中央企業(yè)內部控制體系建設問題探析

[摘 要]隨著今年以來中央企業(yè)管理提升活動的深入開展，中央企業(yè)的內部控制建設問題再次引起了國資委和財政部等部委的高度重視。4月下旬，國資委召開中央企業(yè)內部控制工作布置培訓會，深刻闡述了中央企業(yè)構建內部控制體系的重要意義，并就中央企業(yè)加快內部控制體系建設提出了總體安排、目標任務和具體要求。5月初，國資委和財政部聯(lián)合印發(fā)了《關于加快構建中央企業(yè)內部控制體系有關事項的通知》，要求中央企業(yè)抓緊推進內部控制建設與實施工作，推動經營管理水平不斷提升。國資委和財政部等部委的高度重視，為中央企業(yè)開展內部控制體系建設營造了良好氛圍，中央企業(yè)作為國民經濟的骨干中堅和經濟社會發(fā)展的頂梁柱，應當統(tǒng)一思想，提高認識，認清形勢，加快內部控制體系建設，推動管理水平全面提升，為促進我國國民經濟的健康快速發(fā)展做出積極貢獻。

[關鍵詞]中央企業(yè) 內部控制

自本世紀初歐美等發(fā)達國家發(fā)生安然、世通公司以及興業(yè)銀行等事件后，西方各國企業(yè)紛紛以美國《薩班斯-奧克斯利法案》為范本和指南，緊鑼密鼓著手內部控制建設。作為我國國民經濟的重要支柱，近年來中央企業(yè)在充分借鑒發(fā)達國家內部控制建設先進經驗的基礎上，根據財政部等五部委印發(fā)的《企業(yè)內部控制基本規(guī)范》和配套指引有關要求，積極開展內部控制體系建設，取得了積極成效，管理水平得到有效提升。由于內部控制管理在我國起步時間較晚，加之近年來中央企業(yè)正處于高速發(fā)展、變革調整的歷史時期，導致中央企業(yè)之間內部控制建設水平參差不齊，內部控制管理活動亦反映出了諸多問題，例如企業(yè)管理層對內部控制建設重視不夠、內部控制體系存在疏漏、風險管理措施不明確、內部審計監(jiān)督力偏弱......鑒于當前復雜的國際國內經濟形勢以及中央企業(yè)依然存在薄弱環(huán)節(jié)和管理短板等因素，中央企業(yè)應以此次管理提升活動為契機，穩(wěn)步推進內部控制體系建設工作。

一、當前形勢下中央企業(yè)穩(wěn)步推進內部控制體系建設的必要性

1.穩(wěn)步推進內部控制體系建設，是建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結構的內在要求

近年來，中央企業(yè)圍繞“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的目標，結合自身生產經營活動，著手建立現(xiàn)代企業(yè)制度，使企業(yè)真正成為自主經營、自負盈虧的法人實體和市場競爭主體。但從制度建設實踐情況看，內部治理結構混亂、組織結構設置效率低下等問題一定程度上影響和制約了中央企業(yè)的改革和發(fā)展。部分中央企業(yè)董事會名存實亡，監(jiān)管權和決策權全部集中于總經理一人，還有一些中央企業(yè)組織結構設置不合理，權責分工不明確，激勵約束機制基本失效，無法充分調動員工的工作積極性和主觀能動性。作為企業(yè)法人治理結構的運行保障，內部控制體系的建立可以對企業(yè)法人治理結構的核心――權力制衡機制進行有效規(guī)范和監(jiān)控，同時，通過制定系統(tǒng)、全面的內部控制措施，可以有效糾正“習慣代替制度”、“‘人治’代替‘法制’”等傳統(tǒng)決策管理理念，清除企業(yè)法人治理結構完善和現(xiàn)代企業(yè)制度建立道路上的絆腳石。

2.穩(wěn)步推進內部控制體系建設，是確保國有資產保值增值、促進中央企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的迫切需要

加強國有資產管理，防止國有資產流失、保證國有資產保值增值，始終是中央企業(yè)的首要任務。國有資產質量的提高，有助于中央企業(yè)做大做強，并為中央企業(yè)保持高速可持續(xù)發(fā)展奠定堅實基礎。建立內部控制體系，實施內部控制管理的根本目的，就在于合理保證中央企業(yè)在既定戰(zhàn)略目標下平穩(wěn)運行，各項業(yè)務活動在內部控制措施的約束和監(jiān)管下開展，同時，以資產安全和財務信息真實可靠為控制目標所設計的內部控制措施能夠從本質上確保中央企業(yè)始終將實現(xiàn)國有資產保值增值和積極履行社會責任作為企業(yè)發(fā)展的重要使命，從而為中央企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展保駕護航。

