國(guó)開行改制的兩棲“理想”

業(yè)內(nèi)專家如是評(píng)價(jià)國(guó)家開發(fā)銀行（下稱“國(guó)開行”）：“國(guó)開行算是個(gè)商業(yè)機(jī)構(gòu)，不能算作商業(yè)銀行?！?/p>

這正是國(guó)開行近年來的糾結(jié)之處。成立于1994年的國(guó)開行，國(guó)家賦予的主要任務(wù)是，集中資金支持基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的建設(shè)（即所謂“兩高一支”），并對(duì)所投項(xiàng)目在資金總量和資金結(jié)構(gòu)配置上負(fù)有宏觀調(diào)控職責(zé)。

2007年第三次全國(guó)金融工作會(huì)議后，國(guó)開行踏上了改制征途。2008年末，國(guó)家開發(fā)銀行股份有限公司的掛牌，成為政策性金融機(jī)構(gòu)改革的一個(gè)標(biāo)志。“商業(yè)化改革”成為國(guó)開行改制的未來方向。

但破題后，國(guó)開行的改制并沒有如預(yù)期般順利。至今國(guó)開行仍不具備攬儲(chǔ)功能，在商業(yè)銀行奉行“存款立行”的當(dāng)下，上述專家的說法仍被大多數(shù)人所認(rèn)同，其同時(shí)具備政策性銀行與商業(yè)銀行“雙重身份”的事實(shí)至今沒有明確的改變。

原本試想五年內(nèi)一步到位的改制步伐，因?yàn)楦鞣N原因變得模糊無期。改制之初所設(shè)想的在業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)、機(jī)構(gòu)設(shè)置和高管任用三方面的改革規(guī)劃仍未落實(shí)。

“改制處于停滯狀態(tài)，沒有明確的時(shí)間要求，也沒有明確的細(xì)節(jié)目標(biāo)，相關(guān)的爭(zhēng)論已經(jīng)停息?！眹?guó)開行一位高管表示，在國(guó)際上，政策性銀行也逐漸成為了貫徹國(guó)家戰(zhàn)略、發(fā)出本國(guó)聲音不可或缺的載體，成為眾多中國(guó)企業(yè)“走出去”的最主要資金推手之一。

但5年來國(guó)開行的改制已無回頭路可走。

2012年1月份召開的第四次全國(guó)金融工作會(huì)議上就特備指出，國(guó)家開發(fā)銀行要堅(jiān)持和深化商業(yè)化改革。

近期剛剛頒布的《金融業(yè)發(fā)展和改革“十二五”規(guī)劃》中指出，堅(jiān)持和深化國(guó)家開發(fā)銀行商業(yè)化改革，妥善解決債券信用、資金來源、監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)等問題。

事實(shí)上，上述三大問題也正是綿恒在國(guó)開行改制面前的三道坎。

改制棋到中盤

1998年陳元上任董事長(zhǎng)之前，國(guó)開行只是一臺(tái)“放款機(jī)器”，除了支持“兩高一支”建設(shè)項(xiàng)目之外，國(guó)開行另一個(gè)目的是，將當(dāng)時(shí)四大銀行所肩負(fù)的政策性任務(wù)分離出來。

如今，通過5年的商業(yè)化改制，國(guó)開行已是“投貸債租證”一應(yīng)俱全的全牌照金融機(jī)構(gòu)。

陳元在自己9月新近出版的《政府與市場(chǎng)之間——開發(fā)性金融的中國(guó)探索》（以下簡(jiǎn)稱《政府與市場(chǎng)之間》）一書中寫到：“國(guó)開行是國(guó)內(nèi)最早從事股權(quán)投資的銀行，參與發(fā)起設(shè)立了國(guó)內(nèi)銀行業(yè)中數(shù)量最多、規(guī)模最大、形式最豐富的股權(quán)投資基金，并于2005年發(fā)行了我國(guó)首支信貸資產(chǎn)支持證券，拉開了中國(guó)資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的序幕?！?/p>

同時(shí)，國(guó)銀金融租賃有限公司、國(guó)開金融有限責(zé)任公司、國(guó)開證券有限責(zé)任公司也相繼成立，并成立了海外投資平臺(tái)國(guó)開國(guó)際控股有限公司，國(guó)開行從此邁入了“全牌照”時(shí)期。

