地電試驗田

電力體制改革的十年徘徊期中，地方電網(wǎng)“試驗田”的探索卻一直在自發(fā)進(jìn)行。

2012年上半年，關(guān)于地方電網(wǎng)與國家電網(wǎng)“龍蛇爭霸”的消息頻傳?！敦斀?jīng)國家周刊》記者從電監(jiān)會獲悉，目前電監(jiān)會的相關(guān)部門對此非常關(guān)注，并將開展一系列調(diào)研。

“地方電網(wǎng)有可能成為電力改革的突破口，甚至可能作為輸配分開的試金石?！?月下旬，一位正在地方調(diào)研的電力專家告訴《財經(jīng)國家周刊》。

大小電網(wǎng)

電力系統(tǒng)外的諸多國人并不清楚：中國的電網(wǎng)，并非國家電網(wǎng)和南方電網(wǎng)一統(tǒng)江山；尚有大量大大小小的地方電網(wǎng)，分割其間。

其中，規(guī)模較大的地方電網(wǎng)企業(yè)主要有5家，即陜西地電集團(tuán)、內(nèi)蒙古電力公司、廣西水利電業(yè)公司、四川水電投資經(jīng)營集團(tuán)、山西國際電力公司。

以陜西地電為例，成立初期，陜西地電的供電區(qū)，在陜西省99個縣里占2/3；而這66個縣的售電量卻只占全省售電量的1/3。很明顯，都是些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。

一般而言，大小電網(wǎng)間平時相安無事；但每當(dāng)?shù)仉姷乇P內(nèi)出現(xiàn)耗電大項目時，央企電網(wǎng)都會來染指一番。

事實上，地方電網(wǎng)除了地域優(yōu)勢外，技術(shù)和電網(wǎng)安全保障水平方面，不如兩大央企電網(wǎng)，這在能源業(yè)界亦有共識。

華北電力大學(xué)一專家介紹，2008年南方冰雪災(zāi)害最嚴(yán)重的湖南郴州，“央企電網(wǎng)和地方電網(wǎng)都在搶修，但央企的進(jìn)度明顯快得多”。

國家電監(jiān)會發(fā)布的《2011年供電監(jiān)管報告》稱，“國家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所屬供電企業(yè)，供電總體水平普遍高于地方供電企業(yè)”。

兩大央企電網(wǎng)還有其他的天然優(yōu)勢。比如，可在地電企業(yè)法定營業(yè)區(qū)內(nèi)，興建高電壓等級變電站的配套配網(wǎng)供電設(shè)施，爭奪用戶；并可依靠規(guī)劃、設(shè)計、并網(wǎng)、調(diào)度等方面的壟斷優(yōu)勢，對地電企業(yè)接入系統(tǒng)實行各種聯(lián)網(wǎng)限制。

比如，蒙西電網(wǎng)管內(nèi)是中國著名的火電風(fēng)電基地，但大量電力需要通過國家電網(wǎng)外送，“能送多少，人家說了算”，內(nèi)蒙古電力公司黨委工作部一職工說。

多年來，關(guān)于蒙西電網(wǎng)窩電極其嚴(yán)重的消息，不絕而耳；甚至有消息稱，內(nèi)蒙古電力公司準(zhǔn)備修建直通南方電網(wǎng)的直流特高壓線路，“飛躍國家電網(wǎng)”。

“地方政府，當(dāng)然是支持地方電廠和地方電網(wǎng)的；因為他們可以直接控制這些電廠、電網(wǎng)，鼓勵支持高耗能項目”，國家電網(wǎng)有關(guān)人士認(rèn)為，在央企和地電公司的關(guān)系上，“地方政府自身的利益訴求起了重大作用”。

這并不奇怪。除了一些地方水電企業(yè)歸地方水利部門管理外，地電公司的歸口管理部門，主要是各級地方政府的國資委、經(jīng)信委和發(fā)改委?！暗仉娖髽I(yè)，資源開發(fā)在地方、電量消化在地方、解決就業(yè)在地方、利潤稅收在地方”。

