公共管理的獅城模式

2011年5月，新加坡“國父”、前總理李光耀宣布正式離任新加坡內(nèi)閣，引發(fā)各國智庫對“新加坡模式”的爭相討論。其中與政府關(guān)系密切的美國智庫“新美國基金會”對此頗為關(guān)注，其高級研究員帕拉格·康納特地為《外交政策》雜志撰文，稱在21世紀(jì)管理模式競賽中，“新加坡共識”可能比“北京共識”、“華盛頓共識”更具優(yōu)勢。

上世紀(jì)70年代迅速崛起后，新加坡一直以來都受到來自于亞洲、中東以及其他新興市場“取經(jīng)者”的追捧，這其中也包括中國。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展外，這些國家更加關(guān)注新加坡的政府管理經(jīng)驗。以新興城市國家阿布扎比為例，大到長遠(yuǎn)城市規(guī)劃，小到電子政務(wù)協(xié)議，都在一一效仿新加坡。而對于正處于轉(zhuǎn)型關(guān)口的中國來說，無論是文化傳統(tǒng)的同根同源，還是實際執(zhí)政體系的相似性，近鄰新加坡無疑都是政府管理的良好典范。

9月21日，“2012中新社會管理高層論壇”在新加坡召開，主題為“城市化進(jìn)程中的社會管理”，此次論壇進(jìn)一步深化了中新兩國在公共治理和社會管理方面的交流與合作。會議前夕，新加坡公共治理研究領(lǐng)軍者之一——南洋理工大學(xué)公共管理學(xué)院院長吳偉先生，在京接受《財經(jīng)國家周刊》記者專訪，向國內(nèi)讀者系統(tǒng)介紹公共管理領(lǐng)域的“新加坡模式”及其對中國政府管理特殊的借鑒意義。

公共管理理論演化

傳統(tǒng)的公共管理理論分為“公共行政”與“公共管理”兩個時期。前期的“公共行政”理論以韋伯的層級官僚體系為基礎(chǔ)，表現(xiàn)出層級制、官僚、缺乏彈性等特點。隨著層級官僚體系遭受越來越多的詬病，管理學(xué)中的效率觀念逐漸得到重視，“公共行政”開始向“公共管理”過渡。這一時期的公共管理理論奉行效率至上原則，強調(diào)政府效率，試圖通過調(diào)整政府與企業(yè)、政府與社會之間的關(guān)系以及政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)，以此來節(jié)約管理成本。

20世紀(jì)80年代以來，西方各國為應(yīng)對財政危機(jī)和政府信任赤字、績效赤字，開始大規(guī)模政府改革。政府管理開始要求市場導(dǎo)向和因應(yīng)而變，由此促使新公共管理理論發(fā)展。新公共管理理論要求以市場需求改造政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，強調(diào)政府管理借鑒私營企業(yè)管理經(jīng)驗，從單純追求效率的“一個E”（Efficiency，即效率）向“三個Ｅ”（Efficiency， Effectiveness， Economy，即效率、效果和經(jīng)濟(jì)性）轉(zhuǎn)變。

吳偉總結(jié)了新公共管理理論發(fā)展的四個方面。首先，從強調(diào)政府管理效率最大化向兼顧效率、效果和經(jīng)濟(jì)性轉(zhuǎn)變。其次，加強政府服務(wù)意識，強調(diào)政府管理過程中要提高公眾服務(wù)的質(zhì)量和水平。再次，從“大政府”向“小政府”過渡，政府由從前的“大包大攬”開始逐步放權(quán)，在可以利用市場完成的領(lǐng)域允許民間力量進(jìn)入。最后是主體的多元化，允許營利組織和非營利組織參與政府管理。

“新加坡模式”

新加坡見證了新公共管理理論的發(fā)展，并在實踐中逐漸形成了特殊的“新加坡模式”。新加坡管理國家有如經(jīng)營公司，有報道稱“國父”李光耀曾刻意按照荷蘭皇家殼牌公司模式設(shè)立政府機(jī)關(guān)、行政部門以及激勵體制。這使得新加坡政府管理可以較好地兼顧“三個E”，其制定的經(jīng)濟(jì)策略似乎與商務(wù)計劃具有某些相似性，其公務(wù)員享有全球最高的薪水，并一直被贊許為“世界上最為清廉的國家”。

“新加坡政府管理在很多領(lǐng)域都與營利組織、非營利組織合作。這一方面節(jié)省了政府的管理成本，避免政府負(fù)擔(dān)過重；一方面也充分發(fā)揮了市場優(yōu)勢，提高管理效率?！眳莻フf道。新加坡的“小政府”理念和多元化管理主體、外包公共服務(wù)策略，在高等教育領(lǐng)域可見一斑。

新加坡兩所國立大學(xué)——新加坡國立大學(xué)和南洋理工大學(xué)均是企業(yè)化經(jīng)營，成為公共服務(wù)機(jī)構(gòu)民營化的縮影。雖然二者70%的經(jīng)費來源于政府撥款，但卻均以公司名義注冊，運作形式依照現(xiàn)代公司的管理體系。“大學(xué)采用專家治校方略，而非行政方式管理學(xué)校，給予學(xué)者足夠的學(xué)術(shù)自由，我想這是南洋理工大學(xué)在短時間內(nèi)躍居世界領(lǐng)先院校的原因之一?！眳莻フf道。

