資產(chǎn)評估機構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)的探討

【摘要】隨著財政管理體制改革的逐步深化，資產(chǎn)評估機構(gòu)逐步開始開展政府部門預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)。本文通過作者近幾年在參與績效評價工作中積累的一些體會，針對實際工作中遇到的問題，對資產(chǎn)評估機構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)提出了一些見解和相關(guān)建議。

預(yù)算績效是指預(yù)算資金所達到的產(chǎn)出和結(jié)果。預(yù)算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式。

預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理的核心。預(yù)算支出績效評價是指運用科學(xué)、規(guī)范的績效評價方法，對照統(tǒng)一的評價標準，按照實效的內(nèi)在原則，對預(yù)算支出行為過程及其效果（包括經(jīng)濟績效、政治績效和社會績效）進行的科學(xué)、客觀、公正的衡量比較和綜合評判。在部分地區(qū)，預(yù)算支出績效評價也被稱為財政支出績效評價。

2005年財政部就下發(fā)過《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）的通知》（財預(yù)〔2005〕86號），2011年財政部下發(fā)了《財政部關(guān)于推進預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》（財預(yù)[2011]416號）、《財政部關(guān)于印發(fā)〈預(yù)算績效管理工作考核辦法（試行）〉的通知》（財預(yù)[2011]433號）等文件。各地政府陸續(xù)下發(fā)過一些配套文件，例如：浙江省政府和浙江省財政廳從2005年開始陸續(xù)出臺了《省政府辦公廳關(guān)于認真做好預(yù)算支出績效評價工作的通知》（浙政辦發(fā)〔2005〕91號）、《浙江省預(yù)算支出績效評價辦法（試行）》（浙財績效字〔2005〕6號）、《中介機構(gòu)參與績效評價工作暫行辦法》（浙財績效字〔2005〕6號）、《浙江省中介機構(gòu)參與績效評價工作規(guī)程（試行）》（浙財績效字〔2008〕9號）、《關(guān)于印發(fā)浙江省財政支出績效評價實施辦法的通知》（浙財績效字〔2009〕5號）等配套文件。這些文件的制定和實施為資產(chǎn)評估機構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價提供了有力的政策支持和制度保障，也為資產(chǎn)評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)發(fā)展提供了良好的機遇。資產(chǎn)評估機構(gòu)如何正確認識預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)，如何將預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)與資產(chǎn)評估機構(gòu)的發(fā)展很好地結(jié)合起來，如何充分利用資產(chǎn)評估機構(gòu)的優(yōu)勢積極穩(wěn)妥地開展與預(yù)算支出績效評價工作相關(guān)的各類業(yè)務(wù)，是我們目前應(yīng)該認真思考的一個問題。

一、資產(chǎn)評估機構(gòu)的特點有利于預(yù)算支出績效評價工作的開展

預(yù)算支出績效評價的實施單位可以分為內(nèi)部單位和外部單位。內(nèi)部單位即為預(yù)算支出績效評價的主體，包括財政部門、主管部門和單位；外部單位為預(yù)算支出績效評價主體委托的外部實施單位，主要包括具有相應(yīng)資質(zhì)的社會中介機構(gòu)或組織專家組。

由主管部門和單位來實施預(yù)算支出績效評價，由于評價人和被評價人之間往往存在一些內(nèi)在聯(lián)系，評價結(jié)果的客觀性容易受到懷疑。財政部門受單位人員編制限制，由財政部門直接實施預(yù)算支出績效評價，只能局限于一些小型或一般性項目，對于大型項目財政部門很難有條件直接實施。預(yù)算支出績效評價主體直接組織專家組來實施績效評價工作，特別適合于一些專業(yè)性很強的小型專項預(yù)算支出的績效評價項目，能夠在績效評價工作中充分發(fā)揮專家的作用；但如果項目涉及的范圍較大，則對組織者的組織能力要求較高，如果組織者本身在人員配備、工作精力上有限制，那就難以管理專家組并利用專家的工作了。

