頂層設(shè)計重構(gòu)

“拐點確實已經(jīng)出現(xiàn)”，多位研究宏觀經(jīng)濟(jì)的學(xué)者接連發(fā)出感慨，認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)高速增長的時段，很可能已成“過去式”。

作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力車間，能源行業(yè)的拐點來臨得更加猛烈。2012年1～5月，全國規(guī)模以上電廠發(fā)電量增幅顯著下降，全社會用電量同比增速明顯回落；目前全國煤炭價格連跌，市場萎靡。

往年迎峰度夏時分經(jīng)常出現(xiàn)的“電荒”、“煤荒”，如今已經(jīng)不見蹤影。

夏日之中，冬天的氣息彌漫開來，卻給多年來一直緊繃的煤電矛盾和能源緊缺帶來轉(zhuǎn)機(jī)，曾被“保供給”一度壓倒、停滯的電改，推進(jìn)前景或可豁然開朗。

呼聲重起

以往匱乏的電力體制改革空間，正在急劇增大。

7月上旬，中國能源界流傳著一個消息：國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)連續(xù)將有關(guān)電力體制改革的內(nèi)參批給有關(guān)部門研究，其中包括重啟電改的呼吁。

無疑，這個消息給正在感慨“逡巡十年”的電力體制改革派們帶來了很多新的期許。

《財經(jīng)國家周刊》記者聯(lián)系到長期從事能源公共政策研究的專家，國務(wù)院研究室綜合經(jīng)濟(jì)司副司長范必。

“第一步，要繼續(xù)完成主輔分開的任務(wù)?！贝苏f，主要是針對電網(wǎng)企業(yè)而言，意在通過嚴(yán)格規(guī)范電網(wǎng)企業(yè)的業(yè)務(wù)范圍，來厘定輸配電成本，為下一步改革奠定基礎(chǔ)。

眾所周知，在2011年，中國兩大電力輔業(yè)集團(tuán)已經(jīng)掛牌，但仍有一部分輔業(yè)資產(chǎn)留在電網(wǎng)內(nèi)部，如輸變電設(shè)計、施工企業(yè)，相關(guān)“三產(chǎn)”、多經(jīng)企業(yè)，其成本可能通過各種途徑，最后成為輸配電成本的一部分。

另外，有的電網(wǎng)企業(yè)還新收購了裝備制造企業(yè)，輔業(yè)資產(chǎn)出現(xiàn)反方向膨脹。

近年來，諸多發(fā)電企業(yè)和電監(jiān)會、理論界都大聲呼吁“調(diào)度獨立和交易獨立”。就此，范必認(rèn)為應(yīng)該“將電力調(diào)度機(jī)構(gòu)從電網(wǎng)企業(yè)中分離出來，組建獨立的調(diào)度交易結(jié)算中心，負(fù)責(zé)電力市場平臺建設(shè)和電力交易、計量與結(jié)算，組織和協(xié)調(diào)電力系統(tǒng)運行，以確保電力調(diào)度交易的公開、公平、公正和電網(wǎng)的無歧視公平開放”。

一些業(yè)內(nèi)人士置疑，很多發(fā)達(dá)國家的調(diào)度機(jī)構(gòu)就設(shè)在電網(wǎng)，中國有沒有必要調(diào)度獨立？范必解釋道，“調(diào)度獨立的本質(zhì)是調(diào)度接受監(jiān)管部門的監(jiān)管。現(xiàn)在世界上大部分國家實行了輸配分開，輸電網(wǎng)不是買賣電力的企業(yè)，而是一個中立的運行機(jī)構(gòu)。在這種情況下，調(diào)度有的在電網(wǎng)內(nèi)部，有的獨立出來，有的還直接隸屬監(jiān)管部門，各種情況都有，他們的共同點是，按照一定的規(guī)則接受監(jiān)管。但對于中國來說，由于輸配沒有分開，電網(wǎng)在電力買賣中處于壟斷地位，調(diào)度獨立出來，更有利于接受監(jiān)管，實現(xiàn)公平調(diào)度?！?/p>

