以城鎮(zhèn)上山推進(jìn)普洱市城鎮(zhèn)化建設(shè)

2011年9月云南全省保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作會(huì)議提出“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的城市發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展的意見》，明確了“保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)”的具體要求，為破解保護(hù)耕地和保障用地的兩難問題找到了突破口。本文以城鎮(zhèn)上山為視角，重點(diǎn)分析普洱如何積極轉(zhuǎn)變用地方式謀劃城市建設(shè)，為普洱今后的經(jīng)濟(jì)布局打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

一、“城鎮(zhèn)上山”是普洱市城鎮(zhèn)化建設(shè)的必由之路

1、可以有效保護(hù)壩區(qū)耕地

普洱市山區(qū)、半山區(qū)面積占國(guó)土面積的98.3%，壩區(qū)面積還不足0.2%，雖然全市有1100多萬畝耕地，但良田好地僅有200多萬畝。加強(qiáng)耕地保護(hù)、轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)用地方式，切實(shí)保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、推進(jìn)山地城鎮(zhèn)建設(shè)，成為云南的必然選擇，也成為了普洱的現(xiàn)實(shí)之舉。

2、可以有效減少農(nóng)民

為了加快城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程，普洱市按照分區(qū)域、分群體、分類型、分階段引導(dǎo)、鼓勵(lì)和支持農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民，確保2012年實(shí)現(xiàn)10萬農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)落戶，今后還將逐步加大農(nóng)民進(jìn)城的力度?！笆濉蹦擎?zhèn)化率要達(dá)到36%以上，全市城鎮(zhèn)人口將達(dá)到100萬人以上。為了實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展，不僅需要充分考慮城鎮(zhèn)化擴(kuò)張的土地利用方式轉(zhuǎn)變問題，降低農(nóng)民進(jìn)城的所引發(fā)的各類風(fēng)險(xiǎn)；更需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)民進(jìn)城的政策體系，從戶籍、就業(yè)、上學(xué)、住房、醫(yī)療、養(yǎng)老等多方面保證農(nóng)民進(jìn)城的積極性和可行性。

3、可以打造田園城市

普洱市空氣清新、氣候宜人，擁有67%的森林覆蓋率，是最適宜人類居住的地方之一。仰仗著得天獨(dú)厚的自然條件，建設(shè)山地城鎮(zhèn)可以更好地發(fā)揮普洱市的自然優(yōu)勢(shì)，也可以更好地凸顯普洱市的城市特色。普洱市中心城區(qū)以山、水、茶、林為主題，通過五條環(huán)線的貫通，打造出的“城在林中，林在城中，山水相依，綠色環(huán)抱”城市模型，為普洱人創(chuàng)造了田園城市的生活環(huán)境，也為普洱市打造“妙曼普洱、養(yǎng)生天堂”的精品城市品牌加足了砝碼。

4、可以發(fā)揮城市經(jīng)濟(jì)的聚集力

城市群的形成不僅可以匯集更多的人流、物流、資金流，同時(shí)還可以通過資源的共享實(shí)現(xiàn)成本的節(jié)約。普洱市作為云南省“一圈一帶六群七廊”戰(zhàn)略中滇西南城市群的重要組成，將大力推進(jìn)“云南普寧景”城市群區(qū)域中心的形成，提升普洱在滇西南發(fā)展極中的地位。普洱市通過“城鎮(zhèn)上山、組團(tuán)發(fā)展”使中心城區(qū)從178平方公里擴(kuò)展為310平方公里，規(guī)劃在中心城區(qū)周圍建設(shè)六個(gè)工業(yè)園區(qū)，初步形成以中心城市、周邊城市群、重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)為核心的“一核兩級(jí)三帶”①的城鎮(zhèn)體系，為普洱的經(jīng)濟(jì)騰飛插上翅膀。

然而，由于“城鎮(zhèn)上山”作為一種全新的用地方式，仍然存在成本高、生態(tài)保護(hù)難度大、規(guī)劃銜接困難、社會(huì)保障體系薄弱等問題，所以需要不斷摸索、不斷完善。努力形成共識(shí)，出臺(tái)具體政策，為這一新舉措保駕護(hù)航。

二、普洱市推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的具體舉措

1、多元籌措建設(shè)資金

普洱市工業(yè)園區(qū)是普洱市“城鎮(zhèn)上山”的先行試點(diǎn)。按照“企業(yè)進(jìn)園、產(chǎn)業(yè)聚集、集約利用、組團(tuán)發(fā)展、向山延伸”的工業(yè)發(fā)展思路，在財(cái)政投入較少的情況下，創(chuàng)新融資模式，多渠道籌措資金，為“工業(yè)上山、城鎮(zhèn)上山”的土地開發(fā)模式積累了一些經(jīng)驗(yàn)。一是采用BT模式籌措第一筆建設(shè)資金。解決了園區(qū)開發(fā)初期基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地收儲(chǔ)所需資金。二是創(chuàng)造性的提出了收取企業(yè)入駐保證金的融資模式?；颈ＷC了項(xiàng)目落地。三是積極爭(zhēng)取上級(jí)扶持資金。四是按照“誰投資、誰受益”的原則由水務(wù)、電力等部門投資1.2億元建設(shè)水、電等基礎(chǔ)設(shè)施，減輕了園區(qū)的建設(shè)壓力。五是委托有實(shí)力的企業(yè)為園區(qū)貸款。六是開發(fā)部分商業(yè)用地籌措資金。在開發(fā)過程中預(yù)留約20%的土地用于園區(qū)配套服務(wù)功能建設(shè)和商業(yè)開發(fā)，籌措更多的建設(shè)資金。

