環(huán)保部弱勢修法

9月的一天，馬勇看到在全國人大網(wǎng)站上公示的《環(huán)境保護(hù)法修正案（草案）》（下稱《草案》），他的第一反應(yīng)是：“怎么會是這樣?”

馬勇是一名律師，身為環(huán)保部主管的中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心督查訴訟部部長，他一直關(guān)注《環(huán)保法》的修法工作。許多環(huán)保界人士與他一樣，在期待了23年后，面對姍姍來遲的《草案》，他們的臉上寫滿了失望。

9月28日，是《草案》面向全社會公開征求意見的一個(gè)普通工作日。這一天，“全國人大法律草案征求意見管理系統(tǒng)”在下午15時(shí)許顯示，來自社會各界對《草案》的意見約有3500條；而在短短9個(gè)小時(shí)后，即當(dāng)天24時(shí)許，這一數(shù)字驟然飆升至10525條。

與之形成鮮明對比的是，全國人大在同樣時(shí)段向社會公開征求意見的《旅游法》和《特種設(shè)備安全法》兩部法律草案，截至9月28日24時(shí)，分別收到了1895和441條意見。

“《草案》與現(xiàn)行《環(huán)保法》相比，并無大的根本性改變，整個(gè)資源環(huán)境法學(xué)界，幾乎一邊倒地表示程度不同的失望，質(zhì)疑聲音非常多?！辟Y源環(huán)境法學(xué)者、中國政法大學(xué)王燦發(fā)教授，向《財(cái)經(jīng)國家周刊》如此描述。

《環(huán)保法》修法之爭的背后，浮現(xiàn)出中國環(huán)境法制體系的學(xué)理問題，而與之相比更為糾結(jié)、也更為難解的，則是關(guān)乎環(huán)境保護(hù)的諸多政府部門之間，長期而復(fù)雜的權(quán)力博弈。

弱勢修法

9月26日，中華環(huán)保聯(lián)合會環(huán)境法律服務(wù)中心督查訴訟部部長馬勇接到來自河北樂亭一位漁民的電話。這位漁民告訴他，此前康菲公司因漏油事件應(yīng)當(dāng)賠付漁民的款項(xiàng)，由于當(dāng)?shù)卣脑?，至今仍未到位。而且，即便賠償款到手，“那也彌補(bǔ)不了我們的損失”。馬勇放下電話，一臉無奈。

“在中國，企業(yè)的違法成本實(shí)在是太低了”，馬勇感嘆。令這位在環(huán)境公益訴訟實(shí)務(wù)界工作多年的律師失望的是，對于如何有效治理企業(yè)非法排污，《草案》并沒有比現(xiàn)行《環(huán)保法》更進(jìn)一步，“超標(biāo)即違法的原則，并沒有得到落實(shí)?，F(xiàn)行《環(huán)保法》規(guī)定的處罰辦法，《草案》也依然是這些辦法。”他說。

“我懷疑，《草案》像是那些環(huán)境污染企業(yè)和經(jīng)濟(jì)主管部門聯(lián)合起草的?！闭勂饘Α恫莅浮返囊庖?，北京大學(xué)法學(xué)院汪勁教授認(rèn)為其最大不足，是無法有效解決企業(yè)環(huán)境違法成本低的問題。

這一意見凝聚了很多共識。有律師告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》，針對企業(yè)非法排污而設(shè)計(jì)的排污許可制度，見于多個(gè)國家的環(huán)保法律條文，已經(jīng)屬于非常成熟的制度，也有良好的司法實(shí)踐，而這些在中國的《草案》中并沒有充分體現(xiàn)。

此外，國內(nèi)一些城市在監(jiān)管企業(yè)排污方面所運(yùn)用并產(chǎn)生明確收效的手段，《草案》也未予以借鑒推廣，這令不少環(huán)境法學(xué)者感到遺憾。

重慶市于2007年頒布的《環(huán)保條例》，是全國第一個(gè)實(shí)行“按日計(jì)罰”制度，對違規(guī)排污拒不整改的企業(yè)，以天為單位，累加罰款，追加排污費(fèi)；對已經(jīng)造成污染事故的企業(yè)，加收2到5倍的排污費(fèi)。環(huán)保部高層曾公開評價(jià)說，重慶的“按日計(jì)罰” 這一先例創(chuàng)造了有價(jià)值的經(jīng)驗(yàn)，2011年，重慶的環(huán)保指標(biāo)完成情況也好于全國平均水平，但在《草案》中，“追加計(jì)罰”并無蹤影。

