整體治理視野下的法國市鎮(zhèn)聯合體

摘要：市鎮(zhèn)聯合體是法國地方治理中獨特的組織結構形式，它引入了聯邦制國家的一些治理理念和原則，較好地處理了聯合體與成員市鎮(zhèn)之間的權力和職責分配問題，克服了高密度市鎮(zhèn)設置造成的地方治理破碎化，展現出具有中央集權傳統(tǒng)的單一制國家地方行政發(fā)展的可能路徑，對我國地方治理的發(fā)展與完善有一定的啟發(fā)和借鑒意義。

關鍵詞：法國；市鎮(zhèn)聯合體；整體治理

中圖分類號：D756.5 文獻標識碼：Ａ 文章編號：１００３－８５４Ｘ（２０12）07－０082－04

歐洲各國的市鎮(zhèn)平均人口僅500至5000人，基層政府規(guī)模較小，往往因缺乏財政資源而不能有效提供公共服務，導致地方公共產品供給與需求失衡。為此，歐盟以英國、德國、比利時、丹麥、瑞典等國為代表，大多采行市鎮(zhèn)精簡合并之路。然而，法國社會文化強調社區(qū)價值、地方性和聚居區(qū)不論規(guī)模大小的歷史身份的重要性。法國人認為，市鎮(zhèn)是法國的傳統(tǒng)，市鎮(zhèn)是直接接觸人民的機構，有它存在的價值。① 為此，法國政府獨辟蹊徑，走市鎮(zhèn)聯合之路，其市鎮(zhèn)總體數量及市鎮(zhèn)合作形式之多，在歐洲是絕無僅有的，法國基層治理演繹出獨特的“法蘭西例外”。市鎮(zhèn)聯合體這一地方組織形式順應了整體治理的大趨勢，幫助市鎮(zhèn)逐步走出地方治理破碎化的困境。整體性治理的出現既是對傳統(tǒng)公共行政的衰落以及20世紀80 年代以來新公共管理改革所造成的碎片化的戰(zhàn)略性回應，又是一定意識形態(tài)的折射（refract）② ，還是合作理論的一種復興，只不過其內容要更加復雜③。整體治理強調“問題意識”，要求充分利用政府、公共機構、利益相關者的優(yōu)勢資源，通過協調、整合和信任等機制，消除各組織的原子化狀態(tài)，生成有機的網絡治理結構，通過制度化、經?；陀行У目缃绾献饕越鉀Q復雜而棘手的公共問題，增進公共價值。

一、法國市鎮(zhèn)聯合體的發(fā)展現狀

法國有3.6萬多個市鎮(zhèn)，由于歷史原因，這些市鎮(zhèn)面積、人口規(guī)模差異很大，超過80%的市鎮(zhèn)不足3500人，3.2萬個市鎮(zhèn)人口少于2000人，其中約1萬個市鎮(zhèn)的居民少于200人。高密度的市鎮(zhèn)設置雖然使行政決策和公共行動最大限度地接近基層，但是卻加重了中小市鎮(zhèn)的財政壓力，無法有效解決區(qū)域性問題，造成地方治理的破碎化。為了有效整合市鎮(zhèn)，法國形成了獨具特色的市鎮(zhèn)聯合組織。跨市鎮(zhèn)聯合組織按自身有無征稅權可劃分為兩大類：無征稅權的聯合體是松散的協作型組織，由其成員市鎮(zhèn)提供財政來源，允許它們共同采取公共行動；有征稅權的聯合體是深層合作的聯邦式組織，依其具體職權來確定特征。

無征稅權的聯合體包括市鎮(zhèn)聯合會（Syndicats de communes）和混合聯合會（Les syndicats mixtes）。市鎮(zhèn)聯合會有多種類型，單一使命聯合會（SIVU， Les syndicats à vocation unique）的形式最為常見，有11739個，占到聯合會總數的73%；多使命市鎮(zhèn)聯合會（SIVOM，Les syndicats à vocation multiple）有1451個，約占聯合會總數的9%?；旌下摵蠒?943個，占整個聯合會的18%?；旌下摵蠒罁?955年5月20日法令成立，它不局限于市鎮(zhèn)之間的橫向聯合，還可以是不同級別公法人之間的縱向