對改革后電價走向的預(yù)測，是業(yè)界關(guān)心的話題。很多人認(rèn)為，一旦實行市場化改革，會使電價大幅上升。范必不同意這種觀點，他說，“計劃電價、計劃電量、電煤雙軌制是造成高電價的原因。通過市場化改革，發(fā)電方與用電方進(jìn)行直接交易，用戶的選擇權(quán)將大為增加，市場功能得到有效釋放，資源配置效率將大幅提升，結(jié)果將是發(fā)電企業(yè)的上網(wǎng)價格會有所上升，工商企業(yè)的用電價格會有所下降，煤電矛盾逐步得到化解”。

十年拉鋸

從2002年俗稱“5號文件”的《電力體制改革方案》下發(fā)，到2012年的十年間，中國電力體制改革艱難完成了廠網(wǎng)分開、主輔分離前兩個步驟。

“前兩步改革很不徹底，遺留問題頗多”，業(yè)界人士普遍如此評價。

“嚴(yán)格講，中國電力改革并非從2002年開始”，一位老電力人如是說，“從20世紀(jì)80年代初期的‘集資辦電’開始，中國電力改革就一直沿著一條相當(dāng)清晰的路線推進(jìn)”。

20世紀(jì)80年代以前，中國電力行業(yè)一直實行垂直一體化的壟斷模式。這種模式，曾在那個特定歷史時期，對電力工業(yè)的穩(wěn)定和發(fā)展起到了重要作用。

但是，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，“缺電”越來越嚴(yán)重，暴露出了該模式難以克服的弊端。

在強(qiáng)大的能源需求推動下，“集資辦電”應(yīng)運而生，并且發(fā)揮了強(qiáng)大的“鯰魚效應(yīng)”，在多年來壟斷封閉的電力體系中撕開了一個缺口。

除了緩解電力短缺，“集資辦電”還在電力央企之外，培育了諸多發(fā)電主體。這些新生力量不斷發(fā)展壯大，直至占據(jù)中國發(fā)電裝機(jī)半壁江山，最后量變引發(fā)質(zhì)變。因為原有的垂直一體化壟斷體制無法做到“三公調(diào)度”，廠網(wǎng)不分造成的矛盾已經(jīng)不可回避。

2002年廠網(wǎng)分開實現(xiàn)后，國家電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組在2004年將第一份成形的“主輔分離”改革方案上報，卻因“電荒”席卷全國而擱淺。

2007年年底，國資委牽頭，會同兩大電網(wǎng)及相關(guān)部委共同制定《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計、施工企業(yè)一體化重組方案》；但2008年年初，南方突然遭遇大面積雨雪冰凍災(zāi)害，導(dǎo)致大量電力設(shè)備損壞。兩大電網(wǎng)公司隨后聯(lián)合上書國務(wù)院，要求保留輸電施工企業(yè)——主輔分離再次停滯。

2010年9月，電力體制改革工作小組同意了國資委制訂的主輔分離方案，并于當(dāng)年11月上報國務(wù)院；2011年初，國務(wù)院同意該方案，并明確由國資委負(fù)責(zé)組織實施。

2011年9月底，主輔分離重組后新組建的兩家電力輔業(yè)集團(tuán)正式掛牌成立。

但這期間，國家電網(wǎng)卻成立了發(fā)展電源的新源控股有限公司，國網(wǎng)麾下的中國電科院控股了電力設(shè)備商許繼集團(tuán)，國網(wǎng)國際技術(shù)裝備有限公司無償受讓了河南平高電氣集團(tuán)的全部股權(quán)。

2011年底，華北電網(wǎng)被悄然拆分為國家電網(wǎng)華北分部和冀北電力公司，中國區(qū)域電網(wǎng)中的最后一個堡壘失守。當(dāng)年為跨區(qū)競爭設(shè)置的區(qū)域電網(wǎng)已經(jīng)被消解，“省為實體”的省級電網(wǎng)公司回歸、做大。背后隱含的，是國家電網(wǎng)公司實現(xiàn)“本部實體化”的意圖。

在日益堅硬的集團(tuán)堡壘面前，電改變成了一場時進(jìn)時退的持久拉鋸戰(zhàn)。

就連5號文件制定的電改路線，也屢次遭到各種質(zhì)疑。

2012年4月，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在出版的《中國電力與能源》一書中明確反對“輸配分開”改革；彼時業(yè)界有人預(yù)測，憑借國家電網(wǎng)在業(yè)內(nèi)的巨大游說能力和影響力，此說可能會導(dǎo)致中國電改的原定方案發(fā)生偏轉(zhuǎn)。

