重慶“多中心、組團式”山水城市空間格局的規(guī)劃實踐

摘要：本文以《重慶市主城區(qū)組團隔離帶規(guī)劃》為例，揭示該規(guī)劃所提出的保護重慶“多中心、組團式” 山水城市空間格局的規(guī)劃策略和對非建設(shè)用地的保護思路。

關(guān)鍵詞：組團隔離帶 城市空間格局 保護

中圖分類號：TU984 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2012）09（c）-0054-02

1 規(guī)劃背景

重慶主城區(qū)具有典型的山水城市空間格局特征，城市發(fā)展多年來一直沿襲“多中心、組團式”的發(fā)展模式，這種模式使主城區(qū)既能夠保持特大城市的集聚效益，又有利于形成和維護良好的生態(tài)環(huán)境。然而，令人擔憂的是，由于近年來重慶城市的迅猛發(fā)展，一方面組團間隔離綠地不斷被蠶食，城市連片增長趨勢明顯，“多中心、組團式”的城市形態(tài)格局正日益弱化，有呈“攤大餅”狀發(fā)展的態(tài)勢；另一方面主城區(qū)山水資源不斷受到破壞，縉云山、歌樂山、南山、鐵山坪等幾大城市肺葉均已受到不同程度的侵蝕，環(huán)境污染未得到有效遏制，城市安全日益受威脅。這些困擾重慶城市建設(shè)與發(fā)展的問題，使我們急需編制一套科學的、富有前瞻性的、系統(tǒng)的、且具有可操作性的規(guī)劃來指導管理和建設(shè)實踐。

通過開展《重慶市主城區(qū)組團隔離帶規(guī)劃》的編制工作，可幫助我們更好地認識城市邊緣地區(qū)的發(fā)展狀況，將關(guān)注的目光從城市建成區(qū)轉(zhuǎn)向農(nóng)村地區(qū)，認真思考在城市快速發(fā)展階段，城市邊緣地區(qū)的發(fā)展問題、城市規(guī)劃管理問題，如農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村居民點布局與建設(shè)、耕地的保護、風景名勝資源的保護、森林資源、水資源的保護等等，改變以往城市規(guī)劃“重城市、輕鄉(xiāng)村”、“重建設(shè)、輕保護”等狀況，探索城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃的思路，真正體現(xiàn)城市規(guī)劃的控制與引導作用，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

2 組團隔離帶的內(nèi)涵

廣義上講，凡是總規(guī)確定的主城區(qū)內(nèi)各組團之間的用地，都具有阻止組團蔓延發(fā)展的功能，這些用地都是組團隔離帶。從這個意義上講，2007版總規(guī)確定的主城區(qū)范圍內(nèi)除城市建設(shè)用地以外的其它所有類型用地，都是組團隔離帶。它具有優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)、維護城市生態(tài)安全、防災(zāi)減災(zāi)、休閑旅游、農(nóng)村聚居、基礎(chǔ)設(shè)施承載等六大功能。然而，從進行立法保護的角度看，廣義上的組團隔離帶面積多達1470km2，涉及面異常廣泛，情況非常復(fù)雜，不利于對其進行有效的空間管制和立法保護，因此，本次規(guī)劃結(jié)合重慶及相關(guān)城市的規(guī)劃建設(shè)實踐，按照市人大提出的“切實有利于立法保護，要具有可操作性”的原則，將重點放在了急需在本次規(guī)劃中予以明確范圍，且需要進行嚴格立法保護的組團隔離帶上?；诖?，本次規(guī)劃將組團隔離帶范圍縮小，并將其內(nèi)涵限定為：為了維護城市良好生態(tài)環(huán)境、阻止組團建設(shè)用地無序蔓延，而在組團間設(shè)立的需要進行立法保護的隔離用地。

3 組團隔離帶存在的主要問題

總體來看，經(jīng)過多方努力，目前重慶市主城區(qū)組團隔離帶仍保持了較完好的格局，但隨著城市空間的急劇擴張，城市生態(tài)安全格局面臨越來越大的壓力。主要體現(xiàn)為如下幾點：