“‘全牌照’只是商業(yè)化道路的表象之一。銀行不具備攬儲(chǔ)功能，則很可能一切都是空談?！币晃汇y行學(xué)家表示。

不過，和之前相比，國(guó)開行改制已經(jīng)前進(jìn)了一大步。

特別是在信貸方面，“計(jì)委挖坑，開行種樹”曾是國(guó)開行一直沿用的模式。國(guó)家定項(xiàng)目、給資金，使得國(guó)開行曾一度被看做“第二財(cái)政”，其貸款也被看做國(guó)家給的“免費(fèi)午餐”，可以像財(cái)政撥款一樣免費(fèi)使用而不必償還。

為了糾正這一局面，1998年以來，三次信貸改革讓國(guó)開行面貌一新。

《政府與市場(chǎng)之間》詳述了這三次信貸改革的過程。在第一次信貸改革中，國(guó)開行開始主動(dòng)選擇貸款項(xiàng)目而拒絕攤派。在1999年的第二次改革中，國(guó)開行抓住了信達(dá)、東方、長(zhǎng)城、華融4家國(guó)有資產(chǎn)管理公司成立的契機(jī)，剝離了1000億元不良資產(chǎn)，將不良率從33%大幅度下降到16%。

第三次信貸改革始于2000年，開始了評(píng)審體制、內(nèi)部管理、市場(chǎng)業(yè)績(jī)等方面與國(guó)際的接軌，并于2002年實(shí)行了電子路演、獨(dú)立委員審議制度，把資本市場(chǎng)的原理“嫁接”到了信貸管理上。

“我們的信貸審批機(jī)制全然不同于商業(yè)銀行，額度較低的項(xiàng)目只需由各地分行審批和執(zhí)行即可。”國(guó)開行企業(yè)局的一位高管表示。

對(duì)于重大項(xiàng)目，貸款委員會(huì)將分布于各個(gè)分行和總行的100多名獨(dú)立委員分成4組，每半年選取一組來對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投票表決，每組人員由電腦隨機(jī)產(chǎn)生且之間難以事先聯(lián)絡(luò)。通常，貸款委員會(huì)會(huì)以60%的通過率來決定該項(xiàng)目是否需進(jìn)一步向上報(bào)批。

“可以說，信貸業(yè)務(wù)操作已基本商業(yè)化了，僅僅是在產(chǎn)業(yè)選擇上更具前瞻性和戰(zhàn)略性而已?！鼻笆銎髽I(yè)局高管稱。

他舉例說，2008年中鋁集團(tuán)以140億美元收購(gòu)力拓9%股份和2009年以195億美元增持力拓9%股份之際，國(guó)開行便是最重要的財(cái)務(wù)顧問和最大外匯融資行。當(dāng)時(shí)，面對(duì)外界對(duì)高溢價(jià)收購(gòu)方案和巨大外匯風(fēng)險(xiǎn)敞口的廣泛質(zhì)疑，國(guó)開行卻另辟蹊徑，不看重鐵礦石在國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)，轉(zhuǎn)而看重對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的信心。

債信難題

“融資問題，是左右國(guó)開行改制進(jìn)度的關(guān)鍵之一?！鼻笆鲢y行業(yè)專家表示。

在《政府與市場(chǎng)之間》中，陳元也坦言“資金來源是金融機(jī)構(gòu)的生命線”。區(qū)別于儲(chǔ)蓄類商業(yè)銀行，債券發(fā)行仍舊是國(guó)開行融資生命線中最主要的渠道。

當(dāng)年，國(guó)開行作為投融資體制和金融體制改革的雙重產(chǎn)物而生時(shí)，就成為了除財(cái)政部以外的第二大發(fā)債主體，常年在銀行間債券市場(chǎng)占據(jù)著1/4的份額。而商業(yè)化改制，自然首先作用于債券領(lǐng)域。

1998年以前，國(guó)開行的資金來源主要依靠央行向金融機(jī)構(gòu)攤派開行金融債券。在規(guī)模不斷擴(kuò)大、派購(gòu)發(fā)債的成本高、品種少、靈活性差等缺陷逐步暴露后，開行債日益受到投資人的抵觸。

因而，擔(dān)負(fù)著應(yīng)對(duì)市場(chǎng)“剛需”償債風(fēng)險(xiǎn)的國(guó)開行，于1998年9月成功地發(fā)行了第一期金融債券，且全年發(fā)債350億元，全部低于行政派購(gòu)債券的利率水平，開始了市場(chǎng)化發(fā)債道路。

但誰想，14年后的今天，決定著開行債“身價(jià)”的根本因素，仍舊是銀監(jiān)會(huì)每年給予其風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為零的“準(zhǔn)國(guó)債身份”。

