“罰款財政”疾行

十一黃金周期間，小型客車高速公路免費通行的政策，讓很多選擇自駕出游或者回家過節(jié)的人享受到了福利，但一些人同時發(fā)現(xiàn)，“收費免了，罰款卻增加了”。一些媒體對“高速路限速設(shè)置不合理”、“在部分地區(qū)被攔車收超速罰款”等現(xiàn)象提出質(zhì)疑。

2012年下半年以來，地方政府的超常罰款現(xiàn)象備受關(guān)注。中國人民大學(xué)國際貨幣研究所副所長、中國農(nóng)業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家向松祚在9月下旬南京秋交會的經(jīng)濟(jì)論壇上透露，為解決財政壓力，有一些地方政府甚至向公安和工商等部門下達(dá)了今年的罰款任務(wù)額。

記者在地方采訪調(diào)研時則了解到，迫于財政減收的壓力，一些地方政府開始向境內(nèi)企業(yè)實行“預(yù)征稅”，即“今年先把明年的稅征收了”，用當(dāng)?shù)厝说脑捳f，地方財政已經(jīng)開始“寅吃卯糧”。

罰字抬頭

“五小時的路，堵了九個多小時終于到達(dá)目的地?！币晃辉谑稽S金周自駕回安徽老家過節(jié)的車主表示，堵車原因有三點：事故、設(shè)卡收罰款、車多。

“第二點讓人鄙視當(dāng)?shù)卣?，過節(jié)回家心切還被攔車收超速罰款，地方財政真的就這么窮了嗎？”上述車主說。

同樣的事件近期在京港澳高速也曾發(fā)生。有報道顯示，京港澳高速在河北、北京交界處執(zhí)法站明顯加強了執(zhí)法力度，有很多車主在收費站口被交警攔下排隊交超速罰款。

而導(dǎo)致車主超速的原因部分還在于，高速限速設(shè)置得不合理。

“今天出去游玩，很開心，過路費也免了，就是高速路限速很讓人郁悶：低于70公里的機動車輛禁止上高速，同時高速上限速是80公里。就10公里，誰能掌握這分寸？這地方當(dāng)官的不是為違章去罰款，而是為增加財政收入去罰款?！币晃卉囍髟谖⒉┥贤虏邸?/p>

廣東商學(xué)院流通經(jīng)濟(jì)研究所所長、廣東省商業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)會秘書長王先慶向《財經(jīng)國家周刊》記者表示，中國公路超速罰款泛濫已成公害?！叭珖鞯毓废匏偾姘俟帧！蓖跸葢c認(rèn)為，這與地方政府的財政收入緊張有關(guān)，但造成的負(fù)面效應(yīng)更大。

8月10日，央視報道稱，“深圳北環(huán)大道一天查處各類交通違法行為近3000宗，罰款總額近百萬元”；8月上旬，河南省淮濱縣開始用“月票”治理超載，規(guī)定超載司機只要按時去繳納罰款就可上路；7月，湖南邵陽市城管局招聘1000名市容監(jiān)督員突擊檢查違章停車，且規(guī)定將80%的罰沒所得返還獎勵給監(jiān)督員本人。這種做法充分調(diào)動了監(jiān)督員罰款的積極性，卻沒有解決根本問題。

王先慶還介紹，除了交通違章的罰款力度明顯加大外，一些地方政府對于實體企業(yè)的各種名目的罰款也多了起來，“比如說企業(yè)衛(wèi)生不合格、消防不合格、產(chǎn)品不合格或是包裝不合格”。

此前經(jīng)由微博曝出的沈陽市上千家商鋪為躲避“打假”罰款而集體關(guān)門停業(yè)事件，更是引發(fā)全國輿論嘩然。

“經(jīng)濟(jì)不景氣，房地產(chǎn)土地一級市場更不景氣，嚴(yán)重依靠土地財政的地方政府入不敷出，于是各種殺雞取卵的招數(shù)層出不窮，有工商嚴(yán)格執(zhí)法進(jìn)行罰款的，有稅務(wù)加強征管逼迫企業(yè)繳稅的。這樣下去，誰還敢做企業(yè)，經(jīng)濟(jì)怎么可能復(fù)蘇?”一位企業(yè)家憤憤地表示。

在中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文看來，以罰沒收入來彌補稅收收入，嚴(yán)重背離罰沒制度的精神和宗旨，并非一種高明的辦法。

杯水車薪？

遼寧省一個縣級城市政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)人告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，加重罰沒收入彌補財政缺口只是一部分小城市的做法，很多大城市、二線城市以及謀求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的縣級城市不會這樣做。