一是部分組團隔離帶用地受到侵蝕。一方面，兩山之間組團特征逐步減弱，部分組團已發(fā)生粘連發(fā)展的現(xiàn)象。另一方面，1998版總規(guī)確定的“南北淺圍”綠色屏障已被突破，“東西屏障”的銅鑼山、中梁山受到不同程度的侵蝕。此外，原規(guī)劃的外圍組團地區(qū)的組團隔離帶進入大量的城市建設(shè)項目，占用了較多的1998版總規(guī)確定的隔離帶用地。二是生態(tài)功能弱化。一方面，組團隔離帶被擠占，導致組團隔離系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)受到破壞，導致其生態(tài)功能被削弱。三是農(nóng)村地區(qū)建設(shè)相對滯后。受傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生活方式及自然環(huán)境的影響，多形成散戶的農(nóng)民宅地，不利于土地的集約使用，也增大了城鄉(xiāng)用地之間的矛盾。據(jù)統(tǒng)計，目前重慶都市區(qū)農(nóng)村人均綜合建設(shè)用地面積約160m2，是城市人均建設(shè)用地面積的近2倍。

4 規(guī)劃簡介

1）規(guī)劃期限范圍

組團隔離帶是維護主城區(qū)生態(tài)安全格局和“多中心、組團式”布局形態(tài)，避免組團粘連的重要生態(tài)基底和生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施，屬于應(yīng)被永久保護的地域，因此本規(guī)劃不設(shè)規(guī)劃期限。本次規(guī)劃的重點是劃定主城區(qū)各組團、功能區(qū)之間的組團隔離帶用地，并提出相應(yīng)規(guī)劃管制措施。因此，規(guī)劃確定本次規(guī)劃范圍為主城區(qū)，面積約2737km2。

2）組團隔離帶的用地類型

組團隔離帶的用地類型除了部分生態(tài)綠地之外，還包括公園綠地、防護綠地、市政設(shè)施用地及特殊用地等城市建設(shè)用地。

3）組團隔離帶的劃定原則

在具體劃定組團隔離帶范時，按照市人大提出的“切實有利于立法保護，要具有可操作性”的原則，規(guī)劃將重點放在了的確需要在本次規(guī)劃中予以明確范圍，且需要進行嚴格立法保護的組團隔離帶上。從重慶的具體情況看，有如下幾種情況：

4）兩江和四山等具有組團隔離功能地區(qū)

對長江和嘉陵江而言，并不需要通過本次規(guī)劃來進行立法保護，因此本次規(guī)劃僅將兩江作為非城市建設(shè)用地來控制；對幾條山脈組團隔離帶的劃定，也并非簡單將整個山脈作為組團隔離帶。本次規(guī)劃結(jié)合正在開展的“三山清理”工作，在對山體的植被、水文、地形、地質(zhì)條件進行綜合分析，并對相關(guān)法律法規(guī)進行梳理，把自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)等相關(guān)規(guī)劃的控制線作為分析因子，采取多因子疊加分析，劃定了山體的禁建區(qū)、控建區(qū)。在此基礎(chǔ)上，以能夠有效控制城市向山上蔓延發(fā)展為目的，將其中的景觀生態(tài)敏感區(qū)作為組團隔離帶，即由規(guī)劃城市建成區(qū)的外邊線與山脊線圍合的區(qū)域，該區(qū)域為城市重要的景觀地帶，應(yīng)采取非常嚴格的保護辦法。至于山體的其它地區(qū)則通過三山管制規(guī)劃進行管制，因此這些區(qū)域未劃入組團隔離帶，而是作為非城市建設(shè)用進行控制。

5）東部片區(qū)和西部片區(qū)谷地地帶組團隔離帶

由于這兩個地區(qū)東西兩個方向的發(fā)展受山脈限制，在南北方向上具有強烈的蔓延發(fā)展的傾向，因此，該區(qū)域組團隔離帶的劃定以能夠有效控制城市南北向蔓延發(fā)展為目的。如果隔離帶過寬，其建設(shè)費用將會太高，也不利于立法；如果過窄，就起不到隔離的作用。在是參照了國內(nèi)城市的一些經(jīng)驗后，規(guī)劃參照了成都等城市的經(jīng)驗，將其寬度確定為1000m。

6）中梁山與銅鑼山之間舊城區(qū)的組團隔離帶

由于該區(qū)域多為現(xiàn)狀建成區(qū)，人口稠密，建筑密度較大，市主城區(qū)內(nèi)控規(guī)已覆蓋的區(qū)域。在現(xiàn)行條件下，不可能大面積的拆房建綠，本次規(guī)劃原則上是根據(jù)現(xiàn)狀建設(shè)和控規(guī)情況，在組團之間劃定和控制能夠用于組團隔離帶建設(shè)的用地。