精英戰(zhàn)略

以“精英治理”為特色的新加坡公共管理模式有別于西方高福利國家的“保姆式”管理，其既不鼓勵希臘人那種“懶散的”行事方式，也不提倡西班牙式的“肆意揮霍”，但也能夠提供優(yōu)質(zhì)的低成本教育等公共服務(wù)。新加坡的方式是通過一系列激勵方案培養(yǎng)市民的良好行為，而這些方案又能使人們無論是在順境中還是在逆境中都保持穩(wěn)定，專心工作。其失業(yè)率一直保持低位；幾乎沒有人是無所事事的。

吳偉認(rèn)為，新加坡之所以能夠保持長期的人力資本優(yōu)勢，得益于長久以來所堅持實行的“精英戰(zhàn)略”。雖然精英戰(zhàn)略競爭激烈而殘酷，但卻頗具實用意義。從小學(xué)四年級起，新加坡學(xué)生便開始“被區(qū)分對待”。他們中成績最優(yōu)秀的3%將接受“精英課程”，由專門教師授課。小學(xué)六年級會考后，學(xué)生開始分流，將按照國立大學(xué)、理工學(xué)院和公益學(xué)院三種高等教育模式來進(jìn)行定向培養(yǎng)。

國立大學(xué)培養(yǎng)國家精英，將來為政府和社會建設(shè)服務(wù)；理工學(xué)院培養(yǎng)傳媒、護(hù)理等高等職業(yè)技術(shù)人員；公益學(xué)院則作為技工教育機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)高技術(shù)工人、熟練工人。為保證精英階層質(zhì)量，國立大學(xué)堅持多年保持30%左右的入取比率，重視教育質(zhì)量的提高，而不是盲目地擴(kuò)大規(guī)模。理工學(xué)院和公益學(xué)院則保證了沒能進(jìn)入精英層級的學(xué)生也可以在社會上立足。

中新合作交流

中國和新加坡不僅在政府管理理念上都深受儒家文化影響，在政治體系上也較為相近，新加坡的人民行動黨領(lǐng)導(dǎo)人民獨立后一直執(zhí)政至今，新加坡經(jīng)驗對于中國更具有現(xiàn)實意義。最早的中新合作始于政府，隨后兩國政府自上而下推動了企業(yè)合作不斷發(fā)展；當(dāng)前兩國企業(yè)間合作很多都已是自發(fā)開展，如兩江工業(yè)區(qū)、廣州都市城、天津生產(chǎn)城等，政府僅提供支持和服務(wù)的職能。

事實上，中國和新加坡在公共治理領(lǐng)域的交流與合作由來已久。 2004年時任中組部干教局局長的李培元就曾做過這樣的評價：“目前中國政府海外培訓(xùn)主要有兩個基地：一個是新加坡的南洋理工大學(xué)，另一個是美國的哈佛大學(xué)?！毙录悠碌闹袊賳T培訓(xùn)主要集中在南洋理工大學(xué)，而具體實施培訓(xùn)的則是公共管理學(xué)院。從1992年首批河北省高級干部赴新接受系統(tǒng)培訓(xùn)開始，截至2008年底，南大公共管理學(xué)院為中國各級政府培養(yǎng)了765名公共管理碩士，短期培訓(xùn)課程結(jié)業(yè)人數(shù)突破8000人。

新加坡華人約占70%，漢語為官方語言之一，這利于減少中新交流過程中的語言障礙?！霸泄賳T開玩笑稱：‘在海外接受培訓(xùn)，語言障礙要打30%折扣，理論吸收要打10%折扣，從理論到實踐又要打10%折扣，所?？赡芫筒欢嗔恕！谛录悠罗k培訓(xùn)，對中國來說可以把語言這30%給補上！”吳偉說道。

對中國的啟示

“中國正在發(fā)展服務(wù)型政府，從新加坡日漸成熟的公共管理經(jīng)驗中或許可以得到些許啟迪?！眳莻フf道。

新加坡一直強調(diào)公民應(yīng)該為自己的未來負(fù)責(zé)任，采用公積金模式運作養(yǎng)老金。新加坡的福利體系跟歐洲如出一轍，包括國民醫(yī)療保險和低成本教育，但其并不會像歐洲國家一樣，因為福利過多使政府不堪重負(fù)，這很大程度是因為精英策略帶來的較高人力資本回報以及穩(wěn)定的社會就業(yè)。吳偉表示，“面對中國龐大的人口基數(shù)，中國政府完全負(fù)擔(dān)居民養(yǎng)老是不現(xiàn)實的，新加坡經(jīng)驗可能對中國具有借鑒作用”。

早在李光耀時代，新加坡便提出 “居者有其屋”，認(rèn)為人民擁有自己的諸如住房等固定財產(chǎn)，便不會希望社會動亂，整個社會才能穩(wěn)定發(fā)展。當(dāng)前新加坡超過90%的居民都擁有自己的住房。據(jù)悉9月赴新參加“2012中新社會管理高層論壇”的中方官員將重點拜訪新加坡建屋發(fā)展局，學(xué)習(xí)新加坡組屋政策方案的具體細(xì)節(jié)。