“加大交通違章的罰款力度，是為了保證不出現(xiàn)惡性交通事故。惡性交通事故一旦出現(xiàn)，不僅交警隊負(fù)責(zé)人提拔受影響，區(qū)長的前途也沒了，甚至市長都會受到牽連。”上述負(fù)責(zé)人表示，一般情況下，交通違章罰款的85%左右要由財政返還給交通隊，目的也是為了大力度糾正違章。

“罰款留給財政的數(shù)目和財政支出的數(shù)目相比是九牛一毛，負(fù)面效應(yīng)卻很大，除非這個地方不想繼續(xù)發(fā)展了才會這樣做。”該負(fù)責(zé)人表示，“我們這個縣是省里開銷最大的縣，也是省里重點發(fā)展縣，每周的財政支出就有1億元，那點交通違章罰款不值得一提?！?/p>

另外，沈陽市某區(qū)政府招商部門一位負(fù)責(zé)人告訴記者，沈陽此前的滿城商鋪關(guān)門事件也并非是為了彌補全運會的資金缺口，而是為了迎接上級派來的全運會檢查組?！案骷壵块T開會時對此事多次強調(diào)，一級一級往下傳達(dá)到執(zhí)法部門，執(zhí)法力度就變得過于嚴(yán)重了?！?/p>

據(jù)北京大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥透露，其在和沈陽市地方政府領(lǐng)導(dǎo)交流時得知，沈陽市“每年都打假查證照，只是今年出手重了點”，但“確實有罰款進(jìn)了財政”。

據(jù)了解，第12屆全運會將于明年9月在沈陽市舉行。沈陽市建委主任陳勇在2011年年底曾介紹，為迎接全運會，沈陽將要預(yù)備40個場館，其中新建場館18個，改造場館22個；還要開展城市橋梁、市政道路、公共綠地改造及其他配套服務(wù)設(shè)施維護(hù)等重點項目建設(shè)。

沈陽市政府沒有公布與上述建設(shè)有關(guān)的資金安排，但有數(shù)據(jù)顯示，上一屆全運會的舉辦地濟(jì)南，共為全運會投入了約2000億元，其中興建各比賽場館以及相關(guān)設(shè)施用了將近600億元，城建和城市面貌改造則花費了1400多億元。

據(jù)沈陽市財政局公布的數(shù)據(jù)：2011年沈陽市一般預(yù)算收入完成620億元，一般預(yù)算支出完成635.9億元。今年上半年公共財政預(yù)算收入（從2012年起各級政府一般預(yù)算收入改稱為公共財政預(yù)算收入，在口徑上與2011年以前的“一般預(yù)算收入”相同）的數(shù)據(jù)是382.2億元，增長20.3%。

土地出讓收入方面，今年上半年，沈陽市共出讓各類土地面積1205.62萬平方米，同比減少了21.9%。土地出讓金收入194.94億元，同比降低了36.74%。

顯然，從地方實際可用的財力、土地出讓收入的下滑以及稅收收入增速的走低來看，沈陽市為舉辦全運會面臨的財政壓力的確很大。

金永祥認(rèn)為，雖然地方面臨著財政壓力，但是罰沒收入對于地方的財政開支來說是杯水車薪，并不能成為地方增收的主要途徑。其在和多地地方政府接觸的過程中了解到，大多數(shù)地方政府領(lǐng)導(dǎo)不會給執(zhí)法部門部署罰款收費任務(wù)。

不過，接受記者采訪的一些地方政府負(fù)責(zé)人表示，由于地方財政收入吃緊，很多小城市的基層執(zhí)法部門除了公職人員工資由財政支付外，其他的日常開銷、人員福利、編外人員的工資福利等，基本上還是依靠罰沒收入來解決。

類似的已發(fā)生事件并不罕見。今年8月，黑龍江貧困縣林甸縣道路運輸管理站站長姚彬海接受媒體采訪時就表示，40多名工作人員中只有19人有公職編制，剩下21個人的工資福利都要靠罰款解決。

除了交通違章、企業(yè)違規(guī)等罰沒收入外，業(yè)界對于超生罰款去向成謎的質(zhì)疑聲更大。據(jù)粗略估計，我國每年超生罰款約為200億元。

9月10日有消息稱，寧波一雙獨夫妻未經(jīng)審批生二胎被強征7萬元撫養(yǎng)費，計生部門向法院申請對這名夫婦采取強制執(zhí)行措施。此事引發(fā)巨大爭議，專業(yè)人士呼吁不能讓計劃生育淪為罰款創(chuàng)收的手段。