地電往事

上世紀(jì)80年代，當(dāng)時的國家電力部在全國范圍相繼上收了600多個縣級地方供電企業(yè)的管理權(quán)，歸其“直供直管”；其余1800多個躉售縣和自發(fā)自供縣，則仍由地方政府管理。這一階段，縣級電網(wǎng)管理體制分為三種類型：一種是直供直管型，由央企電網(wǎng)企業(yè)直接管理；一種是地方自建小水電、小火電和供電，即自發(fā)自供自管；占比例最大的類型則是第三種——躉售縣。

所謂躉售，就是先向大電網(wǎng)購電，然后再轉(zhuǎn)賣給區(qū)域內(nèi)的用電戶，類似于“先批發(fā)、后零售”。

躉售電網(wǎng)，其資產(chǎn)仍然屬于地方政府（主要是縣級），一般稱之為“縣供電公司”。這些縣，多是其供電區(qū)域內(nèi)電源較少、無法滿足用電需求，只能先向大電網(wǎng)購電，然后再轉(zhuǎn)賣給區(qū)域內(nèi)的用電戶。

用通俗的話來講，躉售供電企業(yè)，就是電力“二道販子”。

1998年10月，“改造農(nóng)村電網(wǎng)、改革農(nóng)電管理體制、實現(xiàn)城鄉(xiāng)同網(wǎng)同價”工作開始，隨后實施了兩輪大規(guī)模的農(nóng)網(wǎng)建設(shè)與改造；借此，國家電力公司下屬的各省市電力公司，對部分地方縣級供電企業(yè)實施了“代管”。

而山東魏橋解列運行的小電廠和小電網(wǎng)，也肇始于彼時的山東電力短缺；之后其默默耕耘多年，才發(fā)展壯大如斯。

這種局面，基本維持到了現(xiàn)在，沒有大的變化。這些歷史演變，為日后的中國電力體制改革，埋下了諸多伏筆。

變與不變

電網(wǎng)，帶有天然壟斷性質(zhì)。一旦成型，基本“一成不變”；但其中的細(xì)微變化，若非業(yè)內(nèi)人士，恐很難洞見其奧妙。

躉售縣的變化，正是其中之一。

按照2002年電力體制改革方案，輸配分開后，配電側(cè)要引進(jìn)競爭機(jī)制，由兩個及以上配電企業(yè)在同一區(qū)域展開競爭；而躉售縣，因為存在和大電網(wǎng)不同產(chǎn)權(quán)的配電企業(yè)，自然是改革的最佳試點。

《財經(jīng)國家周刊》記者卻了解到，目前躉售模式已露日漸式微之態(tài)，很多躉售縣已經(jīng)逐步劃轉(zhuǎn)給了央企電網(wǎng)。

比如已經(jīng)被拆分的華北電網(wǎng)，在2011年年初就已經(jīng)基本完成了躉售縣的劃轉(zhuǎn)，其管轄范圍內(nèi)的躉售縣都已經(jīng)變成了國網(wǎng)的“直供直管縣”。

國網(wǎng)河北電力公司管轄的冀南電網(wǎng)，其勢力范圍內(nèi)的躉售縣資產(chǎn)上劃工作，即將大功告成?！艾F(xiàn)在邯鄲、邢臺、衡水三個市公司正在進(jìn)行上劃，計劃今年6月完成”，國家電網(wǎng)有關(guān)人士告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“這三市上劃完成后，河北南網(wǎng)區(qū)域就沒有躉售縣了”。

國家電網(wǎng)公司內(nèi)部人士向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，“躉售縣資產(chǎn)屬于地方，就無法納入市級電網(wǎng)整體規(guī)劃；只是代管的話，國網(wǎng)就不會投資建設(shè)新線路，比如110KV的農(nóng)網(wǎng)架”，“這對地方經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展，也是不利的”。