令人遺憾的還有，從《草案》看，本次環(huán)保法修改，并沒有將環(huán)境公益訴訟、排污許可等在國際通行的環(huán)境保護(hù)制度納入進(jìn)來，特別是公益訴訟，在2013年1月1日即將施行的新版《民事訴訟法》中，已經(jīng)明確為環(huán)境公益訴訟提供了法律依據(jù)，但作為專門法的《草案》，在這方面則依然缺失。

“這將給環(huán)保法律實(shí)踐帶來負(fù)面影響?！杯h(huán)境律師夏軍表示。

一位知情人士告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》，上述缺失，在由環(huán)保部提交到全國人大環(huán)資委的《草案》第一稿中，均有提及，但最終未被體現(xiàn)。

承受同樣命運(yùn)的條款，不論程度大小，內(nèi)容不在少數(shù)，涉及公益訴訟制度、修改和完善環(huán)境影響評價(jià)、排污收費(fèi)、限期治理、公眾環(huán)境權(quán)益、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境監(jiān)測、跨行政區(qū)污染防治協(xié)調(diào)、政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、公眾參與環(huán)境保護(hù)權(quán)益等諸多方面。

復(fù)雜糾葛

“1989年出臺的《環(huán)保法》迄今已超過20年，無論如何都應(yīng)當(dāng)修改，修改的必要性不是問題，問題在于修什么怎么修?！北本┐髮W(xué)法學(xué)院汪勁教授自1993年以來多次參與全國人大環(huán)資委以及有關(guān)部門的立法、修法工作，他告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》，20年來，《環(huán)保法》修法呼聲不絕，但如今則是“修還不如不修”的結(jié)果，背后有多重原因。

在諸多原因中，政府各部門間復(fù)雜的利益糾葛是主要原因，以致于對如今的《草案》，連環(huán)保部有關(guān)人士都感到有些無奈。

汪勁介紹，《環(huán)保法》之所以要修，是因?yàn)?989年以來，國家先后出臺或修訂的環(huán)境保護(hù)類法律多達(dá)20余部，中國環(huán)境與資源保護(hù)法律體系已經(jīng)初步建立，這讓《環(huán)保法》的不足越來越凸顯出來。特別是，隨著《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等各個(gè)單項(xiàng)法律法規(guī)的不斷完善與強(qiáng)化，《環(huán)保法》開始有被架空和邊緣化的感覺，作為環(huán)境保護(hù)基本法的《環(huán)保法》，開始走向越來越尷尬的境地；而二十余年來，中國的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題不斷加劇。此外，從制度建構(gòu)角度說，需要一部環(huán)?；痉?。因此，環(huán)保界業(yè)內(nèi)一直呼吁修法，連續(xù)多屆人大也將這一工作納入視野。

雖然環(huán)保法一定要修，已是多方共識，具體的修法歷程卻一波三折。熟知環(huán)保法修法進(jìn)程的汪勁教授介紹，1993年，八屆全國人大成立環(huán)資委之時(shí)，《環(huán)保法》）的修改就被納入修法的議事日程，這是八屆人大環(huán)資委首次討論修法。在八屆人大期間，環(huán)境和資源保護(hù)法律體系中，基本法——單項(xiàng)法的立法模式初步確立。

1998年，九屆全國人大環(huán)資委再次討論《環(huán)保法》修法問題，但是對于應(yīng)當(dāng)如何修改，難度較大、認(rèn)識不一、方向不明。

2003年3月，十屆全國人大環(huán)資委再次召集會議討論《環(huán)保法》修法，但國務(wù)院法制辦及各部門分歧大，學(xué)界的學(xué)理主張分散，相關(guān)理論研究也不夠深入。同年4月，原國家環(huán)?？偩直響B(tài)，希望《環(huán)保法》小改，明確以環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理權(quán)限為中心。

2008年，十一屆全國人大環(huán)資委進(jìn)一步論證修法，汪光燾主任希望這一屆人大能夠修改《環(huán)保法》。

在2009年十一屆全國人大常委會第九次會議審議通過《關(guān)于法律清理工作的說明》認(rèn)為，《環(huán)保法》已不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展要求，但目前修改或者廢止的時(shí)機(jī)、條件尚不成熟，認(rèn)識尚不一致。

2010年，十一屆全國人大環(huán)資委專題論證研究《環(huán)保法》的定位于法律實(shí)施存在的問題，認(rèn)為存在法律制度設(shè)定問題、執(zhí)行不到位和政府不作為等問題。