聯合形式，即可在大區(qū)、省、市鎮(zhèn)聯合體、市鎮(zhèn)及其他公共機構之間組成，但其成員中至少應有一名地方領土單位（collectivité territoriale）成員或一名地方領土單位組合團體成員?；旌下摵蠒闪⑿璧玫剿谐蓡T單位法人的同意，并由內政部長簽署政令批準，從法律地位上講它屬于公共機構，服務于成員單位的共同利益。

有征稅權的聯合體包括新聚居聯合會（Syndicats d’agglomération nouvelle）、聚居共同體（Communautés d’agglomération）、都市共同體（Communautés urbaines）、市鎮(zhèn)共同體（Communautés de communes）、聯合區(qū)（Districts）、城市共同體（Communautés de ville）等組織形式。新聚居聯合會由1983年7月13日的法令創(chuàng)建，它的設置是為了適應20世紀70年代建立的新城市發(fā)展的需要，目前有5個。聚居共同體根據1999年7月12日法令創(chuàng)建，取代之前的城市共同體，下轄5萬以上居民，至少包含一個1.5萬人口的城市，目前有174個。都市共同體是等級最高的市鎮(zhèn)間合作形式，下轄多于50萬居民，并且至少包含一個5萬人口的城市，其職能廣泛，包括經濟規(guī)劃、交通管理、用水管理、垃圾處理等，共有16個。市鎮(zhèn)共同體是致力于推進鄉(xiāng)村和小城市合作的聯合形式，沒有人口限制，職能最小，目前有2406個。④ 聯合區(qū)和城市共同體這兩種組織形式自2002年1月1日被取消。

二、法國市鎮(zhèn)聯合體的治理原則

任何治理模式的選擇，其最終目標都應該是實現一個社會或實體的法治與善治。市鎮(zhèn)聯合體作為法國地方治理的制度創(chuàng)新，其組織結構富有彈性，更好地適應了區(qū)域環(huán)境的發(fā)展變化，它的治理原則也區(qū)別于一般地方政府和其他公共機構，顯現出獨特性。

（一）輔助原則

“輔助原則”（又譯作從屬原則、輔從原則）不僅是聯邦制國家中普遍遵從的基本分權原則，而且逐步適應歐盟這一獨特國際實體的一體化發(fā)展規(guī)律，在法國也成為市鎮(zhèn)聯合體的基本治理原則。它跨越了單一制及聯邦制國家結構的差別，呈現出在一體化發(fā)展中的普適性。輔助原則強調“永遠將集體行動中的每一項任務置于盡可能低的政府級別上”的理念⑤，這種“去中心化”的取向彰顯了地方自治精神。該原則沒有直接分配聯合體與市鎮(zhèn)之間的權力，而是確立二者特別是聯合體一方應如何行使其權力，單純從目的上看，輔助原則并不特意限制某一方的權力；從實際運行效果考察，該原則成為捍衛(wèi)成員市鎮(zhèn)正當權力的屏障，這也符合成員市鎮(zhèn)政府對該原則的作用所持有的預期。

從法律性質角度進行劃分，聯合體的權能可以分為排他性權能和共享性權能，區(qū)分的關鍵是對“共同利益”的界定。在共享或并存權力領域，聯合體只有證明成員市鎮(zhèn)不能有效實現特定目的，并證明自己能更好地實現此目標的情況下才能采取行動。簡言之，在并存權力領域，市鎮(zhèn)聯合體的權力從屬于成員市鎮(zhèn)的權力。在市鎮(zhèn)聯合體實際運作過程中，更進一步提出了主動輔助性的概念。所謂主動性，即提出具體解決方案的責任屬于最基層；輔助性即指對每一個地方層次，不能完全任其自主地采取行動，而是要符合一定的共同指導原則。⑥ 聯合體與市鎮(zhèn)之間的權力分配和比重隨著區(qū)域一體化的演進而不斷變化，不可能一勞永逸地在協議中就排他權和共享權之間劃出涇渭分明的界線。由于排他權和共享權的界線是不定的，輔助原則適用的空間就不會一成不變，輔助原則有效約束了市鎮(zhèn)聯合體，特別是審議機構和執(zhí)行機構，它們的合法性必須得到聯合體內部各成員的認可。