“開行債發(fā)行利率今年初出現(xiàn)了最高峰，原因就在于市場(chǎng)對(duì)銀監(jiān)會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重規(guī)定遲遲未出臺(tái)的擔(dān)憂?！闭猩蹄y行金融市場(chǎng)部一位負(fù)責(zé)人稱，“擁有債信并不意味著擁有國(guó)家信用，市場(chǎng)是否認(rèn)可完全由各機(jī)構(gòu)自主決定?！?/p>

籌資成本上升，是國(guó)開行商業(yè)化改革必須付出的代價(jià)，一些機(jī)構(gòu)甚至開始將開行債視作與商業(yè)銀行債券相當(dāng)?shù)男庞卯a(chǎn)品來對(duì)待了。

此外，各類投資機(jī)構(gòu)對(duì)開行債的授信總額顯著下降，加之政策上對(duì)其購(gòu)買同類債券的集中度限制，使得不少商業(yè)銀行已無余力購(gòu)買新發(fā)的開行債，國(guó)開行發(fā)債空間由此受限。

據(jù)中央債券登記結(jié)算公司公布，國(guó)開行8月的債券發(fā)行量為1000億元，接近進(jìn)出口銀行的7倍和農(nóng)發(fā)行的2倍；迄今全年發(fā)行量9453.8億元，接近進(jìn)出口銀行的5倍和農(nóng)發(fā)行的2倍。“2013年的規(guī)模應(yīng)該會(huì)更高。”一位資深債券分析師表示。

“擴(kuò)大規(guī)模只是轉(zhuǎn)型期的權(quán)宜之計(jì)?！币晃欢嗄旯┞氂趪?guó)開行的高管也坦言。一旦籌資渠道被堵死，則國(guó)開行多年來優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)將從此動(dòng)搖?！拔覀儾荒苤宦犆谡?，但卻不得不接受政策引導(dǎo)?！?/p>

一旦失去政策性銀行身份，則國(guó)開行很可能會(huì)因債信問題而崩盤。

作為國(guó)家宏觀調(diào)控和戰(zhàn)略利益層面的重要貫徹者之一，國(guó)開行的興衰事關(guān)重大。

事實(shí)上，目前中央債券登記結(jié)算公司將開行債的收益率指數(shù)體系與其他兩家政策性銀行區(qū)分開來，以單獨(dú)的曲線組圖來提示投資機(jī)構(gòu)重新衡量國(guó)開行的資金狀況。

“這表明，開行債可能最終會(huì)成為一個(gè)獨(dú)特的投資品種?！敝醒雮怯浗Y(jié)算公司一位分析師稱。并且，即便是不久后風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重被提升為商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管層也應(yīng)該會(huì)在發(fā)債時(shí)點(diǎn)上采用“新老劃斷”方式，給足國(guó)開行緩沖時(shí)間。

2008年，銀監(jiān)會(huì)曾規(guī)定改制前發(fā)行的國(guó)開行人民幣債券風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為零，視同政策性金融債直至債券到期，以區(qū)別于商業(yè)銀行信用債券20%的風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重。

但銀監(jiān)會(huì)卻在接下來的三年內(nèi)接連三次將上述規(guī)定展期至2013年底，且表示后續(xù)政策“還將具體商定”，顯然以確保開行債的國(guó)家信用和其政策性銀行身份為緊要目的。

據(jù)悉，即便在該行內(nèi)部，關(guān)于能否將政策性業(yè)務(wù)與商業(yè)性業(yè)務(wù)“一刀切”的爭(zhēng)論也從未平息，關(guān)于內(nèi)部機(jī)制如何改、是否應(yīng)該改的不同聲音仍暫無定論。

缺乏內(nèi)在動(dòng)力

同時(shí)，國(guó)開行的改制在內(nèi)部管理上也遇到一定的阻力。

“不是我們不想改，是牽扯的人員、部門、成本和精力實(shí)在巨大?！鼻笆鰢?guó)開行高管如此表示。

陳元在《政府與市場(chǎng)之間》回憶到，自己上任的1998年正值國(guó)開行與中國(guó)投資銀行重組融合，讓原本只有武漢一家分行和深圳、成都與西安3個(gè)代表處的國(guó)開行，從此構(gòu)建起了29個(gè)省市的境內(nèi)一級(jí)分行布局，基本形成了覆蓋全國(guó)的總分行兩級(jí)管理體制并沿用至今。

但近兩年，國(guó)開行屢次因光伏、風(fēng)電、鋼鐵等行業(yè)和企業(yè)的信貸危機(jī)而身陷資金泥潭，表露出各地分行在信貸審批上過多的自主性和風(fēng)險(xiǎn)難控。

