城市公共交通服務(wù)中地方政府責(zé)任研究

摘要：當(dāng)前政府服務(wù)建設(shè)是我國(guó)面對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和未來(lái)發(fā)展做出的必然選擇，是解決我國(guó)公共服務(wù)基礎(chǔ)問(wèn)題的鑰匙。明確政府的責(zé)任問(wèn)題，科學(xué)定位政府責(zé)任，使政府責(zé)任真正到位，才能有效提高政府在公共服務(wù)提供中起到應(yīng)有作用。公共交通服務(wù)是重要的城市公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，政府在其中承擔(dān)著主要職責(zé)，同時(shí)也關(guān)系到民生的一項(xiàng)具有公益性的事業(yè)。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展和城市化的水平不斷提高，民眾對(duì)公共交通服務(wù)需求急劇增加。各地方政府都在對(duì)公共交通領(lǐng)域發(fā)展與改革進(jìn)行積極有益的探索，但目前公共交通服務(wù)的供給水平與公眾的實(shí)際需求還存在很大差距，本文以政府的公共服務(wù)職能為出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)分析我國(guó)城市公共交通服務(wù)中的責(zé)任缺失的現(xiàn)狀及原因，就我國(guó)城市公共交通服務(wù)中的政府責(zé)任進(jìn)行了相應(yīng)對(duì)策研究。

關(guān)鍵詞：政府責(zé)任 地方政府 公共交通 研究在城市公用事業(yè)建設(shè)發(fā)展進(jìn)程中，特別是公共交通服務(wù)的變革中，政府發(fā)揮著至關(guān)重要的作用，城市政府在公共交通服務(wù)領(lǐng)域的扮演角色不在應(yīng)該是傳統(tǒng)的命令者和指揮者，而應(yīng)該轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)管者和服務(wù)者。因此，城市公共交通服務(wù)中，政府主要責(zé)任要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的命令角色，對(duì)公共服務(wù)加強(qiáng)監(jiān)管。加強(qiáng)政府監(jiān)管就是要合理配置資源，保證公共交通服務(wù)運(yùn)營(yíng)的可持續(xù)性；實(shí)現(xiàn)普遍服務(wù)，同時(shí)兼顧公平與效率。

公共交通服務(wù)是由政府部門(mén)所提供的公共物品，是公共服務(wù)事業(yè)的主要組成部分。我國(guó)公共交通服務(wù)供給嚴(yán)重不足，成為當(dāng)前迫切需要解決的問(wèn)題，隨著城市化進(jìn)程的加快，我國(guó)公共交通的需求是逐年擴(kuò)大的，當(dāng)公共交通服務(wù)的需求和供給產(chǎn)生差別的時(shí)候，部分公眾就不得不采取另外的交通方式來(lái)解決出行問(wèn)題，而城市的發(fā)展中最重要的就是配套交通。

一. 地方政府在公共交通服務(wù)供給的中現(xiàn)狀和問(wèn)題

我國(guó)政府于2004年提出了公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)對(duì)城市公交事業(yè)體制的改革，同時(shí)大力引入民營(yíng)競(jìng)爭(zhēng)，允許外來(lái)的民營(yíng)公交企業(yè)參與到公共交通客運(yùn)市場(chǎng)來(lái)，借此來(lái)打破原有的壟斷經(jīng)營(yíng)形式，形成競(jìng)爭(zhēng)格局，同時(shí)為保證公共交通的公益性，政府也在為公交提供大量的補(bǔ)貼。但是在不斷摸索和提升城市公共交通服務(wù)的過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)了一些新的問(wèn)題存在，如服務(wù)提供短缺，服務(wù)質(zhì)量不高、相關(guān)配套設(shè)施欠缺等。世界范圍內(nèi)的公共交通服務(wù)供給實(shí)踐表明，城市公共交通服務(wù)的改善有賴(lài)于政府責(zé)任的明晰和觀(guān)念轉(zhuǎn)變。

經(jīng)過(guò)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，公共交通服務(wù)的供需矛盾仍然突出，車(chē)輛不足，交通規(guī)劃布局不夠合理，政府缺乏足夠重視，公共交通為主導(dǎo)的城市交通系統(tǒng)發(fā)展與現(xiàn)實(shí)需求差距較大。其主要存在如下問(wèn)題：