（二）比例原則

憲政意義上的比例原則是調整國家權力和公民個人權利之間關系應堅持的一項基本準則，泛指國家權力行使要妥當、必要、均衡、不過度、符合比例，不得對公民個人權利造成非法侵犯。這項原則已經成為現代法治社會的普遍性且具有根本性的指導原則。同時，比例原則同樣也是國家其他公共權力分配和運行的基本準則。⑦ 比例原則適用于行政權力的分配和行使，即如何對行政權力在各級政府或公共機構之間進行分配、分配何種行政權力、行政權力按照什么規(guī)則來運轉和行使、它們之間的關系如何定位、社會各種力量通過什么方式和途徑來參與等，這些都會直接影響到行政權力。

比例原則在市鎮(zhèn)聯合體的運作中也起著重要的作用，從總體上引導聯合體內權力的配置和行使。具體表現在三個方面：首先，在行政權力結構中體現了聯合體與市鎮(zhèn)之間的分工和制約，它們之間權能的分配符合適當比例，具體來說就是必須遵循特殊性原則和排他性原則。特殊性原則是對聯合體事權范圍的確認，而排他性原則適用于市鎮(zhèn)權能的轉移，避免了兩個層級之間因為事權不明而產生糾紛。其次，要求目的和手段保持協調比例，賦予聯合體權力就伴隨著國家財政補貼和市鎮(zhèn)資源的讓渡，事權和財權要相互匹配。第三，在市鎮(zhèn)的自由權利與聯合體公共利益的關系上，要求責任與自由保持適當比例。責任原則承認其他成員市鎮(zhèn)與自己擁有平等的權利，且每個市鎮(zhèn)對其行為的后果承擔責任，自由原則保證了各市鎮(zhèn)在尊重共同利益前提下的最大權利。比例原則要求清晰界定聯合體與市鎮(zhèn)的權限，主張權力邊界應當嚴格限定在其實現公共目標所必須的范圍內，即公共權力與公共職責相稱。根據比例原則，采取行動或措施的方式或手段應與預期的目的平衡。具體來說，當聯合體行使其權力時，如果有多種可供選擇的措施，必須選擇能給成員市鎮(zhèn)、公共組織等最大限度自由的一種行動或措施。當存在具有約束力的措施和不具有約束力的措施供選擇時，應盡可能采用后者，選擇給成員市鎮(zhèn)留有余地的行動。

（三）平行發(fā)展原則

平行發(fā)展原則是確定當代地方治理中多元主體“伙伴”關系的基礎。聯合體與成員市鎮(zhèn)之間關系的動態(tài)變化，表明權力和資源分配的爭議將長期存在，但是總體上呈現出區(qū)域一體化與市鎮(zhèn)個性化平行發(fā)展的基本態(tài)勢。縱觀法國自1982年以來的分權改革，如果說在大區(qū)、省和市鎮(zhèn)的層面，地方行政改革注重的是“分工”，那么聯合體組織結構的革新則是強化了“合作”，聯合體的快速發(fā)展并非意味著對市鎮(zhèn)的吞噬和取代，市鎮(zhèn)沒有邊緣化而是彼此間形成合作伙伴關系。合作伙伴關系因行動者不同而具有十分多樣的形式。格萊特小組（Gret）提出了幾項標準，對合作伙伴關系作出了如下定義：關系的均衡與平等；共同分享的政治觀點；技能知識的互補；相互了解與信賴。⑧ 皮埃爾·卡藍默進一步指出，建立合作伙伴關系的條件是“設立公共辯論的舞臺”；“給每個行動者以發(fā)言權”；“承認他人的能力”；“沒有責任就沒有權力”。歸根結底，合作伙伴關系的實質是，在負責的行動者中間共同生產公共財產。⑨ 這些都涉及到合作關系的基礎，公共行動者要在區(qū)域合作的基礎上共同建立一個適合每個市鎮(zhèn)的發(fā)展方案。