經(jīng)歷過第一輪改革的資深電力人士表示，當(dāng)年“廠網(wǎng)分開”時，反對聲也很高，理由是強(qiáng)調(diào)“電力行業(yè)的特殊規(guī)律，是發(fā)輸供用瞬間完成，各環(huán)節(jié)之間不可分割，不適于像普通商品一樣引入競爭”，但結(jié)果恰恰證明了競爭的巨大力量；對于引入競爭后的安全因素等各種擔(dān)心，可以通過強(qiáng)化規(guī)則最大限度地避免。

國家電監(jiān)會和能源局官員均表示，雖然電力改革路徑和方式眾說紛紜爭議不休，但“2002年5號文件提出的市場化改革方向，仍毋庸置疑”。

再論輸配

目前，輸配電價和輸配分開，已經(jīng)成為下一步電改的焦點。分還是不分、何時分、怎么分，都成為亟待解決的問題。

事實上，關(guān)于輸配分開的各種觀點，正在悄悄發(fā)生著變化。

2011年，電監(jiān)會現(xiàn)任主席吳新雄履新后，在輸配領(lǐng)域頻頻發(fā)力。是年，電監(jiān)會制定并頒布《輸配電成本監(jiān)管暫行辦法》，明確輸配電監(jiān)管目的、法規(guī)依據(jù)，規(guī)定了監(jiān)管內(nèi)容和監(jiān)管措施，為深入開展輸配電成本提供了制度保障。

2012年，電監(jiān)會提出要突出抓好的“六項重大監(jiān)管”第三項，就是“突出抓好成本與價格監(jiān)管”，其中特別提到：“科學(xué)界定輸、配電界面，明確輸、配電的成本構(gòu)成，選擇企業(yè)進(jìn)行監(jiān)管試點”。

《財經(jīng)國家周刊》記者獲悉，電監(jiān)會正計劃在深圳和蘇州，進(jìn)行輸配電財務(wù)獨立核算試點工作。

“輸配分開，在‘十一五’規(guī)劃和2011年的政府工作報告中，都提到了。但要思考具體怎么實現(xiàn)、怎么操作？到底要解決什么問題？”電監(jiān)會內(nèi)部人士表示，當(dāng)年輸配分開的改革設(shè)計，主要目的是“為了構(gòu)建多元的市場主體，不是為了分開而分開”，“如果有其它辦法能達(dá)到這個目標(biāo)，也沒必要一定輸配分開”。

“從財務(wù)上講，開奧迪是成本，開桑塔納也是成本；吃鮑魚是成本，吃盒飯也是成本；職工年薪十萬虧損，年薪五萬可能就盈利，”，中央財經(jīng)大學(xué)煤炭上市公司研究中心主任邢雷認(rèn)為，“合理成本要搞清楚，這是最重要的”。

2012年上半年，電監(jiān)會內(nèi)部專門搞了一個監(jiān)管論壇，討論輸配分開問題，其中一些觀點值得關(guān)注。

“輸配一體、網(wǎng)售分開，以省為單位更符合我國國情”，電監(jiān)會輸電監(jiān)管部主任么虹提出了這樣的觀點。他認(rèn)為，輸電與配售電分開，或輸配電與售電分開，只是改革選擇的形式，“在此基礎(chǔ)上，電力調(diào)度職能逐漸過渡為政府職能”。

電監(jiān)會市場監(jiān)管部主任劉寶華則認(rèn)為，“輸配分開本身不是目的，不能引入競爭的輸配分開沒有意義，只會增加社會成本；鑒于目前電力改革的整體環(huán)境，這項改革可以采取循序漸進(jìn)的方式”。

劉寶華提出一種更為簡便的模式——大用戶開放，即暫不改變目前的電網(wǎng)體制，而是加快開放大用戶與發(fā)電企業(yè)的直接交易，首先在規(guī)模以上用戶與發(fā)電企業(yè)建立市場機(jī)制，“但必須界定好市場與政府的邊界，政府不再層層審批，而是只管輸配電價、準(zhǔn)入條件、市場規(guī)則和系統(tǒng)安全”。