3.穩(wěn)步推進內部控制體系建設，是加強風險管理、進一步提升中央企業(yè)競爭力的堅實基礎

“十二五”時期對于中央企業(yè)而言，既是經濟快速發(fā)展的重要戰(zhàn)略機遇期，也是做強做優(yōu)，提升競爭力的關鍵時期。部分中央企業(yè)為了進一步提升市場競爭力和話語權，選擇了“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，海外業(yè)務和國際市場拓展方面的成功案例不勝枚舉，但我們也必須清楚地意識到，海外業(yè)務以及金融工具投資業(yè)務的大量開展，將使中央企業(yè)面臨更大的政治風險、文化風險、匯率風險甚至社會動蕩風險，其中任何一個風險控制點的疏忽，都有可能產生多米諾骨牌效應，致使企業(yè)陷入經營失敗的困境。因此，從具體業(yè)務活動流程入手，全面評估各業(yè)務環(huán)節(jié)可能存在的風險，構建以風險管理為導向的內部控制體系，有助于中央企業(yè)從源頭上有效防范風險，從而為提升企業(yè)競爭力打下堅實基礎。

二、當前形勢下中央企業(yè)內部控制體系建設存在的主要問題

1.法人治理結構不完善，內部控制體系建設和實施主體不明確、權責劃分不科學

內部控制建設和實施的主體應當包括企業(yè)的董事會、監(jiān)事會、經理層和全體員工，但目前中央企業(yè)正處于現(xiàn)代企業(yè)制度的建立健全階段，相當一部分中央企業(yè)的董事會設立時間不長，還有小部分中央企業(yè)尚未設立董事會，在此情況下，董事會在內部控制體系建設和實施過程中的職責實際上將轉移到管理層，從而導致內部控制體系建設和實施主體不明確、權責劃分不科學，董事會和管理層之間的牽制關系被大大削弱。

2.全員主動參與意識不夠，傳統(tǒng)管理文化制約了內部控制體系建設和實施的效率

內部控制體系的建設和實施，離不開全體員工的共同參與。由于中央企業(yè)內部控制建設起步晚、發(fā)展時間短，大部分中央企業(yè)都將內部控制體系建設的重心放在了內部控制活動的設計和實施環(huán)節(jié)，忽視了內部控制理念的宣傳和培訓，致使企業(yè)內部上到領導班子、下到普通員工，對實施內部控制管理沒有形成客觀、統(tǒng)一的認識，員工主動參與內部控制管理的意識十分淡薄，加之實施內部控制管理將會對企業(yè)原有經營模式和業(yè)務操作流程進行梳理和調整，員工工作量可能出現(xiàn)暫時性增加，從而導致部分員工在執(zhí)行內部控制管理時出現(xiàn)抵觸情緒，生產經營效率不升反降。另一方面，中央企業(yè)長期以來形成的人情味重、變通性強的管理文化與內部控制遵循的剛性管理和制度約束之間存在著本質上的矛盾與沖突，傳統(tǒng)的“人治”理念直接導致了中央企業(yè)內部控制體系建設和實施效率的低下。

3.缺乏有效的風險管理機制，內部審計形同虛設

中央企業(yè)當前正處于高速發(fā)展和深化改革的關鍵時期，加之國際形勢復雜多變，企業(yè)面臨的風險無論從表現(xiàn)形式還是從作用機理分析，都較傳統(tǒng)意義上的風險發(fā)生了本質變化，如施行海外擴張戰(zhàn)略可能誘發(fā)多元化風險和國際化經營風險，進軍資本市場、開展資本運營可能導致金融工具投資風險，進行收購重組可能產生重組收購風險等等，從目前中央企業(yè)風險管理實踐情況看，大部分企業(yè)尚未建立行之有效的全面風險管理體系，風險管理機制仍停留在防范傳統(tǒng)經營風險和財務風險的初級階段，風險管理手段極為落后，一旦遇到上述“新型”風險只能束手無策。同時，由于中央企業(yè)治理結構尚待完善、內部審計缺乏獨立性，致使內審部門形同虛設，內部監(jiān)督職能被大大弱化，企業(yè)內部最后一道防火線也基本失去了抵御風險的能力。

三、穩(wěn)步推進中央企業(yè)內部控制體系建設的主要措施

1.加強內部控制隊伍自身建設

加強內部控制隊伍自身建設是做好內部控制工作的基礎和出發(fā)點，在當前形勢下，做好內部控制隊伍建設工作，對穩(wěn)步推進內部控制建設具有重要意義。中央企業(yè)要高度重視內部控制隊伍的建設，按照國資委和財政部關于中央企業(yè)加快構建內控體系的有關要求，配備專職內部控制工作人員，確保內部控制工作的獨立性。從事內部控制的工作人員，首先要熱愛內部控制工作、具有較高的職業(yè)道德水平；其次要不斷加強學習，切實提高分析、解決問題的能力；最后要大膽創(chuàng)新，深入研究新情況、探索新規(guī)律、解決新問題，積極探索具有本企業(yè)特色、符合形勢發(fā)展要求的內部控制工作新思路。