在工作實踐中，資產(chǎn)評估機構(gòu)逐漸成為參與績效評價工作的重要社會力量，這是由資產(chǎn)評估機構(gòu)的特點決定的，與其他實施單位相比，資產(chǎn)評估機構(gòu)在預(yù)算支出績效評價工作中具有明顯優(yōu)勢：

（1）資產(chǎn)評估機構(gòu)作為比較成熟的經(jīng)濟類社會中介機構(gòu)，客觀上和被評價單位沒有利益關(guān)聯(lián)，主觀上受職業(yè)道德約束，評價結(jié)果的客觀公正性有保障，社會各界對評價結(jié)果更容易接受。

（2）資產(chǎn)評估機構(gòu)在傳統(tǒng)法定業(yè)務(wù)中積累的工作經(jīng)驗和人力資源，能夠適應(yīng)大型績效評價項目的要求。

（3）資產(chǎn)評估機構(gòu)在傳統(tǒng)法定業(yè)務(wù)領(lǐng)域中，已經(jīng)積累了一些利用專家工作的經(jīng)驗，對于如何更好地將專家工作成果融入績效評價工作中有其優(yōu)勢。

正是由于資產(chǎn)評估機構(gòu)的以上特點和優(yōu)勢，它必將成為我國預(yù)算支出績效評價的主要生力軍。

二、資產(chǎn)評估機構(gòu)做好預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)的一些體會

績效評價工作一般分為前期準備、實施評價和報告撰寫等三個階段。由于預(yù)算支出涉及面廣，專業(yè)性很強，因而資產(chǎn)評估機構(gòu)在預(yù)算支出績效評價中需要利用專家的工作，這也是預(yù)算支出績效評價工作的特點，利用專家的工作通常會貫穿于評價工作全過程。

（一）前期準備工作是做好預(yù)算支出績效評價工作的基礎(chǔ)

在參加預(yù)算支出績效評價前，資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)在財政部門的指導(dǎo)下，積極做好各項準備工作。財政部和各地地方政府陸續(xù)出臺了一些預(yù)算支出績效評價的文件，從事預(yù)算支出績效評價的資產(chǎn)評估機構(gòu)在工作前應(yīng)認真學(xué)習(xí)并深刻領(lǐng)會文件精神，對照本單位的實際情況，判斷是否具有與開展本預(yù)算支出績效評價工作相適應(yīng)的資質(zhì)和專業(yè)勝任能力，并充分了解政府部門在預(yù)算支出績效評價工作中對資產(chǎn)評估機構(gòu)工作內(nèi)容、工作質(zhì)量、職業(yè)道德等方面的具體要求。

在接受預(yù)算支出績效評價工作委托后，首先需要制定評價指標和評價標準，這是預(yù)算支出績效評價工作的重點之一，也是工作難點。

目前各級政府已開始逐步建立預(yù)算支出績效評價指標體系，例如：2009年浙江省財政廳通過《關(guān)于印發(fā)浙江省財政支出績效評價實施辦法的通知》（浙財績效字〔2009〕5號）的附件下發(fā)了供參考的“浙江省項目支出評價指標一覽表”。