一位能源局關(guān)注電力改革的官員表示，在早幾年，電監(jiān)會的觀點“非常激進(jìn)”，堅持“一定要輸配分離，不輸配分離就沒法進(jìn)行下一步改革”；

但現(xiàn)在的一些觀點，和10年前5號文件設(shè)計的電力體制改革路徑相比，顯然已有所調(diào)整。

今年4月，國家電網(wǎng)總經(jīng)理劉振亞在著作中直言“繼續(xù)堅持輸配一體化、調(diào)度電網(wǎng)一體化”，引發(fā)了業(yè)界強(qiáng)烈關(guān)注。

有國網(wǎng)系統(tǒng)內(nèi)部專家告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，配電領(lǐng)域和輸電領(lǐng)域一樣，也是自然壟斷領(lǐng)域，不能自由競爭；應(yīng)盡快實行“配售分開”，來替代“輸配分開”。

國網(wǎng)能源研究院總經(jīng)濟(jì)師李英介紹稱，“配電領(lǐng)域也是自然壟斷”的說法，其實來自國外，并非國家電網(wǎng)的發(fā)明；一些外國的電力體制改革模式，其實是輸配電下端放開電力零售市場，成立大量電力躉售商，實現(xiàn)電價的競爭。

李英提供了美國學(xué)者薩莉?亨特寫的《電力競爭》一書，其中詳細(xì)介紹了美國的電改經(jīng)驗。此書由世界銀行資助，已經(jīng)在中國出版發(fā)行。書中堅持了“配電領(lǐng)域也是自然壟斷”的觀點。

“輸配一體，網(wǎng)售分開......和我們觀點接近，但還不一樣”，中國社會科學(xué)院規(guī)制與競爭研究中心主任張昕竹表示，是“分”還是“放”，一字之差，區(qū)別很大。

“我們的觀點是強(qiáng)調(diào)放開，將來售電誰都可以售，對民資也可以放開，包括國網(wǎng)公司也可以售電；讓一個電網(wǎng)公司不去售電，顯然有問題”。

“網(wǎng)業(yè)分離，主要解決的是公平競爭問題”，張昕竹表示，網(wǎng)絡(luò)型企業(yè)改革的基本思路，就是網(wǎng)業(yè)分離?！叭绻肿鼍W(wǎng)絡(luò)又做業(yè)務(wù)，肯定要對競爭對手揉搓；只做網(wǎng)絡(luò)，那就對誰都一樣，沒有厚此薄彼的必要”。

張昕竹認(rèn)為，從監(jiān)管和公平競爭的角度看，輸配分開好像簡單，但仍需制定合理的輸配價格、合理的調(diào)度規(guī)則，“這和分離不分離沒有關(guān)系”。

此前，張昕竹曾經(jīng)對中國輸配分開的成本進(jìn)行過量化分析。他表示，實行輸配分開將增加成本600～1800億元；這一結(jié)論被國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞在《中國電力與能源》一書中引用。

有專家指出，目前爭議的焦點，表面看是輸配要不要分開，實際上“涉及到未來中國電力行業(yè)體制改革往什么方向走，這是真正的改革深水區(qū)”。

范必認(rèn)為，“監(jiān)管部門與壟斷企業(yè)是天然對立的，全世界都是如此，監(jiān)管部門在原則問題上不能讓步”。“雖然輸配分開有難度，但大方向應(yīng)當(dāng)堅持，改革只要啟動起來，早晚要朝那個方向走”。

窗口期

煤價低迷，電力供應(yīng)相對寬裕，這樣的行業(yè)狀況，一直被認(rèn)為是電力體制改革、尤其是電價改革“窗口期”的特征。

各種經(jīng)濟(jì)指標(biāo)顯示，現(xiàn)在這些特征無疑已經(jīng)具備。

回顧電改這十年，煤電矛盾長期不能理順，煤荒電荒輪番出現(xiàn)，導(dǎo)致改革的關(guān)注重點總在“保障能源供給”上，而忽略了用體制改革驅(qū)動能源效率提高。