綜合上述分析，我們可以看出：輔助原則是聯合體治理的基本原則，它確定了最為關鍵的權能分配準則，是確定聯合體治理權力的基礎，同時為市鎮(zhèn)自治提供保障；比例原則是對聯合體權力行使的約束，要求權力與目的之間保持適當、適度、平衡，是處理聯合體與市鎮(zhèn)關系的衡量標準和操作手段；平行發(fā)展原則是對聯合體與市鎮(zhèn)未來前景的定位，提出了權力運行中爭議解決的途徑，主張權力不是彼此沖突、互相取代的，而是基于合作共同發(fā)展。這三項基本原則構筑起市鎮(zhèn)聯合體治理的邏輯基礎和實踐依據。

三、法國市鎮(zhèn)聯合體的治理經驗

市鎮(zhèn)聯合體將區(qū)域內的某些資源有機地整合起來，避免了由于市鎮(zhèn)資源的高度分割化使用而帶來的重復建設與資源浪費情況，提高了資源的使用效率。探討法國市鎮(zhèn)聯合體的治理經驗，把握發(fā)達國家地方治理的最新發(fā)展動向，將為理論界和有關部門提供可資借鑒的研究視角、思維方式與分析方法，并從中提煉出適合我國國情的思路。

（一）國家能力建設——整體治理的前提

面對地方治理的發(fā)展，國家遭到了雙向挑戰(zhàn)，一是公共職能和資源重新分配，它們轉向更小的機構，這就是法國自20世紀80年代以來的地方分權和權力下放運動；另一方面是轉給更大的機構，以國際公約等形式加入到歐洲國家的整合運動中。但是，就此作出“國家空洞化”的評論為時尚早。從法國地方政府改革的實踐我們看到，國家（中央政府）恰恰是地方整體治理的“幕后推手”，國家是新戰(zhàn)略規(guī)劃與協議的制定者和動員者，推動著城市與區(qū)域的創(chuàng)新、競爭力的提升。地區(qū)整合的復興正是為了確保國家大計劃在地方得到一致執(zhí)行，國家治理技術的進步是提升國家制度理性能力的前提條件。

法國市鎮(zhèn)聯合體的興起和發(fā)展順應了地方整體治理的潮流，這一現象不僅是市鎮(zhèn)單方面的訴求和行動，國家（中央政府）同樣起著重要的推動作用。在多層治理結構中，中央與地方政府的互補和相互依賴性明顯增強?；仡櫸覈鴼v次地方政府改革，中央政府主導與推動亦是我國地方政府改革取得成功的基本制度經驗。地方行政改革取得成功的前提是國家能力的強化，這將直接決定和影響著我國地方治理的走向與進程。原先那種在集權與分權零和博弈的邏輯下只將注意力放在不同政府層級決策權力分配上的思路正在被逐漸替代，管理一致性和多樣性關系的普遍規(guī)律將是治理機制中的一個關鍵環(huán)節(jié)。強有力的國家必須有強有力的地方作為基礎，反之亦然。

（二）公民性的彰顯——整體治理的保障

整體治理的正當性取決于其文化根基，每個社會都在歷史發(fā)展中創(chuàng)造了自身的調節(jié)模式、法律觀念、沖突的解決辦法、共同利益的維護途徑、自然資源的分享及權力的組織和行使方式等。聯合體的治理原則，其根本宗旨在于不論實施主體是誰，都要確保聯合體政策中的各項措施最貼近市鎮(zhèn)、貼近公民。在民主社會里，任何層次共同體的建立都要通過彰顯公民性來實現。一個社會的基礎越具有契約性，就越能體現共同生活的愿望，而不僅僅因為歷史、土地或血緣的關系被動地歸屬某個特定的共同體。公民一詞從古希臘形成之初直到近代，都是有資格參與公共政治生活的自然人的特定指代，它直接反映著與國家的關系。公民這一概念的內涵標志著種種憲法、政治和道德關系，公民是權利與義務的載體，權利與義務這一對基本矛盾在公民性中得到統(tǒng)一與發(fā)展，離開獨立的公民個體，權利、義務就變得毫無意義，而沒有權利和義務的公民也就喪失了公民的本質屬性。⑩