但在經(jīng)歷大規(guī)模農(nóng)網(wǎng)改造之后，央企電網(wǎng)和地電企業(yè)之間，對于農(nóng)電資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)歸屬問題，一直爭議不斷。兩大央企電網(wǎng)認(rèn)為，農(nóng)網(wǎng)改造是央企從國債資金和商業(yè)銀行統(tǒng)貸資金建設(shè)的，并由央企電網(wǎng)統(tǒng)還這筆債務(wù)，農(nóng)網(wǎng)改造形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)當(dāng)屬央企電網(wǎng)所有。

而地方政府和相關(guān)地電企業(yè)認(rèn)為，中央和地方財政預(yù)算內(nèi)專項資金，都是農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)改造的資本金，央企電網(wǎng)所屬的各省電網(wǎng)企業(yè)不是農(nóng)網(wǎng)資產(chǎn)的出資人；還貸資金主要是通過向省級以及以下用戶加價均攤方式籌集的，產(chǎn)權(quán)應(yīng)該歸地方政府所有。

還有一些“端不上臺面”的問題，如“地方政府領(lǐng)導(dǎo)時常把躉售縣供電企業(yè)當(dāng)做蓄水池，政府部門想買部好車，領(lǐng)導(dǎo)親屬要安排工作，都會想到躉售供電企業(yè)”，“所以許多地方政府反對上劃”。

國家電網(wǎng)一內(nèi)部人士表示，在進(jìn)行躉售縣資產(chǎn)上劃時，發(fā)現(xiàn)這些供電企業(yè)“有很多裙帶關(guān)系，管理不透明、不規(guī)范等問題嚴(yán)重”。

但也有業(yè)界人士認(rèn)為，地方電網(wǎng)相對薄弱，主要是因為在規(guī)劃、設(shè)計、調(diào)度和上網(wǎng)電價、電量等諸多方面，存在著體制性、歧視性的制約，很難在同一平臺上和大電網(wǎng)競爭。

“苦樂不均”，中電聯(lián)有關(guān)人士表示，“有些躉售縣電力企業(yè)負(fù)擔(dān)重、收益少，地方政府根本不愿意要，交給央企電網(wǎng)，其實是甩包袱”。

對于上劃，諸多躉售縣電力企業(yè)的員工卻表示歡迎，“成了央企職工，待遇和身份都將更有保障”。

“上劃只是其中一種方式，上劃、代管、股份制、歸地方，都是允許的方式；如果對外資和民營資本開放，投資主體將更加多元化”，國家電監(jiān)會一官員稱。

上世紀(jì)90年代，四川什邡曾試圖進(jìn)行電網(wǎng)股份制改造，實現(xiàn)國家和地方兩個電網(wǎng)合一，共同參股，但是最終未能達(dá)成協(xié)議。據(jù)當(dāng)時參與方案設(shè)計的電力人士表示，“主要還是利益沒有協(xié)調(diào)好”。

僅是拾遺補(bǔ)缺？

在電改“五號文件”中，地方電網(wǎng)被稱為“農(nóng)電”；《財經(jīng)國家周刊》記者在采訪中獲悉，電監(jiān)會一位負(fù)責(zé)人最近在聽取匯報時指出，“今后盡量不稱農(nóng)電，統(tǒng)一用‘地電’概念”。

傳統(tǒng)上，在“中央統(tǒng)一辦電管電”體制下，地電企業(yè)一直被認(rèn)為扮演著“拾遺補(bǔ)缺”的角色，在中央電力企業(yè)延伸不到的地方發(fā)揮作用。

在一些大型央企難以施展的地方，地電企業(yè)往往能充分利用其熟悉當(dāng)?shù)厍闆r、人脈深厚、調(diào)動靈活、管理成本低等優(yōu)勢，建設(shè)小水電、小火電和小電網(wǎng)。