通常情況下，績效評價可以對單位預(yù)算支出實施整體績效評價，單位預(yù)算支出包括基本支出和項目支出，也可對項目支出單獨實施項目績效評價。績效評價項目包括重大項目和一般項目，其中重大項目是指資金數(shù)額較大、社會影響較廣、具有明顯社會效益的項目。目前實務(wù)中主要是對項目支出單獨實施項目績效評價，特別是財政專項支出的績效評價。由于財政專項支出范圍廣泛，再加上支出績效呈多樣性的表現(xiàn)特點，既有可以用貨幣衡量的經(jīng)濟效益，還有更多的無法用貨幣衡量的社會效益，而且不同項目的效益產(chǎn)生和持續(xù)時間的長短各有不同，效益還有直接效益和間接效益的區(qū)分。面對如此復(fù)雜的評價內(nèi)容，政府部門只能從原則上確定績效評價的基本內(nèi)容并制定評價指標體系，以此作為對受托實施績效評價單位的工作要求，而評價指標的具體內(nèi)容必須由受托實施績效評價單位根據(jù)項目的具體情況來制定。只有制定合理的項目評價指標和評價標準，才能使財政專項支出的運行過程及其效果進行科學(xué)衡量和合理評價，從而盡可能多角度地客觀反映財政專項支出的實際效益與效率。通俗地說，在預(yù)算支出績效評價準備工作階段，政府部門只給中介機構(gòu)一件測量工具，可能是直尺、三角板或者量角器，而中介機構(gòu)必須要在上面標注上刻度。

在完成評價指標和評價標準的制定工作的同時，資產(chǎn)評估機構(gòu)還需要根據(jù)項目的具體情況制訂預(yù)算支出績效評價項目的工作方案，包括工作時間、工作人員、工作內(nèi)容、工作過程等的安排和規(guī)劃。這是具體評價工作計劃和實施的總體計劃和指導(dǎo)性文件，資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)該對評價方案的制訂引起足夠的重視。對那些跨部門跨地域的大型績效評價項目，由于項目涉及范圍廣、時間跨度長，一個計劃嚴密、組織合理、操作性強的工作方案更是必不可少的。

（二）充分利用專家的工作是提高預(yù)算支出績效評價工作質(zhì)量的有效途徑

預(yù)算支出績效評價工作，尤其是目前主要開展的財政專項支出的績效評價工作，由于財政專項資金支出范圍廣泛，資金使用后的績效又呈多樣性的表現(xiàn)特點，使得績效評價工作中需要應(yīng)用多種行業(yè)的專業(yè)知識、專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，而如此豐富的專業(yè)知識、專業(yè)技術(shù)不可能完全依靠績效評價主體或受托的資產(chǎn)評估機構(gòu)自身來解決。

根據(jù)目前資產(chǎn)評估機構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、人力儲備和工作特點，自身的專業(yè)知識和能力主要集中在資產(chǎn)評估、會計、審計、資產(chǎn)管理、投資管理以及工程造價等領(lǐng)域。在些領(lǐng)域之外，資產(chǎn)評估機構(gòu)在目前情況下一般還不具備相應(yīng)的專業(yè)知識和專業(yè)工作能力，而績效評價工作往往需要這些專業(yè)知識、專業(yè)技術(shù)能力，因此邀請外部專家參與是十分切實可行的方法，這是資產(chǎn)評估機構(gòu)在目前情況下保證預(yù)算支出績效評價工作質(zhì)量的有效途徑，也成為預(yù)算支出績效評價工作的一個鮮明特點。

專家工作是貫穿于績效評價工作全過程的。在評價的不同階段，我們需要專家提供不同的專業(yè)意見：制定指標和標準時，需要專家對指標和標準的合理性、可操作性給出專業(yè)意見；實施評價時，需要專家對具體技術(shù)指標打分情況給出專業(yè)意見；撰寫評價報告時，需要專家對評價結(jié)論和建議給出專業(yè)意見。因此，在不同階段，我們應(yīng)該清楚地向?qū)＜艺f明工作內(nèi)容、工作重點，使專家迅速進入工作狀態(tài)，充分發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，提高整體工作效率和評價工作的質(zhì)量。