公民性是鑄就文化根基的核心要素，整體治理的保障就是公民性的彰顯和發(fā)揚，公民以寬容的政治心態(tài)、嫻熟的政治技能、高度的政治責任感參與到與自身利益相關的區(qū)域事務管理和服務中來。從我國的地方民主實踐來看，參與民主和協商民主是地方政府發(fā)展的動力源泉，通過有效的制度設計保證公民有序有效參與地方治理是社會發(fā)展的必由之路。這也是“以人為本”在地方治理中的體現，“以人為本”的出發(fā)點與歸宿都離不開尊重、彰顯、保護公民性，負責任有能力的公民是實現地方整體治理的基礎。地方政府應為公民參與管理提供實踐平臺，公民也應不再是公共事務的旁觀者和清談者，而是活躍且有效的公共行動者。

（三）復合共和——整體治理的愿景

法國整體治理突破了原有的大區(qū)、省、市鎮(zhèn)的行政區(qū)劃，而呈現出新的地方治理版圖，這就是以市鎮(zhèn)聯合體為組織載體的區(qū)域模塊，每一個區(qū)塊都包含一個由市中心與郊區(qū)組成的都市集中區(qū)。此外，還有郊區(qū)邊緣輻射的農村地區(qū)，逐步形成新興的鄉(xiāng)村經濟形態(tài)。這是研究當今法國地方政府結構演變或地方選舉制度時不可忽視的顯著現象。隨著市鎮(zhèn)聯合體的成熟，未來地方分權不會再以城市與鄉(xiāng)村的對照作為理論基礎。聯合體是整合都市、市鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的組織載體，超越單一主體利益的復合共和是其發(fā)展的必然訴求。復合共和制的政治理論意味著共和國要有適當的結構與范圍。在復合共和制中，不存在任何單一壟斷的公共權威，而是建立多個代表不同利益群體的權威，每一個權威均為自治共和制原則所支配。適當的結構，才是復合共和制有別于單一共和制的核心所在。復合共和制的活力就在于當政治制度覆蓋面相當大時，它能夠包容更多的利益，并且不必借助于高度集權的制度。{11}

我國采行地方分權策略之后，既享受到分權帶來的種種益處，也要面對權力分散引發(fā)的弊端。為避免國家政策在“集權”與“分權”間作鐘擺運動，就要有超越各方利益的全新愿景與整合方案。如何跨越現有行政區(qū)劃的體制性障礙，將規(guī)模不同、經濟狀況差異較大的地方政府（特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）整合到一個整體性的治理框架內，建立彼此協商與合作機制，關鍵是解決好各成員參與合作的激勵問題，構建有助于共同愿景實現的制度安排，明確它們的職能分工和財政資源配給，強化彼此的法律責任約束，建立和完善地方不同利益群體進入決策的渠道，建立適當的表達、對話和沖突解決機制，充分發(fā)展地方公共行動能力。

注釋：

① 劉文仕：《地方制度改造的憲政基礎與問題》，臺北學林文化公司2003年版，第363頁。

② Tom Ling， Delivering Joined-up Government in the U K: Dimensions， Issues， and Problems， Public Administration， 2002， 80(4)， pp.638-639.

③ Tom Christensen、Per Laegreid：《后新公共管理改革：作為一種新趨勢的整體政府》，《中國行政管理》2006 年第9 期。

④ Assemblée des Communautés de France， Etat de l’intercommunalité 2009， Paris：Année 2010， p.5.

⑤ 柯武剛、史漫飛：《制度經濟學——社會秩序與公共政策》，商務印書館2000年版，第492頁。

⑥⑨［法］皮埃爾·卡藍默：《破碎的民主：試論治理的革命》，三聯書店2005年版，第107、162-166頁。

⑦ 郝銀鐘、席作立：《憲政視角下的比例原則》，《法商研究》2004年第6期。

⑧ Gret（Groupe de recherche et d’échanges technologiques）：《南北團結組織之間的合作伙伴關系和合同關系》（Partenariat et contractualisation entre organisations de solidarité du Nord et du Sud），工作文件第16號，2001年6月27日。

⑩ 上官莉娜：《公民社會視角下的基層政權建設》，《江漢論壇》2004年第10期。

{11} ［美］文森特·奧斯特羅姆：《復合共和制的政治理論》，三聯書店1999年版，“中譯本序”第6頁。

作者簡介：上官莉娜，女，1973年生，河南澠池人，法學博士，武漢大學馬克思主義學院副教授，湖北武漢，430072。

（責任編輯 劉龍伏）