有專家指出，地電企業(yè)也曾是電力體制改革的推動者。當(dāng)年，有獨立利益訴求的地方發(fā)電企業(yè)大量出現(xiàn)后，為了追求效益最大化，它們嘗試了輔助業(yè)務(wù)社會化、采購招投標(biāo)等當(dāng)時來看很前衛(wèi)的措施，“電廠經(jīng)營管理也從代營代管開始，發(fā)展到自營代管，最后大部分電廠在2000年前后實現(xiàn)自營自管，為后來的廠網(wǎng)分開埋下了伏筆”。

隨著獨立電廠的增多，其與電網(wǎng)所屬電廠在調(diào)度計劃安排、費用分?jǐn)偂㈦娰M結(jié)算、電廠服務(wù)等方面的利益沖突變得日益尖銳，導(dǎo)致以地電企業(yè)為主的各投資主體強(qiáng)烈要求改革，實現(xiàn)廠網(wǎng)分開。

“從一定程度上說，正是地方發(fā)電企業(yè)的發(fā)展壯大，才最終推動了廠網(wǎng)分開”，有電力體制改革研究者這樣評價。

地電企業(yè)目前面臨的形勢，顯然更加嚴(yán)峻。隨著各大區(qū)域電網(wǎng)的消失，央企電網(wǎng)“大一統(tǒng)”的趨勢日漸明顯，先天和后天的缺陷，硬件和軟件的弱項，讓地電企業(yè)有了“夾縫中求生存”的尷尬。

但對于電力改革下一步，輸配分開該怎么走，有諸多專家寄希望于地電企業(yè)成為試驗田。

“可以把目前已經(jīng)實行了輸配分開的陜西地電等地電企業(yè)，作為樣本，進(jìn)行深入研究對比”，有電力行業(yè)資深人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示，這樣可以用事實來說明，輸配分開到底要不要搞、怎么搞、搞了到底好不好。

國家電監(jiān)會《2011年供電監(jiān)管報告》稱，“部分地區(qū)配電網(wǎng)投入不足，供電能力不足，不能滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和人民生活用電需求”。

報告中的數(shù)據(jù)顯示，從“十一五”期間到“十二五”期間，國家電網(wǎng)、南方電網(wǎng)輸配網(wǎng)建設(shè)與改造實際投資和計劃投資情況看，都是220千伏及以上電網(wǎng)投資規(guī)?！案印被颉袄^續(xù)”高于220千伏以下電網(wǎng)投資規(guī)模。

而5家主要地方供電企業(yè)，同期220千伏以下電網(wǎng)計劃投資規(guī)?！懊黠@高于”220千伏及以上電網(wǎng)投資規(guī)模，且呈逐年增長態(tài)勢。

“在配電環(huán)節(jié)實行投資主體多元化，是扭轉(zhuǎn)配電網(wǎng)發(fā)展滯后的重要對策”，一位研究地電企業(yè)的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為。

國家電監(jiān)會新聞研究處處長李創(chuàng)軍撰文指出，開放購電側(cè)市場可以作為電力市場化改革的突破口?！耙恍┑胤揭呀?jīng)有一些獨立于大電網(wǎng)的地方電力企業(yè)，可以先賦予這些企業(yè)購電自主權(quán)，開展試點”。

“是通過兼并、繼續(xù)走大一統(tǒng)的道路？還是堅持多家辦電、培育多家市場主體，形成有效有序的競爭，走電力市場化的道路？這是下一步深化電力體制改革需要分析的重要問題”，一位電力行業(yè)資深人士感慨，“多年來，關(guān)于配網(wǎng)改革的觀點，從來沒有統(tǒng)一過”。

“這幾次事件的爆發(fā)，是一個機(jī)會，來喚起下一步電力體制改革怎么辦”，這位電力行業(yè)資深人士對《財經(jīng)國家周刊》記者表示。