1. 政府財(cái)政負(fù)擔(dān)導(dǎo)致公共責(zé)任缺失

建設(shè)部于2002年出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用事業(yè)市場(chǎng)化改革的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)“鼓勵(lì)外國(guó)資本采取獨(dú)資、合資、社會(huì)資金、合作等多種形式，參與到公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)中來(lái)，形成多元化的投資結(jié)構(gòu)”。而在這種改革進(jìn)程中，政府因?yàn)楣步煌I(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施前期需要很高的投入，運(yùn)營(yíng)費(fèi)用高昂，國(guó)營(yíng)體制以及長(zhǎng)期虧損的狀況，導(dǎo)致了財(cái)政投入的日益增多，直至政府無(wú)法承擔(dān)，而引入多元化結(jié)構(gòu)，而一些地方政府為了減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，完全開(kāi)放了公共交通服務(wù)市場(chǎng)，取消補(bǔ)貼，由市場(chǎng)自行發(fā)展。這是一種典型政府責(zé)任缺失的行為。公共交通作為準(zhǔn)公共物品，其特性決定了其既不能完全市場(chǎng)化，更不能完全靠政府撥款，由公共部門(mén)單方面供給。政府減少財(cái)政支持，完全由私人解決很容易導(dǎo)致收費(fèi)的趨利化，導(dǎo)致社會(huì)公益性的缺失。公共交通的主要對(duì)象服務(wù)對(duì)象是城市居民，特別是低收入者，這就需要其服務(wù)成本不能過(guò)高。當(dāng)前政府也遇到了公共投入與企業(yè)利潤(rùn)的矛盾：提升、價(jià)格或者削減服務(wù)，就會(huì)給普通民眾帶來(lái)更大的不便，公共服務(wù)供給缺失導(dǎo)致對(duì)政府信任力下降；但在另一方面，如果維持既有情況不變，長(zhǎng)期的虧損不僅影響到公交企業(yè)本身，對(duì)公交職工收入也有直接影響，而且會(huì)讓本已緊張的財(cái)政預(yù)算承受更大的壓力。政府面對(duì)如何在公共利益和企業(yè)利益間尋求平衡，即是責(zé)任也是壓力，所以改革中需要重視和謹(jǐn)慎處置的。

2. 缺乏完善的政策體系，

目前我國(guó)公交體系由于政府缺乏統(tǒng)一管理的思想，較多部門(mén)參與其中，導(dǎo)致效率低下，利益責(zé)任劃分不清。造成的結(jié)果就是線(xiàn)路規(guī)劃不合理，市場(chǎng)混亂，公共交通服務(wù)個(gè)體各個(gè)組成部分都難以整合。同時(shí)，政府對(duì)市場(chǎng)的監(jiān)管缺少必要而明確的法律支持，造成的結(jié)果就是：主體混亂、權(quán)責(zé)模糊，效率偏低。而在公共交通發(fā)展中，需要一個(gè)強(qiáng)有力的部門(mén)來(lái)整合資源，理順交通職能，統(tǒng)籌規(guī)劃，這才是政府負(fù)責(zé)任的具體表現(xiàn)。地方政府在制訂配套政策中也存在缺陷。政府作為公共物品的提供者對(duì)公交服務(wù)企業(yè)應(yīng)進(jìn)行的補(bǔ)貼，但政府因自身原因和考慮仍存在缺位現(xiàn)象。

3.地方政府公共交通服務(wù)發(fā)展缺乏長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃。

對(duì)政府部門(mén)而言，城市公共交通服務(wù)體系總體建設(shè)是一項(xiàng)的系統(tǒng)的，決策性很強(qiáng)的工程，對(duì)城市發(fā)展影響深遠(yuǎn)，直接關(guān)系到普通民眾的生活水平。當(dāng)前城市公共交通存在許多矛盾和問(wèn)題，當(dāng)中一個(gè)重要缺陷就是缺乏具有戰(zhàn)略眼光的，科學(xué)的整體城市公共交通體系設(shè)計(jì)和規(guī)劃，城市公共交通服務(wù)的管理工作與公共需求存在較大距離，同時(shí)配套設(shè)施不到位，投入雖然不小，效益卻較差，落后于交通量的增長(zhǎng)的速度。