根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)，從1995年八屆全國人大到2011年十一屆全國人大期間，全國人大代表共2353人次以及臺灣、海南兩個(gè)代表團(tuán)，提出修改《環(huán)保法》議案共75件。開展數(shù)十次專題調(diào)研、執(zhí)法檢查以及專門組織法律專家和官員赴境外考察培訓(xùn)環(huán)境立法。

2011年初，全國人大常委會最終決定將《環(huán)保法》的修改納入2011年度的立法工作，環(huán)資委將修法草案的工作委托環(huán)保部進(jìn)行。

“從修法動議的這一歷程可以看出，修改《環(huán)保法》的難度很大。”汪勁說，修法作為環(huán)保法治的一項(xiàng)系統(tǒng)工程面臨諸多現(xiàn)實(shí)課題，不僅理論分歧較大，因體制和機(jī)制問題導(dǎo)致的實(shí)踐難度也很高。

知情人士介紹，在此次公布的《草案》之前，《環(huán)保法》的修訂草案初稿有多個(gè)版本，特別是環(huán)資委委托環(huán)保部起草的草案第一稿，“硬貨很多”，環(huán)保界的共識也非常集中和明確。

在此之后，草案初稿開始被層層修改?！艾F(xiàn)在公示的《草案》是環(huán)保部的草案初稿提交到環(huán)資委，環(huán)資委征求各方面意見進(jìn)行修改后，最終拿出的草案版本?！痹撝槿耸空f，在經(jīng)歷了多個(gè)政府部門的“過堂”后，“兩個(gè)版本的差距已經(jīng)非常大了”。

這種差距的來源，或多或少地表現(xiàn)出了政府間部門利益的博弈。最令環(huán)保界難以接受的是，《草案》中明確：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家經(jīng)濟(jì)、技術(shù)條件，制定國家污染排放標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

“一旦要會同其他部門，那環(huán)保部門便會受制于它們。”上述知情人士說，在政府體系中，多年來存在的環(huán)保部門弱勢的局面，并沒有得到改變。

《草案》第十二條說，國家環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，要由國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門（即環(huán)保部）會同有關(guān)部門，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃綱要來編制?！帮@然，環(huán)保部的主張是要退讓于發(fā)改委、工信部這樣的宏觀調(diào)控部門”。

修改《環(huán)保法》設(shè)計(jì)的部門不止發(fā)改委，工信部、國土、海洋等部門都有涉及，也不會放過眼前的利益。正是由于各方工作角度不同，再有受制于多方利益糾葛，這次修法，最突出的矛盾在于，《修改說明》與草案條文之間的差異較大。

體制與利益常年來的多重糾結(jié)，造成此次修法的理念沒有改變，也沒有觸及現(xiàn)行《環(huán)保法》的根本問題，這成為修法的最大遺憾。

寄望何方

紫金礦業(yè)污染、康菲漏油、什邡事件、啟東事件……越來越多的突發(fā)性環(huán)境事件，令公眾對環(huán)保法有了更多期待。就目前看來，“期待越多，可能失望越多?！瘪R勇說，在他近日參加的一次環(huán)保法《草案》討論會上，雖然大家討論得積極熱烈，甚至中午吃盒飯的時(shí)間都沒有放過，但是，大家的心都有點(diǎn)涼。

最近這些天，王燦發(fā)、馬勇，還有關(guān)注環(huán)境問題的NGO組織在做的一件事，就是通過各種渠道呼吁更多人關(guān)注環(huán)保法修法，表達(dá)自己對修法的意見和建議。

王燦發(fā)教授介紹，通常，在全國人大系統(tǒng)征集修改意見之后，有關(guān)部門會對公眾所提意見和建議進(jìn)行分類整理，“有關(guān)工作人員是認(rèn)真看的，對于采用情況和不采用的理由，也會做出標(biāo)注?！?/p>

“只要是有質(zhì)量的意見，應(yīng)該都會被接納”，王燦發(fā)教授說，如果順利的話，《草案》將在12月份進(jìn)入全國人大常委會二審階段。

汪勁及多位學(xué)界專家認(rèn)為，在體制問題難以突破、修法理念尚未改變的情況下，《環(huán)保法》修則不如不修，因倉促修改而浪費(fèi)等待了20多年的修法機(jī)會，似不理智的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步論證爭議和分歧較大的難題，待“十八大”以后再做修改。