（三）合理組織現(xiàn)場調(diào)查是預(yù)算支出績效評價工作客觀公正性的保證

我們一般可以把預(yù)算支出績效評價工作分解成幾個階段：一是通過核查預(yù)算支出項目的有關(guān)資料，了解項目情況；二是根據(jù)項目的基本情況和設(shè)立的目標等制定評價的指標和標準；三是現(xiàn)場調(diào)查、核實項目實施后的基本情況和績效；四是根據(jù)了解的項目實施后的情況和績效對預(yù)算支出績效評價；五是形成評價報告。從以上各個階段的工作，我們不難看出，在開展預(yù)算支出績效評價工作時，深入現(xiàn)場做好調(diào)查研究，把預(yù)算支出項目實施后的情況和績效搞清楚，是對預(yù)算支出績效評價工作客觀公正性的保證，因而資產(chǎn)評估機構(gòu)應(yīng)該十分重視現(xiàn)場調(diào)查工作，合理安排、精心組織。

在這一工作階段，資產(chǎn)評估機構(gòu)可以根據(jù)已經(jīng)編制的工作方案，對現(xiàn)場勘查工作編制工作計劃，合理分配機構(gòu)內(nèi)人力、外聘專家，精心安排時間；對需要進行問卷調(diào)查的，應(yīng)提前根據(jù)項目情況、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查對象設(shè)計好調(diào)查問卷；對需要與相關(guān)單位和人員共同協(xié)調(diào)的，可以通過會議形式解決。現(xiàn)場工作中，可以使用一些傳統(tǒng)評估業(yè)務(wù)中的成熟的清查方法，如盤點、函證等，但要注意績效評價工作的特點，不能只局限于預(yù)算支出的合法合規(guī)性，還要對支出的效率性和效力性進行分析。

（四）評價與建議相結(jié)合

資產(chǎn)評估機構(gòu)進行預(yù)算支出績效評價工作的最終成果是形成績效評價報告。目前各地政府已開始下文規(guī)范績效評價報告的格式內(nèi)容。例如，浙江省2009年的《關(guān)于印發(fā)浙江省財政支出績效評價實施辦法的通知》（浙財績效字〔2009〕5號）中對浙江省的績效評價報告的格式作了規(guī)定，要求績效評價報告中以表格的形式填寫項目基本概況和績效評價得分情況等內(nèi)容，在文字部分中對項目概況、評價依據(jù)、評價結(jié)論和問題與建議等內(nèi)容進行描述。在這些內(nèi)容中除了評價結(jié)論之外，還有一項最重要的內(nèi)容就是“問題與建議”。

由于我國公共財政體制建設(shè)起步較晚，預(yù)算支出績效評價工作也是近幾年才開始開展，評價指標及其標準的設(shè)計和應(yīng)用仍在逐步完善的過程中，以此形成的評價得分和評價結(jié)論也需要在今后的實踐中檢驗并不斷完善。因此，評價中定量的得出評價分數(shù)是預(yù)算支出績效評價一個方面的要求，另一方面，在績效評價報告中也應(yīng)實事求是地把中介機構(gòu)在工作中發(fā)現(xiàn)的被評價項目存在的問題用文字的形式表達出來，并針對問題提出合理化建議。通過提出問題和建議，可以將目前暫時還無法在指標體系中反映的重要事項反映出來，預(yù)算支出績效評價從定性和定量兩個方面可以互相補充，以比較全面正確地反映評價結(jié)論，有利于社會公眾和政府部門合理利用績效評價報告，推動公共財政管理體制的改革，合理配置公共財政資源。

三、資產(chǎn)評估機構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價工作的建議

（一）政府部門的大力支持

預(yù)算支出績效評價是加強公共財政預(yù)算管理的內(nèi)在要求，因此資產(chǎn)評估機構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價工作離不開政府的支持。