近期，國家計生委網(wǎng)站發(fā)布消息稱，將公布計生收費罰款項目及標(biāo)準(zhǔn)，及時取消非法收費罰款項目，并將嚴(yán)肅查處基層計劃生育亂收費亂罰款的行為。

危險信號

土地出讓收入的下滑，確實給一些地方政府的財政收入帶來了嚴(yán)重影響，從而加重了稅收的嚴(yán)查力度和增加非稅收入中其他收入的來源。

“以前不嚴(yán)格查，現(xiàn)在嚴(yán)格查，哪個企業(yè)的賬都會查出點問題?！蓖Ｊ邢螺牭囊粋€縣級市負(fù)責(zé)人表示，由于實體經(jīng)濟(jì)近兩年受到經(jīng)濟(jì)危機的影響很大，稅收收入幾乎沒有新的增長空間，因此很多地方確實存在嚴(yán)格查稅甚至提前預(yù)征稅的現(xiàn)象。

這可解一時之渴，但對于經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇卻是破壞性的。因此，一些地方政府將財政收入的增收放在了非稅收入的增長上。

據(jù)報道，在8月下旬舉行的佛山市人大常委會上，佛山市財政局就表示，下半年交通違章罰款將“更加嚴(yán)厲”，非稅收入仍將成為拓寬本級財政預(yù)算收入的渠道之一。

值得注意的是，據(jù)相關(guān)機構(gòu)統(tǒng)計，2012年上半年佛山土地市場總成交金額101.67億元，同比下降了16.54%。但該市上半年非稅收入增幅卻高達(dá)50.59%，創(chuàng)近三年來增幅之最。具體是非稅收入中哪部分得到了大增長，佛山并未公布。

“我們今年剛成立了非稅收入管理處?！鄙鲜鐾Ｊ邢螺牭囊豢h級市負(fù)責(zé)人告訴記者，但罰沒收入不是增收的主要來源，而是力求通過增大國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益的做法，來增加非稅收入。例如全市的立柱廣告牌擬全部收為國有，然后在通過招標(biāo)方式出租出去。一個廣告牌的成本也就10萬元，但是每年的收入能達(dá)到100萬，全市大概有700～800個廣告牌，一年的收入就有7、8億元；

地下管網(wǎng)使用權(quán)的收入，租給聯(lián)通、網(wǎng)通等，也是一筆不小的收入；還可以投資一些高科技企業(yè)的原始股。

該負(fù)責(zé)人表示，經(jīng)濟(jì)的不景氣和土地出讓收入的下滑讓地方的財政收入銳減，地方政府都在積極想辦法擴大其他非稅收入來源。

審計署6月8日公布的報告顯示，2011年，全國54個縣實現(xiàn)的財政性收入中，非稅收入占60.45%，非稅收入占比超過稅收收入20.90個百分點。

縣級城市由于自身經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不良，非稅收入通常是其財政收入的主要來源。但是資料顯示，除了縣級城市外，很多大城市非稅收入也在猛增。拿廣州市來說，上半年全市財政收入增收主要來源于非稅收入，非稅收入增收量占財政收入增收總量的96.72%。沈陽市2012年1～5月的非稅財政收入近77億元，同比增長55%。

非稅收入并非多多益善，業(yè)內(nèi)專家對于地方非稅收入的增長表示了擔(dān)憂。

“非稅收入是一次性的。財政稅收增長不上來，就把非稅收入列入財政收入再支出，這種做法到頭來是地方倒霉，老百姓遭殃?！睆V東省人大常委會副主任陳繼興說。

暨南大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院財稅系主任、教授沈肇章認(rèn)為，亂收費、亂攤派及亂罰款，也實為地方政府的“無奈”之舉。改革開放以來，承擔(dān)著各類繁瑣復(fù)雜地方性事務(wù)的地方政府，卻一直面對著自1994年以來財權(quán)不斷收歸中央的現(xiàn)實。

中央黨校教授周天勇表示，中央與地方的這種財政關(guān)系不調(diào)整，地方不把“養(yǎng)人”的規(guī)模和三公支出壓下去，沈陽滿城店鋪“避檢”關(guān)門的一幕，可能會在許多地方重演和常態(tài)化。

“十八大后，財稅體制要堅決改革，再不改，企業(yè)受不了，一些地方政府也有可能要關(guān)門了?！敝芴煊抡f。

資料

罰沒收入是地方政府非稅收入的一部分。所謂非稅收入，主要是指行政事業(yè)性收費、政府性基金、彩票公益金、國有資源有償使用收入、國有資產(chǎn)有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入等。