2、合理構(gòu)建城鄉(xiāng)規(guī)劃體系

目前，普洱市城市總體規(guī)劃修編基本完成，每個(gè)縣至少有2個(gè)以上專項(xiàng)規(guī)劃，全市城市近期建設(shè)控規(guī)覆蓋率達(dá)100%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總體規(guī)劃編制進(jìn)入掃尾階段，組織完成了1592個(gè)村莊規(guī)劃編制，全市已經(jīng)基本形成了由市域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、縣域總體規(guī)劃、鎮(zhèn)規(guī)劃和鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃，以及相應(yīng)層次的專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃所構(gòu)成的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，基本實(shí)現(xiàn)了空間規(guī)劃的城鄉(xiāng)全覆蓋和資源全域管治。同時(shí)，全市開展了土地利用總體規(guī)劃、林地保護(hù)利用規(guī)劃、城鎮(zhèn)近期建設(shè)規(guī)劃調(diào)整工作，基本實(shí)現(xiàn)了“三規(guī)”發(fā)展方向上相互一致的目標(biāo)。

3、科學(xué)規(guī)劃城市布局

普洱市按照“做強(qiáng)中心城區(qū)、做優(yōu)縣城、做特鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做美農(nóng)村”的發(fā)展思路，對(duì)普洱的城市發(fā)展格局進(jìn)行積極的謀劃。首先，通過“南擴(kuò)北建 東拓中改”中心城區(qū)的面積有了大幅度的拓展，通過內(nèi)環(huán)線、旅游環(huán)線、中環(huán)線、外環(huán)線和繞城環(huán)線，構(gòu)建860平方公里的城市框架。把周邊村寨通過交通鏈和組團(tuán)發(fā)展的方式圈進(jìn)城中，真正發(fā)揮中心城市的輻射作用，讓農(nóng)民融入城市，切實(shí)達(dá)到城鄉(xiāng)一體化發(fā)展目標(biāo)。其次，積極發(fā)揮景谷、瀾滄兩個(gè)次中心的作用，形成普寧墨江、景景鎮(zhèn)、瀾孟西三個(gè)經(jīng)濟(jì)帶。各縣抓住自身特點(diǎn)，打造特色城市。再次，大力發(fā)展特色小城鎮(zhèn)。普洱市按照民族文化、水電移民、通道特色、邊貿(mào)口岸四個(gè)層次因素綜合考慮，結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)積極打造各類特色小城鎮(zhèn)。

4、不斷夯實(shí)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)

2012年3月19日普洱市“綠色經(jīng)濟(jì)試驗(yàn)示范區(qū)”正式啟動(dòng)，到2015年，普洱將建設(shè)成為云南低碳經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)核心區(qū)，西南重要生態(tài)安全屏障，國(guó)家特色生物產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)和綠色工業(yè)示范區(qū)、綠色經(jīng)濟(jì)總部園區(qū)、綠色產(chǎn)品貿(mào)易集散地。依托綠色產(chǎn)業(yè)的逐步壯大，普洱市吸引了天士力、康恩貝、中坤、星巴克、雀巢等一批企業(yè)落戶普洱，為普洱的發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。為此，普洱市制定了2016年實(shí)現(xiàn)“13111”②工程的目標(biāo)。這為城市發(fā)展奠定了強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)；為普洱市實(shí)現(xiàn)率先跨越發(fā)展描繪了宏偉藍(lán)圖。

5、集約利用土地資源

首先，保護(hù)好耕地。普洱市通過土地摸查和調(diào)整，共劃定壩區(qū)基本農(nóng)田31728.66公頃，占?jí)螀^(qū)現(xiàn)狀耕地的80.31%，對(duì)其實(shí)行永久保護(hù)。其次，盤活土地資源。中心城區(qū)基本形成“北部勤政為民、南部休閑度假、東部勤奮學(xué)習(xí)、西部物流通道、中部發(fā)財(cái)致富”的城市格局。再次，做好山地綜合開發(fā)試點(diǎn)方案。全市山地綜合開發(fā)劃定的有條件建設(shè)區(qū)控制范圍達(dá)178平方公里。

6、積極創(chuàng)造農(nóng)民進(jìn)城的有利條件

為了實(shí)現(xiàn)2020年全市城鎮(zhèn)戶籍人口比重達(dá)到38%，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%的目標(biāo)。為此，一方面要用足政策，將符合條件的農(nóng)民轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口。同時(shí)政府要積極創(chuàng)造就業(yè)的條件。（作者單位：中共普洱市委黨校）

注解

①一個(gè)核心區(qū)。以思寧一體化為核心。兩個(gè)發(fā)展極。加快推進(jìn)景谷、瀾滄兩個(gè)次區(qū)域中心城市建設(shè)，把景谷、瀾滄打造成全市新的特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展極。三個(gè)經(jīng)濟(jì)帶。以昆曼通道為紐帶，把思寧江墨四縣定位為“通道經(jīng)濟(jì)帶”，把景景鎮(zhèn)三縣定位為“兩山經(jīng)濟(jì)帶”，將瀾孟西三縣定位為“普洱綠三角經(jīng)濟(jì)帶”。

②“13111工程”即：至2016年，全市生產(chǎn)總值達(dá)到1000億元，全市累計(jì)完成固定資產(chǎn)投資3000億元，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)到1000億元，累計(jì)完成招商引資1000億元，農(nóng)民人均純收入達(dá)到10000元。