首先，需要政府部門繼續(xù)推進預(yù)算支出績效評價的制度保障工作。目前部分地方政府部門已經(jīng)出臺了一些規(guī)范中介機構(gòu)從事績效評價工作的文件，例如浙江省已經(jīng)出臺了《中介機構(gòu)參與績效評價工作暫行辦法》等文件，但是預(yù)算支出績效評價工作內(nèi)容豐富、對象廣泛，應(yīng)予規(guī)范的內(nèi)容相當多，如：對績效評價工作中涉及的組織單位、被評價單位應(yīng)該出臺相應(yīng)的制度予以規(guī)范，對于績效評價中的標準制定、指標設(shè)置和操作也應(yīng)該有進一步的制度予以規(guī)范，今后逐步從目前的以財政專項支出為主的績效評價發(fā)展為單位預(yù)算支出整體績效評價更需要有相應(yīng)的制度予以規(guī)范。制度保障工作的最終目標是希望政府部門能夠推動人大對預(yù)算支出績效評價進行立法，使績效評價工作納入法律規(guī)范。

其次，需要政府部門繼續(xù)推進預(yù)算支出績效評價結(jié)果的應(yīng)用工作，特別是推進對資產(chǎn)評估機構(gòu)的績效評價報告的反饋和應(yīng)用。由于資產(chǎn)評估機構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價工作時間不長，自己對于績效評價工作成果的效用也不是很清楚，對于自己出具的績效評價報告的質(zhì)量高低也不甚了解，而績效評價報告是政府部門直接運用于財政預(yù)算管理的，運用過程中政府部門對于績效評價工作成果的有效程度和績效評價報告的質(zhì)量高低肯定會有一個直觀的判斷，希望政府部門能及時將有關(guān)的信息反饋給資產(chǎn)評估機構(gòu)，使資產(chǎn)評估機構(gòu)今后能夠更好的改進工作。

再次，資產(chǎn)評估機構(gòu)在預(yù)算支出績效評價具體工作過程中也需要政府部門的支持。各級政府部門內(nèi)部應(yīng)該對預(yù)算支出績效評價有正確的認識，同時也應(yīng)該對政府機關(guān)下屬分支機構(gòu)和下屬單位做好預(yù)算支出績效評價宣傳工作，目前績效評價工作中涉及的被評價單位很多都是機關(guān)下屬分支機構(gòu)和下屬單位，而被評價單位對于資產(chǎn)評估機構(gòu)績效評價工作的理解和配合是非常重要的。

另外，希望政府部門能夠為績效評價工作建立統(tǒng)一的信息收集網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫。目前各地政府及各部門都逐步建立了內(nèi)部信息網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)庫，希望能夠盡快實現(xiàn)政府部門內(nèi)部的信息資源共享，使相關(guān)部門能夠建立起為預(yù)算支出績效評價服務(wù)的信息查詢平臺，在資產(chǎn)評估機構(gòu)承接績效評價業(yè)務(wù)時可以在該平臺上取得需要的信息和數(shù)據(jù)。

（二）評估行業(yè)自身的努力

拓展預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)，關(guān)鍵還是要評估行業(yè)自身不懈的努力。

首先，行業(yè)內(nèi)應(yīng)盡快制定統(tǒng)一的預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)操作規(guī)范。目前資產(chǎn)評估機構(gòu)在行業(yè)內(nèi)部還沒有形成統(tǒng)一的預(yù)算支出績效評價工作操作規(guī)范（或準則），其不利因素已經(jīng)在上面分析了。如果僅僅是零星業(yè)務(wù)，資產(chǎn)評估機構(gòu)當然可以參照已有的傳統(tǒng)業(yè)務(wù)相關(guān)準則執(zhí)業(yè)；但是預(yù)算支出績效評價工作是伴隨著公共財政改革而來、以實現(xiàn)績效預(yù)算為目標的一項長期的經(jīng)常性的業(yè)務(wù)，如果沒有專門的操作規(guī)范（或準則），對行業(yè)的整體執(zhí)業(yè)質(zhì)量和整體形象是很不利的。目前的政府文件中規(guī)定的實施對象是中介機構(gòu)而非資產(chǎn)評估機構(gòu)，可以說未來在預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)承攬中資產(chǎn)評估機構(gòu)還將面對其他中介機構(gòu)的競爭，資產(chǎn)評估機構(gòu)作為一個行業(yè)與其他中介機構(gòu)競爭時，統(tǒng)一的執(zhí)業(yè)規(guī)范和質(zhì)量標準將是立于不敗之地的保證。