2.完善法人治理結構，提高內部控制管理的意識

對于正處于快速發(fā)展時期的中央企業(yè)來說，法人治理結構的缺陷，尤其是董事會職責體系的缺失，將嚴重制約內部控制體系的建設和實施，最終影響企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展進程。從實際情況看，中央企業(yè)成立董事會體系并非難事，但要真正建立客觀、公正的董事會成員選拔機制和議事機制，還有很長的路要走。對于已建立董事會的中央企業(yè)，要建立健全規(guī)范的議事規(guī)則，明確董事會、監(jiān)事會和管理層的職責，強化集體決策，實現(xiàn)所有權、經營權、監(jiān)督權的有效制衡；對于尚未建立董事會的中央企業(yè)，要明確管理層的職責權限，強化民主決策，增加牽制和監(jiān)督，從源頭上避免權力濫用的情況發(fā)生。

3.加強內部控制文化培育和內部控制理念宣傳

企業(yè)文化是內部控制得以順利實施的“潤滑劑”和“堵漏劑”，良好的企業(yè)文化能夠與企業(yè)內部控制體系有機結合，有效減少內部控制實施過程中出現(xiàn)的問題與矛盾。當內部控制體系出現(xiàn)設計缺失或者執(zhí)行失敗等問題時，企業(yè)文化能夠增強企業(yè)員工的自控力，激發(fā)員工的使命感和責任心，確保企業(yè)始終圍繞既定經營目標平穩(wěn)運行。中央企業(yè)應將內部控制理念的宣傳教育與企業(yè)文化的培養(yǎng)有機結合，通過企業(yè)內網、書面文件、專家培訓、座談交流等多種形式，加強企業(yè)內部控制文化的培育和內部控制理念的宣傳，提高員工的內部控制管理積極性和主動性，變“要我控”為“我要控”。

4.完善內部審計機制，充分發(fā)揮內部監(jiān)督職能

公司治理實踐證明，作為內部控制管理得以有效開展的重要輔助措施，內部審計工作的有序、高效開展能夠提升企業(yè)內部控制建設和實施的效率，從這個角度分析，內部審計可視為對內部控制的再控制。鑒于目前中央企業(yè)的內部審計工作普遍存在功能弱化甚至流于形式等問題，中央企業(yè)首先應加快內部審計部門的建設進度、培養(yǎng)具有較高職業(yè)水準的內審團隊；其次應結合企業(yè)組織架構對內部審計部門的權屬關系進行合理調整，確保內部審計的獨立性；同時還應擴大內部審計的范圍、豐富內部審計的內容，充分發(fā)揮其內部監(jiān)督職能，進而促進內部控制體系的建設和實施。

5.構建風險管理長效機制

風險管理是內部控制體系的重要環(huán)節(jié)。中央企業(yè)應該轉變傳統(tǒng)的風險管理觀念，由被動控制風險轉為主動管理風險，構建風險管理長效機制，做到控制風險的同時不失機遇，實現(xiàn)企業(yè)風險管理能力和價值創(chuàng)造能力的同步提升。從目前情況看，中央企業(yè)應主要做好以下工作：一是加強風險管理的培訓教育，幫助員工樹立風險管理意識，提高員工參與風險管理的積極性；二是依托內部審計部門建立風險管理體系，專注企業(yè)運營風險的監(jiān)控與防范；三是分別從風險識別和評估等方面，完善和豐富風險管理措施，全面提升風險管理水平；四是建立風險預警系統(tǒng)，對企業(yè)經營過程中的重大風險實施動態(tài)監(jiān)控，及時發(fā)布預警信息，制訂相應風險應急預案；五是加強高風險投資業(yè)務的風險監(jiān)控和管理，對于投資規(guī)模大、資金占用多的高風險投資項目，應配備專業(yè)人員進行管理，確保投資風險可控。

參考文獻：

[1]樊行健.公司治理與財務治理.會計研究，2005年第2期

[2]丁友剛，胡興國.內部控制、風險控制與風險管理——基于組織目標的概念解說與思想演進.會計研究，2007年第12期

[3]宋紅.關于國有企業(yè)內部控制的會計思考.會計之友，2011年第2期

作者簡介：周冰，會計學碩士，會計師，注冊會計師，現(xiàn)供職于中國儲備糧管理總公司成都分公司財務處，工作領域和研究方向為財務經濟分析與會計管理