國(guó)開行評(píng)審二局一位人士搖著頭表示“總行管不了，也沒手段管”。因?yàn)?，總行只?fù)責(zé)行業(yè)龍頭企業(yè)和高成長(zhǎng)性的戰(zhàn)略型客戶，多屬于開拓性工作。至于分行是否過分追逐短期利益，是否與地方政府長(zhǎng)期協(xié)議，總行往往不得而知。

通常，商業(yè)銀行多采用矩陣式管理，即總行不僅需要對(duì)分行進(jìn)行直線管理，還需通過總行的個(gè)人金融部、企業(yè)金融部等具體部門來管理分行的對(duì)應(yīng)部門，雙管齊下地統(tǒng)籌分行各項(xiàng)業(yè)務(wù)。信貸業(yè)務(wù)上，更是采取前臺(tái)和后臺(tái)共同評(píng)審的模式，以免出現(xiàn)權(quán)責(zé)不清、監(jiān)管不嚴(yán)而導(dǎo)致分支行人員徇私舞弊、攜款潛逃的混亂局面。

“民生銀行眼下就采用更為有效率的事業(yè)部管理制，由總行對(duì)分行各部門一管到底，分行只需負(fù)責(zé)具體營(yíng)銷即可?！便y行業(yè)專家表示。

但國(guó)開行仍一直沿用著傳統(tǒng)管理模式，每年給予分行相應(yīng)的信貸額度并充分授權(quán)。究其原因，就在于其信貸業(yè)務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，客戶量少但個(gè)體資金需求量大，行內(nèi)管理鏈條短且權(quán)責(zé)較為分明。

截至目前，國(guó)開行總資產(chǎn)量接近7萬億元，按照工商銀行目前十幾萬億元資產(chǎn)規(guī)模對(duì)應(yīng)30萬員工來計(jì)算，國(guó)開行的員工數(shù)量至少應(yīng)接近10萬人，但眼下卻僅有7000多名員工，可見其業(yè)務(wù)模式的簡(jiǎn)單和直接。

此外，由于國(guó)開行僅有5000多家客戶且其中包含了大部分信譽(yù)良好的央企，平均一家分行至多擁有100多家客戶，一家客戶至多能得到100億元信貸，對(duì)于通常只有幾十名到上百名員工的分行來說，梳理客戶關(guān)系并實(shí)時(shí)跟進(jìn)項(xiàng)目都并非難事，因而行里遲遲未有改進(jìn)其老舊管理模式的動(dòng)作。

然而，分行權(quán)力過大，勢(shì)必會(huì)增加信貸的風(fēng)險(xiǎn)成本，決策權(quán)則過多依賴于分行領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人素養(yǎng)和判斷力。

“這種管理模式目前還差強(qiáng)人意，但未來很可能制約其發(fā)展?！鄙鲜鲢y行業(yè)專家指出，“近來對(duì)新能源的投資沖動(dòng)就已經(jīng)讓他們嘗到了一絲苦澀。”

然而，“大象翻身”勢(shì)必傷筋動(dòng)骨，總行與分行的多年“血脈關(guān)系”勢(shì)必從頭厘清，短期內(nèi)徹底改革實(shí)屬不易。

“要削弱分行權(quán)力，那勢(shì)必是一場(chǎng)惡戰(zhàn)。不但在分行阻力重重，就連總行的態(tài)度也難以積極，畢竟改變整個(gè)組織架構(gòu)以迎合風(fēng)險(xiǎn)管控，在眼下風(fēng)險(xiǎn)暴露并不明顯之時(shí)，大家都很難有動(dòng)力。”前述評(píng)審二局人士認(rèn)為。

而真正束縛國(guó)開行“變法”的內(nèi)部源頭，恐怕還是政策性銀行角色下難以改變的員工激勵(lì)機(jī)制，還是做多做少都“無懲無獎(jiǎng)”的薪金體系，讓從上至下都缺乏對(duì)風(fēng)險(xiǎn)和利潤(rùn)的敏感度，缺乏“變則通”的原始動(dòng)力。

雙重身份

“也不能完全拿商業(yè)銀行的條條框框來規(guī)定國(guó)開行，它早晚應(yīng)該走出自己的路?！鼻笆鲢y行專家指出。

在他看來，國(guó)開行的“雙重身份”也許并不尷尬，反而能讓其用商業(yè)手段來支持政策性業(yè)務(wù)，用政策性優(yōu)惠來為商業(yè)化運(yùn)作鋪路，兩者相輔相成。