5 技術(shù)路線

1）開展專題研究

組團隔離帶用地規(guī)劃涉及到社會、經(jīng)濟、環(huán)境、文化等諸多方面的問題，需要前瞻性的研究作為規(guī)劃的基礎(chǔ)性支撐。本規(guī)劃在實事求是分析重慶主城區(qū)組團隔離帶用地現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，重點開展重慶主城區(qū)農(nóng)村居民點發(fā)展規(guī)劃、重慶主城區(qū)組團隔離帶用地規(guī)劃技術(shù)標準專題研究，通過研究進一步夯實規(guī)劃的理論基礎(chǔ)，增強規(guī)劃的可操作性。

2）整合相關(guān)研究與規(guī)劃成果

近年來，隨著城市發(fā)展的加快和規(guī)劃管理的需要，重慶市域和主城區(qū)開展了一系列的研究和規(guī)劃工作，開展了《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007—2020年）》相關(guān)專題研究，完成了《重慶市市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》、《重慶市主城區(qū)綜合交通規(guī)劃》、《重慶市主城區(qū)山水園林城市規(guī)劃》以及旅游、文物、水利、環(huán)境等方面的專項規(guī)劃，同時結(jié)合城市新拓展區(qū)的發(fā)展編制了一系列概念規(guī)劃。本次規(guī)劃將結(jié)合上述規(guī)劃，并整合已編制完成的主城范圍內(nèi)的控制性詳細規(guī)劃，同時與正在開展的重慶市土地利用總體規(guī)劃相協(xié)調(diào)。

3）借鑒相關(guān)城市成功經(jīng)驗

城市非建設(shè)空間的劃定對于主城區(qū)資源保護和城市經(jīng)濟社會環(huán)境可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。以香港、新加坡為代表的山地城市和濱水城市，在土地匱乏的條件下，面臨人口與經(jīng)濟的高速增長，走出了一條兼顧生態(tài)環(huán)境保護和城市發(fā)展需求的“集中緊湊、相對松散”的空間發(fā)展模式，劃分城市發(fā)展空間與非建設(shè)空間，在依靠大運量公共交通引導人口流動，高密度建設(shè)新市鎮(zhèn)的同時，也劃定郊野公園、水源保護區(qū)等進行永久保護。

4）注重規(guī)劃的可操作性

規(guī)劃的剛性和彈性并重是規(guī)劃可操作性的基本條件。對于生態(tài)敏感區(qū)和歷史文化保護區(qū)等需要受到保護的區(qū)域，以及國家有關(guān)規(guī)范規(guī)定的強制性內(nèi)容，必須在規(guī)劃中予以明確，做到定空間、定規(guī)模、定發(fā)展時序；對于受社會經(jīng)濟發(fā)展中不確定因素影響可能變化的規(guī)劃內(nèi)容，則以指導性原則予以提出，增強規(guī)劃的適應(yīng)性。

5）強調(diào)規(guī)劃的公眾參與

城市規(guī)劃的目的是合理安排資源，提供公共產(chǎn)品，服務(wù)于公眾。本規(guī)劃在編制過程中廣泛聽取和吸納政府、各行政主管部門、社會組織、專家、廣大市民的意見，充分體現(xiàn)規(guī)劃的利益協(xié)調(diào)作用。尤其是在規(guī)劃編制的初步方案及評審階段，積極加強與市園林局、國土房屋管理局、林業(yè)局、農(nóng)業(yè)局及環(huán)保局等部門的溝通和協(xié)作。

6 規(guī)劃特色

1）加強規(guī)劃整合與部門協(xié)作，提升規(guī)劃的可操作性

首先，在規(guī)劃編制前期，項目組對相關(guān)規(guī)劃研究成果進行了整合，并到國內(nèi)相關(guān)城市進行調(diào)研，借鑒它們的先進經(jīng)驗。其次，加強了規(guī)劃的部門協(xié)作，廣泛聽取、吸納了主城各區(qū)、市級各相關(guān)部門的意見建議。另外，規(guī)劃還注意與當前工作實際相結(jié)合，與社會主義新農(nóng)村建設(shè)和“三山（縉云山、中梁山、銅鑼山）清理”工作相結(jié)合，并對涉及到的各類規(guī)劃進行了清理。

