定，上網(wǎng)電價和用電電價放開。具體的步驟是，除了用電量占15％的居民生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電仍實行政府直接定價外，對各個電壓等級的工業(yè)和商業(yè)用戶，從高到低，逐級、限期實行與發(fā)電企業(yè)直接交易、合同供電，自行商定電力、電量和電價。所訂合同交電力調(diào)度機構(gòu)校核后實施。合同履行后，用電方向相關(guān)電網(wǎng)企業(yè)支付規(guī)定的輸配電價。

除了上述改革措施之外，電價改革中還應(yīng)清理各種電價附加，改革征收方式。對各地違規(guī)自行出臺的電價附加堅持予以取締。對原有符合國家規(guī)定的政府性基金和附加，可以通過費改稅的方式，開征相關(guān)稅收。

第五，政府對電網(wǎng)企業(yè)單獨定價、單獨監(jiān)管。近期可完善區(qū)域電網(wǎng)公司的現(xiàn)代企業(yè)制度，對配電企業(yè)實行內(nèi)部財務(wù)獨立核算。在此基礎(chǔ)上，按照“合理成本加規(guī)定利潤水平”的原則，國家對各電網(wǎng)企業(yè)單獨定價，并由電力監(jiān)管部門對電網(wǎng)運行、電力市場進行監(jiān)管。

第六，改革電網(wǎng)企業(yè)考核辦法。參考國際通行辦法，在電網(wǎng)企業(yè)的利潤水平由政府規(guī)定并封頂?shù)那疤嵯?，?yīng)當將單位資產(chǎn)的輸、配電量和供電質(zhì)量作為電網(wǎng)企業(yè)最主要的考核指標。通過改革考核辦法，促使電網(wǎng)企業(yè)專注于輸配電的質(zhì)量和效率，努力降低成本，約束其一味追求資產(chǎn)規(guī)模的擴張行為，提高電網(wǎng)經(jīng)營的專業(yè)化水平和安全水平。

當前，進一步深化電力體制改革時機已經(jīng)成熟，條件基本具備。近年，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)在中央經(jīng)濟工作會、年度改革思路中反復(fù)強調(diào)深化電力體制改革和理順電價形成機制，電力供需各方熱切期待改革出臺，政府有關(guān)部門也進行了積極探索。改革一旦啟動，可在較短時間內(nèi)形成方案、付諸實施。預(yù)計改革后，發(fā)電企業(yè)的售電價格會有所上升，工商企業(yè)的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解，多種所有制企業(yè)將擴大對電力的投資。在目前經(jīng)濟增長下行壓力加大的情況下，有利于提高企業(yè)競爭力，發(fā)揮穩(wěn)增長的作用，從而起到一舉多贏的效果。

（作者為國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟司副司長）