財政部財科所所長賈康認(rèn)為，資源、能源方面的相關(guān)改革，是我國加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化資源配置的迫切需要。如果不能盡快化解已經(jīng)積累多年的矛盾，那么優(yōu)化結(jié)構(gòu)、走向集約、節(jié)能降耗、清廉高效的科學(xué)發(fā)展，將成為一句空話。

諸多能源專家認(rèn)為，目前煤價低迷，是實現(xiàn)資源價格改革的絕好時機(jī)，“應(yīng)盡快把資源稅的覆蓋面擴(kuò)大到煤，徹底理順煤電矛盾”。

賈康近日撰文稱，“電力改革是我國現(xiàn)階段改革必須強(qiáng)調(diào)頂層設(shè)計、配套周密實施的一個縮影，前些年容易做的事已經(jīng)做完，剩下的全是硬骨頭，并且與方方面面密切聯(lián)系，前接煤炭資源稅改革，中為電力體制改革，后接電價管理審批制度改革，而且并行與呼應(yīng)財政體制改革，要涉及所有相關(guān)改革方案的整體配套設(shè)計”。

范必亦認(rèn)為，“最近煤價下跌，電企似乎日子好過了一些。但隨著經(jīng)濟(jì)周期的變化，煤電矛盾仍會加劇。應(yīng)當(dāng)趁現(xiàn)在煤電矛盾不那么尖銳的時候加快改革步伐”。

但民間和一些學(xué)者的擔(dān)憂，卻更為現(xiàn)實?！艾F(xiàn)在，很多領(lǐng)域一提改革我就害怕，改革就是漲價，想方設(shè)法漲價”，一位能源領(lǐng)域的學(xué)者表示，改革的目的，是通過市場競爭把價格降下來。

“就像煤電聯(lián)動一樣，煤價上漲，企業(yè)不停奔走呼吁漲電價；煤價下跌，卻無人呼吁降電價。利益集團(tuán)固化之下，誰會有動力和自覺改革？”一位長期關(guān)注電改的學(xué)術(shù)界人士的這句話，令人印象深刻。

“公正地講，10年改革不斷取得進(jìn)展，但真正留下深刻印象的東西不多”，電監(jiān)會有關(guān)人士這樣評價十年來的電改歷程。

有專家認(rèn)為，其中要害是因為“改革缺乏頂層設(shè)計”。

“頂層設(shè)計這種說法，實際上本身就有問題”，張昕竹認(rèn)為，頂層設(shè)計和市場化是有矛盾的，市場化本身就是市場決定的，是市場交易過程中產(chǎn)生的，不需要設(shè)計，也不需要頂層，“但電力行業(yè)確實需要頂層設(shè)計，因為這個行業(yè)有市場缺陷”。

“廠網(wǎng)分開后，必須確定輸配電價；而為了核定輸電成本，必須要進(jìn)行主輔分離；發(fā)電側(cè)競爭啟動之后，必須打破單一購買者的局面，必然要進(jìn)行售電端改革，逐步放開用戶選擇權(quán)，才會形成完整的電力市場”，電監(jiān)會一司局級干部如是說，“改革的邏輯非常清晰，但進(jìn)程卻又如此艱難”。

一位資深電力行業(yè)人士表示，除了供需形勢因素之外，“外部壓力不足導(dǎo)致的政府決策無力”，是電力改革進(jìn)展遲緩的重要原因。

今年3月22日，國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)了發(fā)改委《關(guān)于2012年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點工作的意見》，其中提出“深化電力體制改革，穩(wěn)步開展輸配分開試點，促進(jìn)形成分布式能源發(fā)電無歧視、無障礙上網(wǎng)新機(jī)制，制定出臺農(nóng)村電力體制改革指導(dǎo)意見。提出理順煤電關(guān)系的改革思路和政策措施”。

該意見還提出，“穩(wěn)妥推進(jìn)電價改革，實施居民階梯電價改革方案，開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點，推進(jìn)銷售電價分類改革，完善水電、核電及可再生能源發(fā)電定價機(jī)制”。此項工作，被指定由發(fā)改委、電監(jiān)會和能源局具體負(fù)責(zé)。

“本屆政府臨門一腳，推進(jìn)電改的決心已下，任務(wù)也已定下”，一位資深電力專家的話透露幾份無奈，“但改革如果錯過了最好的時機(jī)，就只剩迫不得已的選擇”。