2）運用現(xiàn)代信息技術(shù)與理論成果，確保規(guī)劃科學性

規(guī)劃基于維護都市區(qū)生態(tài)底線的目的，從大尺度考慮組團隔離帶的劃定與管制，在規(guī)劃編制工作中大量運用了GIS、RS等現(xiàn)代信息技術(shù)、以及景觀生態(tài)學的理論成果，對都市區(qū)自然條件進行科學分析，對都市區(qū)的山水環(huán)境進行了系統(tǒng)梳理；規(guī)劃在微觀層面借助衛(wèi)星影象資料進行了組團隔離帶地區(qū)的現(xiàn)狀硬化率解譯，摸清了現(xiàn)狀家底。

3）突出生態(tài)優(yōu)先的規(guī)劃理念，明確空間管制要求

本次規(guī)劃是對新總規(guī)的落實，其核心就是針對組團隔離帶建設(shè)中存在的問題，制定具體的具有可操作性的空間管制要求。規(guī)劃運用“生態(tài)優(yōu)先”的規(guī)劃思路和反規(guī)劃方法，劃定需要嚴格保護的空間和資源，明確空間管制要求，體現(xiàn)了規(guī)劃對保護和合理利用各種資源的指導作用。

7 規(guī)劃創(chuàng)新

1）填補重慶市相關(guān)規(guī)劃的空白

本規(guī)劃是重慶市第一部關(guān)于組團隔離帶建設(shè)管理的專項規(guī)劃，填補了我市在非城市建設(shè)用地規(guī)劃管理方面的空白，能夠有效指導主城區(qū)組團隔離帶規(guī)劃編制與管理工作，為政府及相關(guān)部門依法行政、制定政策等提供依據(jù)。

2）明確了都市區(qū)非城市建設(shè)用地布局

規(guī)劃根據(jù)都市區(qū)宏觀山水格局特征和生態(tài)環(huán)境特點，依據(jù)主城區(qū)“一城五片、多中心組團式”的主城格局形態(tài)，規(guī)劃構(gòu)建了“兩江、四山、五區(qū)”的非城市建設(shè)用地布局系統(tǒng)，為組團隔離帶的劃定提供科學依據(jù)。兩江為長江和嘉陵江，包括長江、嘉陵江的水面、江心洲及周邊灘涂濕地（20年洪水水位線以下），是都市區(qū)內(nèi)部的重要水域生態(tài)廊道，城市生產(chǎn)生活最重要的水源。四山為縉云山、中梁山、銅鑼山和明月山，是主城區(qū)重要的綠色生態(tài)屏障和山脊廊道。五區(qū)為主城區(qū)內(nèi)具有重要生態(tài)調(diào)節(jié)功能的生態(tài)控制片區(qū)。

3）體現(xiàn)了立法保護的規(guī)劃理念

從廣義上講，凡是總規(guī)確定的主城區(qū)內(nèi)各組團之間的用地，都具有阻止組團蔓延發(fā)展的功能，這些用地都是組團隔離帶。然而，從進行立法保護的角度看，如果范圍過大，反而不利于對其進行立法保護，因此，本次規(guī)劃結(jié)合重慶及相關(guān)城市的規(guī)劃建設(shè)實踐，將組團隔離帶定義為：為了維護城市良好生態(tài)環(huán)境、阻止組團建設(shè)用地無序蔓延，而在組團間設(shè)立的需要進行立法保護的隔離用地。在具體劃定組團隔離帶范圍時，按照市人大提出的“切實有利于立法保護，要具有可操作性”的原則，將重點放在了急需在本次規(guī)劃中予以明確范圍，且需要進行嚴格立法保護的組團隔離帶上。

4）真正實現(xiàn)了規(guī)劃落地

規(guī)劃范圍線落地，即根據(jù)組團隔離帶的地形地貌條件、生物多樣性特征和景觀生態(tài)資源特色，結(jié)合行政區(qū)劃界線及現(xiàn)有的規(guī)劃控制線，應(yīng)用先進的信息技術(shù)手段，科學劃定組團隔離帶的控制范圍線，并在不同比例的地形圖上表達出來，確?？刂品秶€的落地。