“盡管目前我們也無奈于這‘雙重身份’所導(dǎo)致的不少難題，但這畢竟只是暫時(shí)的?！鼻笆銎髽I(yè)局高管表示，“要想不出錯(cuò)，就必須將政策性和商業(yè)性兩者平衡運(yùn)作，才能穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)?shù)赝瓿啥嗄繕?biāo)追求”。

他告訴《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者，“畢竟人生就是個(gè)多目標(biāo)追求的過程”，畢竟政策性與商業(yè)性兼顧的雙目標(biāo)并不矛盾。但至于如何平衡兩者關(guān)系，如何形成良性的多目標(biāo)運(yùn)作方式，還“路漫漫其修遠(yuǎn)兮”。

其實(shí)，他們中很多人并不急于跳出“雙重身份”，也不忙于改變現(xiàn)狀，因?yàn)榇丝逃酗L(fēng)險(xiǎn)也有盈利，即便發(fā)債和攬儲(chǔ)都不完全盡如人意，但并不致命的“小風(fēng)險(xiǎn)”還不足以讓人思變。

全球金融危機(jī)以前，業(yè)界普遍對(duì)于政策性業(yè)務(wù)日漸減少、三家政策性銀行應(yīng)適時(shí)轉(zhuǎn)型達(dá)成了共識(shí)。但2008年后，由于國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求并未如期減少，使得政策性投資成為了除財(cái)政政策和貨幣政策之外補(bǔ)充經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)力的重要手段。并且，在國(guó)際上，政策性銀行也逐漸成為了貫徹國(guó)家戰(zhàn)略、發(fā)出本國(guó)聲音不可或缺的載體，成為眾多中國(guó)企業(yè)“走出去”的最主要資金推手之一。

“在海外，國(guó)開行最多的就是支持政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)?！迸神v海外多年的一位國(guó)開行企業(yè)局高管介紹說。國(guó)際項(xiàng)目中，國(guó)開行更多地“聽令于”中國(guó)對(duì)外政策，考慮國(guó)家戰(zhàn)略性需求而非純粹趨利，日前已成為中國(guó)最大的對(duì)外投融資合作銀行。

陳元也在《政府與市場(chǎng)之間》談到，在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行時(shí)期，金融體系的構(gòu)建更應(yīng)該發(fā)揮政府信用在平抑經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)、錨定市場(chǎng)信心、避免系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)中的重要作用。政府信用是整個(gè)市場(chǎng)的基礎(chǔ)和框架，不隨市場(chǎng)波動(dòng)且能夠維護(hù)系統(tǒng)性穩(wěn)定和全局利益。

因而金融危機(jī)后，全球各國(guó)都在對(duì)“去政府信用化”的改革進(jìn)行反思，開始重新運(yùn)用政府調(diào)控來糾正市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)這只“無形之手”所引起的無序和偏差。

“政策性銀行的重要性重新被提上桌面，就因?yàn)樗菑浹a(bǔ)市場(chǎng)失靈的重要政策工具。”前述企業(yè)局高管稱。

對(duì)此，銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管一部一位負(fù)責(zé)人也表示，很多西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都長(zhǎng)期存在政策性金融機(jī)構(gòu)。而我國(guó)尚處在一些發(fā)達(dá)國(guó)家30-50年前的發(fā)展階段，尚有大量政策性、開發(fā)性領(lǐng)域且市場(chǎng)失靈、市場(chǎng)空白和缺損問題還非常嚴(yán)重，仍舊需要政策性銀行從無到有地建設(shè)和培育新興市場(chǎng)。

可以說，業(yè)界對(duì)國(guó)開行未來融資能力的憂慮以及相關(guān)政策的徘徊不前，最終導(dǎo)致了改革不徹底的現(xiàn)狀。

“現(xiàn)在挺好的，保持政策性銀行的身份也挺好的，可以不必像商業(yè)銀行那樣開設(shè)千百個(gè)網(wǎng)點(diǎn)去服務(wù)群眾，也不用養(yǎng)著幾千個(gè)客戶經(jīng)理去喝酒拉存款，更不需要擔(dān)著風(fēng)險(xiǎn)去辛苦地培養(yǎng)小額信貸，只需要‘躺著發(fā)債’便能賺得盆滿缽滿?！鼻笆鰢?guó)開行高管坦言。

觀察家指出，模糊的身份，看起來是當(dāng)下最適合國(guó)開行的生存方式。