二. 政府公共交通服務(wù)中的責(zé)任提升對(duì)策

1. 強(qiáng)化政府對(duì)公共交通服務(wù)的責(zé)任

公交交通服務(wù)與普通商品不同，不能套用一般的市場(chǎng)規(guī)律，是一個(gè)和經(jīng)濟(jì)部門(mén)并列的社會(huì)部門(mén)。政府加大對(duì)城市公共交通服務(wù)的投入，推行具有公益性城市公交，因?yàn)檎呢?zé)任對(duì)象是人民，所以政府的宗旨是以民為本，維護(hù)人民的利益，保障社會(huì)公平公正，同時(shí)公共服務(wù)所蘊(yùn)藏的潛在社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于投入。實(shí)現(xiàn)以政府資本為主導(dǎo)的城市公共交通基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展戰(zhàn)略，滿(mǎn)足公眾的需要，忠誠(chéng)于公共的利益，確保政府責(zé)任在任何時(shí)候都能有效實(shí)現(xiàn)。為緩解資金政府財(cái)政資金不足可通過(guò)發(fā)行債券、銀行貸款等方式籌措解決；不能期望社會(huì)資金和民營(yíng)企業(yè)來(lái)投資、建設(shè)，因?yàn)?社會(huì)資本主要還是以追求經(jīng)濟(jì)效益最大化為目標(biāo)。過(guò)分開(kāi)放導(dǎo)致的是社會(huì)效益最優(yōu)化難以實(shí)現(xiàn)，也難以有效平衡。

2. 完善政府公共交通管理職能

政府有責(zé)任營(yíng)造一個(gè)有利于公共交通服務(wù)發(fā)展的良好的制度環(huán)境，由于城市公共交通服務(wù)涉及范圍較廣，必須堅(jiān)持政府對(duì)城市公交的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，杜絕多頭管理，這樣不僅有利于減少行政成本，提高效率，同時(shí)也能在公共交通服務(wù)設(shè)計(jì)上，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，降低公共交通服務(wù)運(yùn)行成本。由政府成立專(zhuān)職部門(mén)，統(tǒng)一制定城市公共交通服務(wù)發(fā)展戰(zhàn)略，推進(jìn)體制改革、加強(qiáng)統(tǒng)籌集資融資等城市公共交通建設(shè)工作，協(xié)調(diào)好現(xiàn)有城市公共交通管理機(jī)構(gòu)與計(jì)劃、物價(jià)、財(cái)政、稅務(wù)、土地等部門(mén)的職能與職責(zé)，明確職責(zé)與權(quán)利范圍，保證重大交通決策的制定和實(shí)施符合城市的發(fā)展要求。

3. 加快公共交通服務(wù)體系建設(shè)

城市公共交通在方便人民群眾基本出行、提升城市人居品味、促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮不可估量的促進(jìn)作用。加快公共交通服務(wù)體系的自身建設(shè)，完善城市公共交通整體建設(shè)以政府為主導(dǎo)，吸引民營(yíng)資本參與，加強(qiáng)政府調(diào)控監(jiān)管力度，同時(shí)引入多方監(jiān)管模式，使公共交通服務(wù)行業(yè)充分顯現(xiàn)出公益事業(yè)的性質(zhì)，讓利于民，這有利于和諧社會(huì)的建設(shè)。建立健全公共交通優(yōu)先發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)體系和法律法規(guī)。落實(shí)公交優(yōu)先政策，促進(jìn)公共交通的可持續(xù)發(fā)展。盡快完善出臺(tái)財(cái)政對(duì)公交的補(bǔ)貼政策，建立健全的公共財(cái)政補(bǔ)貼制度，完善政策法規(guī)體系，為優(yōu)先發(fā)展城市公共交通提供有力保障。完善相關(guān)配套設(shè)施，減少公交壓力，特別是一些城市根據(jù)政府財(cái)力，推出的公共自行車(chē)，也是對(duì)公共交通服務(wù)的有效補(bǔ)充，不僅緩解了交通壓力，也與當(dāng)前倡導(dǎo)的低碳環(huán)保生活理念想迎合，讓民眾真正的到實(shí)惠。（作者單位：廣西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

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