由于預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)本身就有一個逐漸發(fā)展的過程，因此行業(yè)內(nèi)部規(guī)范的建立不必一開始就以系統(tǒng)化的觀點從整體上來規(guī)范，可以采取循序漸進的方式，從簡單到復(fù)雜、從重點到一般逐步展開，先就當前常用的必須的問題進行規(guī)范，例如業(yè)務(wù)的承接、約定書的內(nèi)容格式、工作的主要原則、職業(yè)道德、制定指標和標準的方法、實施評價的工作方法、工作底稿的編制、評價報告的撰寫等方面先行規(guī)范。

其次，行業(yè)內(nèi)部應(yīng)就預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)進行更多的交流。由于預(yù)算支出績效評價涉及了現(xiàn)代管理科學(xué)、制度經(jīng)濟學(xué)和公共財政學(xué)的科學(xué)內(nèi)涵，是多種現(xiàn)代科學(xué)理論在公共財政管理上的具體運用；所以，預(yù)算支出績效評價不僅需要有現(xiàn)代科學(xué)理論的支撐，而且由于績效評價還涉及許多數(shù)據(jù)的處理，也需要較高的技術(shù)支持。也因此，從事預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)對資產(chǎn)評估機構(gòu)的工作人員提出了很高的知識要求，從業(yè)人員需要不斷的完善知識水平、提高業(yè)務(wù)能力。希望行業(yè)內(nèi)部能夠定期或不定期的開展人員培訓(xùn)和業(yè)務(wù)研討，共同把握預(yù)算支出績效評價業(yè)務(wù)中新的發(fā)展方向。

另外，評估行業(yè)應(yīng)大力宣傳，爭取社會輿論的積極支持。政府部門開展預(yù)算支出績效評價，其根本意義是以預(yù)算支出效果為最終目標，考核政府提供的公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。因此，開展預(yù)算支出績效評價與社會公眾息息相關(guān)。所以，取得社會輿論的支持對于資產(chǎn)評估機構(gòu)開展預(yù)算支出績效評價工作非常重要。

不僅績效評價實施工作需要依賴公開媒體信息的統(tǒng)計資料和對公眾反映的直接調(diào)查，資產(chǎn)評估機構(gòu)的預(yù)算支出績效評價成果也需要得到公眾的檢驗和認可，另外公眾認知程度的提高，也可以提高外部專家參與預(yù)算支出績效評價的積極性。所以，廣大資產(chǎn)評估機構(gòu)乃至整個資產(chǎn)評估行業(yè)要和財政部門一起，通過各種方式大力宣傳預(yù)算支出績效評價，提高公眾對預(yù)算支出績效評價的認知度，積極爭取社會輿論的支持。

四、結(jié)語

隨著經(jīng)濟發(fā)展、國力增長，政府參與經(jīng)濟活動的力度不斷加大，政府預(yù)算支出管理的重心將逐漸轉(zhuǎn)向財政分配的績效最大化。預(yù)算支出績效評價工作的復(fù)雜性、多樣性特點決定了必須有強有力的專業(yè)支撐，需要開展大量探索性和開拓性工作。因此，無論從績效評價工作本身還是政府部門的需求來看，績效評價工作都離不開中介機構(gòu)的積極參與。經(jīng)過這幾年的工作實踐，我們深刻感受到，在政府部門逐年加大績效評價工作力度的情況下，資產(chǎn)評估機構(gòu)有能力克服眼前的困難，做好預(yù)算支出績效評價工作，為公共財政改革作出自己的貢獻。

（作者單位：坤元資產(chǎn)評估有限公司）